陸爭光( 中國石油大學（北京） )

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中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對策建議

陸爭光
( 中國石油大學（北京） )

摘 要：當前，中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)已邁入規(guī)?；虡I(yè)開發(fā)階段，多家權(quán)威機構(gòu)評估頁巖氣資源潛力巨大；初步形成四大頁巖氣產(chǎn)區(qū)；頁巖氣開發(fā)技術(shù)和設備基本實現(xiàn)國產(chǎn)化；配套管網(wǎng)建設和綜合利用縱向一體化有機結(jié)合；政策和標準逐步完善。盡管如此，短期內(nèi)中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)仍存在資源未落實，核心開發(fā)技術(shù)和設備有待攻關(guān)，勘探開發(fā)難度大、成本高等問題；中長期面臨水資源短缺和環(huán)境保護，管網(wǎng)基礎設施建設和準入機制亟待完善，頁巖氣市場價格機制不合理，地質(zhì)資料和信息共享機制不成熟，頁巖氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管缺位等問題。針對中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨的問題，建議加快頁巖氣資源調(diào)查和戰(zhàn)略規(guī)劃，夯實資源基礎；科研專項投資和特別試驗區(qū)雙管齊下，形成具有中國特色的頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；加大政策扶持力度，多方面培育公平、公開的市場競爭環(huán)境；制定完善環(huán)境相關(guān)技術(shù)標準和法律規(guī)范，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)。

關(guān)鍵詞：中國；頁巖氣；資源；環(huán)境保護；監(jiān)管；政策；標準；定價

頁巖氣是繼煤層氣、致密砂巖氣之后重要的非常規(guī)天然氣資源，是常規(guī)油氣資源的重要補充，具有開采壽命長、生產(chǎn)周期長、烴類運移距離較短及含氣面積大等特點[1]。近年來，隨著能源供求關(guān)系日益加劇、開發(fā)技術(shù)的不斷提高以及改善能源消費結(jié)構(gòu)的迫切要求，全球掀起了頁巖氣開發(fā)的熱潮。為促進頁巖氣開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國于2011年將頁巖氣列為第172個新礦種。

“十二五”期間，中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)從起步到規(guī)模化商業(yè)開發(fā)，在頁巖氣產(chǎn)業(yè)各方面取得了可喜的進展。面對“十三五”，中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)亟待解決資源評價、開采礦權(quán)管理以及環(huán)境監(jiān)管等問題。

1　中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1頁巖氣資源潛力巨大

從2009年至2015年底，包括美國能源信息署（EIA）、中國國土資源部等在內(nèi)的多家權(quán)威機構(gòu)相繼進行中國頁巖氣資源評估的研究。

1）EIA。在2011年資源評估基礎上，EIA于2013年開展了新一輪的頁巖氣資源評估[2，3]，評估區(qū)域包括中國的四川盆地、塔里木盆地、準噶爾盆地、松遼盆地、揚子地臺、江漢盆地和蘇北盆地。結(jié)果顯示，中國頁巖氣地質(zhì)資源量為134.4萬億立方米，技術(shù)可采資源量為31.6萬億立方米。

2）中國國土資源部。2009-2012年，國土資源部組織國內(nèi)科研院所、相關(guān)石油企業(yè)以及大學等27個單位，評估41個盆地（或地區(qū)）、87個評價單元、57個含氣頁巖層段的頁巖氣資源，油氣資源戰(zhàn)略研究中心負責具體實施，最終形成全國頁巖氣資源潛力調(diào)查評價及有利區(qū)優(yōu)選成果[4]。該成果表明，除青藏區(qū)外，中國頁巖氣地質(zhì)資源量為134.42萬億立方米，技術(shù)可采資源量為25.08萬億立方米，分別分布在上揚子及滇黔桂區(qū)（技術(shù)可采資源量9.94萬億立方米，全國占比39.63%，下同），華北及東北地區(qū)（6.70萬億立方米，26.70%），中下?lián)P子及東南區(qū)（4.64萬億立方米，18.49%），西北區(qū)（3.81萬億立方米，15.19%）。

3）中國工程院。2012年，中國工程院組織國內(nèi)三大石油公司的專家和油氣領(lǐng)域的院士，對中國海相頁巖氣資源進行評估。結(jié)果顯示，中國海相頁巖氣資源主要分布在四川盆地及其周邊，技術(shù)可采資源量為8.81萬億立方米。

4）中國石油。2014年，基于2011-2013年中國國土資源部、中國工程院的頁巖氣資源評估成果，結(jié)合2014年重慶涪陵、彭水、云南昭通等重點區(qū)域的最新勘探開發(fā)進展，中國石油天然氣集團公司重新評估了國內(nèi)重點區(qū)域的頁巖氣資源[5，6]。結(jié)果顯示，中國頁巖氣地質(zhì)資源量為80.45萬億立方米，技術(shù)可采資源量為12.85萬億立方米，其中，海相、海陸交互相和陸相頁巖氣技術(shù)可采資源量分別為8.82萬億立方米、3.48萬億立方米、0.55萬億立方米。

可以看出，盡管各機構(gòu)對中國頁巖氣資源評估的范圍和評估結(jié)果存在一定差異，但均從一個側(cè)面證實中國頁巖氣資源潛力巨大，其中海相頁巖氣資源為主力軍。

1.2初步形成四大頁巖氣產(chǎn)區(qū)

目前，中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的勘探開發(fā)歷程大致可分為三個階段。一是引入階段，2004年以前，主要是介紹和引用國外的頁巖氣基礎理論、勘探開發(fā)經(jīng)驗和技術(shù)。二是基礎研究階段，2005-2008年，中國政府、三大石油公司和相關(guān)大學開始對中國頁巖氣地質(zhì)特征進行基礎研究，為中國頁巖氣資源評估、示范區(qū)選擇以及商業(yè)開發(fā)提供初步依據(jù)。三是示范區(qū)勘探開發(fā)階段，自2009年以來，中國相繼組織開展全國頁巖氣資源潛力評估、有利區(qū)帶優(yōu)選和勘探區(qū)塊招標工作，在四川盆地、鄂爾多斯盆地取得重大突破，初步形成了中國石化涪陵頁巖氣田等四大頁巖氣產(chǎn)區(qū)，產(chǎn)能超過70億立方米/年。

1）中國石化的涪陵頁巖氣田。2015年10月，涪陵頁巖氣田的探明儲量增加到3806億立方米，含氣面積擴大到383.5平方千米，成為除北美之外全球最大的頁巖氣田。2015年12月29日，涪陵頁巖氣田完成一期50億立方米/年的產(chǎn)能建設，成為中國首個國家級頁巖氣示范區(qū)[7]，同時啟動二期50億立方米/年的產(chǎn)能建設。截至2015年8月底，該氣田累計鉆井253口、完井204口、壓裂投產(chǎn)井142口，累計產(chǎn)氣25億立方米。

2）中國石油的長寧和威遠兩個產(chǎn)氣區(qū)。繼中國石化建成中國首個國家級頁巖氣示范區(qū)不久，2016年1月13日，四川長寧-威遠國家級頁巖氣示范區(qū)頁巖氣日產(chǎn)量達到700萬立方米，形成20億立方米/年的產(chǎn)能，標志著中國石油建成了該公司的首個國家級頁巖氣示范區(qū)[8]。該國家級頁巖氣示范區(qū)由長寧、威遠兩個產(chǎn)氣區(qū)塊組成。截至2015年底，長寧和威遠產(chǎn)氣區(qū)分別完鉆井67口、25口，正鉆井61口、14口，平均測試日產(chǎn)量14.3萬立方米、16.73萬立方米，累計產(chǎn)氣量達到10.1億立方米。

3）延長石油集團的鄂爾多斯盆地頁巖氣產(chǎn)區(qū)。2014年底該產(chǎn)區(qū)已建成2000萬立方米/年的產(chǎn)能，預計到“十三五”末將建成10億立方米/年的產(chǎn)能。延長石油鄂爾多斯盆地頁巖氣產(chǎn)區(qū)內(nèi)的柳評177、云頁2等多口井獲得頁巖氣流，證實該產(chǎn)區(qū)具有良好的勘探開發(fā)前景。其資源主要是陸相頁巖氣類型，儲層埋藏相對較淺，但普遍壓力系數(shù)低、產(chǎn)量低。截至2015年10月，該產(chǎn)區(qū)累計完鉆井59口，包括直井50口、水平井6口、叢式井3口。

在原油價格低迷的背景下，相對于中國石油、中國石化和延長石油的力促頁巖氣開發(fā)，鑒于安徽蕪湖下?lián)P子西部區(qū)塊開發(fā)遇阻[9]，中國海油在國內(nèi)頁巖氣項目上選擇了停擺觀望、謹慎投資的策略。但是，中國海油表示，在國外的頁巖氣項目會一直有序開展，未來也會謹慎關(guān)注機會，以繼續(xù)進行國內(nèi)頁巖氣開發(fā)。

1.3開發(fā)技術(shù)和設備基本實現(xiàn)國產(chǎn)化

通過四川盆地、鄂爾多斯盆地頁巖氣的商業(yè)化開發(fā)，以及河南、內(nèi)蒙古等地頁巖氣勘探開發(fā)的突破，目前，中國初步掌握了從頁巖氣地球物理到壓裂試氣等一系列勘察開發(fā)技術(shù)，并形成了頁巖氣勘探開發(fā)工程集成配套技術(shù)[6，10]，包括以“井工廠”鉆井模式、彈韌性水泥漿體系、油基鉆井液體系為關(guān)鍵的鉆井技術(shù)，以長水平段套管中輸送測井、區(qū)域錄井為特色的測錄井技術(shù)，以泵送橋塞與射孔聯(lián)作、井工廠高效壓裂技術(shù)為代表的壓裂試氣技術(shù)，以微地震觀測系統(tǒng)設計為出發(fā)點的微地震裂縫監(jiān)測技術(shù)，以“環(huán)狀+枝狀”布站、標準化建設為主的地面工程建設技術(shù)等。

在頁巖氣勘探開發(fā)新技術(shù)方面中國也取得了可喜的進展，包括同步壓裂技術(shù)[11]、高性能水基鉆井液研發(fā)[12]以及無水壓裂技術(shù)[13]等。2014年8月，結(jié)合國產(chǎn)化橋塞裝備及技術(shù)，中國石化涪陵頁巖氣田首次成功實現(xiàn)了“單平臺、4口井井工廠”同步壓裂，創(chuàng)造了平臺壓裂施工單日加砂量/加液量最大、速度效率最快等多項紀錄，有效提高了施工效率，大幅降低了壓裂施工成本。2015年6月，中國石油自主研發(fā)了頁巖氣水平井高性能水基鉆井液，并成功應用于威遠-長寧示范區(qū)，該水基鉆井液具有安全環(huán)保性強、成本低及可循環(huán)再利用等優(yōu)點，未來有望替代油基鉆井液。2015年10月，延長石油在云頁4井成功實施了二氧化碳干法壓裂，創(chuàng)造了國內(nèi)陸相頁巖氣污水壓裂的先河，該技術(shù)目前僅有少數(shù)公司掌握，具有無水相、快返排以及無殘渣等優(yōu)點。

頁巖氣勘探開發(fā)的突破性進展促進了勘探開發(fā)設備的研發(fā)，目前，中國在鉆井、井下工具和壓裂設備等常規(guī)領(lǐng)域的設備已初步實現(xiàn)國產(chǎn)化，在現(xiàn)場應用效果良好。在水平井技術(shù)設備方面，研制了1200米陸地特深井鉆機及頂部驅(qū)動裝置、隨鉆感應電阻率測量儀、隨鉆自然伽馬測量儀以及配套應用軟件[14]。在增產(chǎn)技術(shù)設備方面，研制了以固井泵和自動混漿泵系統(tǒng)為核心的井場施工整套固井裝備、適用于中國油氣作業(yè)的高壓大功率2000/2500/3000型壓裂車[15]、以節(jié)流閥和井控閘閥等為控制優(yōu)勢的超高壓大排量管匯、主要性能達到國際領(lǐng)先水平的油遇水自膨脹封隔器和可泵送橋塞等分段壓裂工具。

1.4配套管網(wǎng)建設或天然氣就地利用

伴隨著頁巖氣的勘探開發(fā)進展，中國頁巖氣配套管網(wǎng)建設和綜合利用項目都已適時實施，實現(xiàn)了勘探開發(fā)、管網(wǎng)建設和綜合利用的縱向一體化結(jié)合。2015年5月，中國石化在涪陵頁巖氣田建成中國首條高壓力、大口徑頁巖氣外輸管道（涪陵-王場管道），管道全長136.5千米，設計輸量達60億立方米/年，為川氣東送管道提供了第三大氣源，川氣東送管道因此形成了涪陵頁巖氣、普光和元壩天然氣多氣源輸送的格局。結(jié)合涪陵頁巖氣田的勘探開發(fā)項目規(guī)劃，涪陵頁巖氣配套管網(wǎng)也在加快規(guī)劃建設，2020年前將再建成4條天然氣管道以連接涪陵頁巖氣田（見表1），實現(xiàn)頁巖氣管網(wǎng)與天然氣管網(wǎng)的有機結(jié)合。

中國石油西南油氣田公司為長寧-威遠國家級示范區(qū)新建了3條頁巖氣外輸管道，全長約110千米，設計輸量達30億立方米/年，結(jié)合浙江油田的“主動脈”頁巖氣外輸管道①“主動脈”是浙江油田在宜賓珙縣上羅區(qū)塊的頁巖氣勘探開發(fā)配套輸出通道，設計日輸氣量達300萬立方米。，可以將就地消耗余下的頁巖氣通過納安線、南西復線和瀘威線進入川渝及國家天然氣骨干管網(wǎng)。

表1　2016-2020年涪陵頁巖氣田配套管網(wǎng)建設重點項目規(guī)劃

對于管網(wǎng)建設難度大的不利于商業(yè)開發(fā)的區(qū)域，采用就地消耗頁巖氣的綜合利用項目將擁有更為明顯的優(yōu)勢。以位于四川宜賓的筠連縣頁巖氣開發(fā)為例，該區(qū)域位置偏遠不利于管網(wǎng)建設，加上筠連縣頁巖氣井具有分布廣、數(shù)量多和產(chǎn)量低的開采特點，頁巖氣商業(yè)化開發(fā)難度較大。為有效利用當?shù)仨搸r氣資源，結(jié)合當?shù)仨搸r氣開采特點，2015年4月，四川富瑞德能源開發(fā)有限公司相繼建成了3個頁巖氣“固定式燃氣發(fā)電站”，日均發(fā)電量達4萬千萬時，成為中國首家頁巖氣就地發(fā)電項目。

1.5政策和標準逐步完善

為了鼓勵、加快、規(guī)范和引導頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國國家能源局、財政部、國家發(fā)展和改革委員會以及各級地方政府機構(gòu)相繼出臺了《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》、《江西省頁巖氣勘探、開發(fā)、利用規(guī)劃（2011-2020年）》、《加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》、《頁巖氣開發(fā)利用補貼政策》、《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》、《關(guān)于油氣田企業(yè)開發(fā)煤層氣頁巖氣增值稅有關(guān)問題的公告》、《重慶市頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015-2020年）》、《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財政補貼政策的通知》，涵蓋頁巖氣產(chǎn)業(yè)中的資源管理、財政激勵、市場和價格、基礎設施、技術(shù)攻關(guān)和對外合作等各個方面（見表2）。

頁巖油氣資源評價和勘查開發(fā)標準體系也在逐步完善，目前已主要形成6個技術(shù)標準，即《頁巖含氣量測定方法》、《頁巖氣資源/儲量計算與評價技術(shù)規(guī)范》、《頁巖氣資源調(diào)查評價規(guī)范》、《頁巖含氣量分析技術(shù)方法》、《頁巖氣調(diào)查地面時頻電磁法技術(shù)規(guī)程》和《頁巖氣調(diào)查地震資料采集技術(shù)規(guī)程》。根據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局2015年發(fā)布的《中國頁巖氣資源調(diào)查報告（2014）》，未來擬建立7個方面的31項技術(shù)標準，不斷完善標準體系。

2　中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的主要問題

2.1短期發(fā)展存在的問題

一是頁巖氣資源未落實，不確定性較大。截至2014年底，三大石油公司、延長石油和中聯(lián)煤層氣等國內(nèi)企業(yè)累計鉆井不到1000口，且主要集中在四川盆地及其周邊的五峰組-龍馬溪組，缺乏系統(tǒng)深入的頁巖氣資源評價。加上對中國頁巖氣的成藏特征和富集規(guī)律依舊認識不清[10]，多家機構(gòu)的中國頁巖氣資源評價結(jié)果相差較大，技術(shù)可開采資源和探明儲量均未落實，頁巖氣資源不確定性較大。

二是核心開發(fā)技術(shù)和設備有待攻關(guān)。技術(shù)是企業(yè)生存和發(fā)展之本，頁巖氣的大規(guī)模商業(yè)開發(fā)需要勘探開發(fā)技術(shù)和設備的有力支持。通過引進、學習、吸收和攻關(guān)，目前中國已初步掌握3500米以淺的水平井鉆完井和分段壓裂等一系列勘探開發(fā)技術(shù)，基本實現(xiàn)了3000型壓裂車和可移動式鉆機等設備的國產(chǎn)化。但是，低壓、低產(chǎn)井壓裂增產(chǎn)技術(shù)和資源評價等核心技術(shù)及體系較缺乏[16]，單項配套技術(shù)、系統(tǒng)成套技術(shù)設備等要依靠進口，特別是針對中國資源較為豐富的3500米以深的深層頁巖氣勘探開發(fā)核心技術(shù)和設備仍有待攻關(guān)。

三是勘探開發(fā)難度大，開發(fā)成本仍較高。與美國相比，中國的頁巖氣地質(zhì)條件和地表條件均較復雜，存在勘探開發(fā)難度大、開發(fā)技術(shù)要求高、開發(fā)成本高等問題[17]。目前，涪陵頁巖氣田的單井平均綜合成本為7000萬～8500萬元，長寧-威遠頁巖氣田的單井平均綜合成本為6500萬～7500萬元，開發(fā)成本是美國單井平均綜合成本（約3000萬元）的2～3倍。

表2　中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策

2.2中長期發(fā)展存在的問題

一是水資源短缺和污染，環(huán)境保護難度大。頁巖氣勘探開發(fā)素有“單口井、千噸沙、萬方水”的說法，單井用水量一般在0.8萬～10萬立方米，平均約為1.5萬立方米，以四川盆地周邊的五峰組-龍馬溪組為例，平均單井用水量約為3.5萬立方米，水資源消耗相對較大。對于水資源較短缺的大多數(shù)中國頁巖氣開發(fā)區(qū)域而言，未來大規(guī)模的頁巖氣資源勘探開發(fā)會給當?shù)厮h(huán)境帶來嚴峻的考驗，而且水力壓裂過程會產(chǎn)生大量壓裂返排液，處理難度大，可能導致比較嚴重的地下水和地表水污染[18，19]。此外，土地占用和污染、地質(zhì)災害、甲烷等烴類氣體泄漏等環(huán)境污染也不容忽視，環(huán)境保護難度大。

二是天然氣管網(wǎng)基礎設施建設和準入機制亟待完善。雖然中國已初步形成“西氣東輸、海氣登陸、就近供應”的供氣格局，構(gòu)建了管道網(wǎng)絡化、氣源多元化、管理自動化、儲氣庫配套化的天然氣運輸體系[20]，然而，中國的頁巖氣資源豐富區(qū)域大多集中在中西部山區(qū)，天然氣管網(wǎng)基礎設施尚不完善，并存在管網(wǎng)建設難度大、成本高的問題，制約了頁巖氣的規(guī)?；a(chǎn)和外輸。中國的天然氣管網(wǎng)基礎設施主要由三大石油公司建設經(jīng)營，雖然國家能源局于2014年印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，要求實行天然氣管網(wǎng)設施公平開放，但是該辦法只是大致提出了框架要求[21]，目前尚未實現(xiàn)真正的天然氣管網(wǎng)設施的第三方公開公平準入。因此，邊遠山區(qū)的頁巖氣外輸受限，也將增加頁巖氣投資主體的開發(fā)成本。

三是頁巖氣市場價格機制不合理，市場風險較大。除了《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中首次提出頁巖氣采用市場定價原則外，頁巖氣市場價格相關(guān)的定價機制并未出臺，目前中國頁巖氣仍主要參考國產(chǎn)陸上常規(guī)天然氣的定價機制[22]，即采用市場凈回值法定價。該定價機制下的非居民用氣配氣價格受政府管制，門站價格與替代能源（燃料油和液化石油氣）價格掛鉤，價格動態(tài)調(diào)整周期過長，不能真實反映替代能源價格變化。盡管近年來政府持續(xù)推進居民用氣階梯價格制度，但天然氣價格體系未充分考慮天然氣供需及其經(jīng)濟規(guī)律，具有價格形式單一、定價無差別等特點，導致居民用氣價格偏低，與工業(yè)用氣價格形成不合理的巨大差價。以北京市為例，第一檔居民用氣價格（2.28元/立方米）僅為等熱值條件下液化石油氣價格的48%，終端消費價格比工業(yè)用氣價格低1.37元/立方米。此外，燃料油和液化石油氣等替代能源的價格波動會對頁巖氣價格產(chǎn)生影響，增加頁巖氣的投資風險[23]。自2014年6月以來，國際原油價格持續(xù)下跌，加之天然氣價格一直較低，導致頁巖氣開發(fā)利潤大幅下降，對中國的“頁巖氣開發(fā)熱潮”產(chǎn)生了明顯的降溫作用，抑制了市場資本的進入和頁巖氣的勘探開發(fā)?！笆濉逼陂g，中國頁巖氣總產(chǎn)量是57.18億立方米，比預定目標（65億立方米）低7.72億立方米，其中，2015年中國石油頁巖氣產(chǎn)量約為10億立方米，比預定目標低16億立方米。

四是地質(zhì)資料和信息共享機制不成熟。目前中國初步建立了頁巖氣地質(zhì)資料和信息共享機制，但是該機制尚不完善，難以切實應用，且缺乏相關(guān)的監(jiān)管，這也是油氣勘探開發(fā)中一直存在的問題[24]。當頁巖氣勘探開發(fā)進入中長期以后，特別是當越來越多的非傳統(tǒng)油氣企業(yè)、中小石油企業(yè)進入頁巖氣開發(fā)后，不完善的信息共享機制可能會造成勘探開發(fā)工作的重復性投入，直接影響頁巖氣勘探開發(fā)的效率和成本。

五是頁巖氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管缺位，政府監(jiān)管機構(gòu)不協(xié)調(diào)。隨著頁巖氣產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展和投資主體的進入，頁巖氣產(chǎn)業(yè)對政府監(jiān)管能力提出了巨大的挑戰(zhàn)，涉及采礦權(quán)、生產(chǎn)、環(huán)境和市場等多個方面。目前中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管力量薄弱、體系不健全、相關(guān)標準和規(guī)范仍為空白[25]。以環(huán)境監(jiān)管為例，一方面，中國目前仍沒有專門針對頁巖氣的環(huán)境管理方面的污染排放標準；另一方面，頁巖氣項目環(huán)境評價管理尚未規(guī)范化，存在環(huán)境評價分類要求不適用、環(huán)境評價介入時機不明確、評價內(nèi)容和深度不夠、評價方法不完善等諸多問題。負責頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府監(jiān)管機構(gòu)職能分散，缺乏相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管[26]，例如環(huán)境保護部相關(guān)部門未能參與頁巖氣的開發(fā)討論、政策規(guī)劃的制定等。

3　對推動中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議

3.1加快頁巖氣資源調(diào)查和戰(zhàn)略規(guī)劃，夯實資源基礎

盡快開展全國范圍內(nèi)的頁巖氣資源基礎地質(zhì)調(diào)查工作，重點開展富有機質(zhì)泥頁巖的地質(zhì)調(diào)查工作。完善地質(zhì)資料和信息共享機制，并及時更新，確保頁巖氣投資企業(yè)掌握最新地質(zhì)勘探進展情況。利用頁巖氣資源儲量計算與評價技術(shù)，全面綜合評價頁巖氣資源，準確掌握頁巖氣資源的潛力及其分布，優(yōu)選出頁巖氣富集區(qū)、有利目標區(qū)。立足國家整體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌頁巖氣資源戰(zhàn)略勘查、開發(fā)、生產(chǎn)和市場環(huán)境等產(chǎn)業(yè)鏈，通過中央和各級政府的頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持、財政稅收等政策，著重傳導和引導頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃布局，以保障國家能源安全，改善能源消費結(jié)構(gòu)。

3.2科研專項投資和特別試驗區(qū)雙管齊下，形成具有中國特色的頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

設立科研專項投資，重點支持頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)和設備的研究，加強國家頁巖氣發(fā)展研發(fā)中心和其他頁巖氣重點實驗室的建設，鼓勵國內(nèi)企業(yè)、科研院所、大學等研究機構(gòu)通過技術(shù)交流、聯(lián)合研究、國際合作等方式攻關(guān)頁巖氣勘探開發(fā)核心技術(shù)和設備，并培養(yǎng)相關(guān)高層次和專業(yè)化人才。建立頁巖氣特別試驗區(qū)，探索和實踐勘探開發(fā)集成配套技術(shù)、設備制造、基礎設施建設、運行體制、市場綜合利用等整個產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，形成具有中國特色的頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展模式，為未來的中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供寶貴的經(jīng)驗。

3.3落實既定扶持政策，多方面培育公平、公開的市場競爭環(huán)境

以出臺的《頁巖氣開發(fā)利用補貼政策》等政策為基礎框架，制定具體可執(zhí)行的支持政策文件，落實既定的頁巖氣補貼等政策。在此基礎上，為了培育公平、公開的市場競爭環(huán)境，建議重點開展以下幾方面的工作：首先，多途徑推進頁巖氣配套管網(wǎng)等基礎設施建設，并通過制定管網(wǎng)準入運行具體規(guī)則、完善管輸定價方法、建立管網(wǎng)準入和信息共享平臺等措施，盡快實現(xiàn)真正意義上的天然氣管網(wǎng)設施公平、公開準入。其次，創(chuàng)新頁巖氣投資形式，鼓勵社會資本以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項目融資和合資合作等多種方式參與頁巖氣開發(fā)。再次，在現(xiàn)有天然氣定價機制下，深化氣價改革，逐步放開國產(chǎn)非常規(guī)氣的出廠價、門站價，形成合理的市場價格，鼓勵頁巖氣企業(yè)發(fā)展。最后，培育社會化技術(shù)裝備服務市場或剝離國有石油企業(yè)的油服公司，打破技術(shù)裝備服務與部分投資主體之間的僵持局面，引導培育公平、公開、健康有序的市場運行體系。

3.4制定和完善環(huán)境相關(guān)技術(shù)標準和法律規(guī)范，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)

考慮到頁巖氣開采所產(chǎn)生的環(huán)境風險因素，參考國外成熟經(jīng)驗，中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)還需制定和完善與環(huán)境相關(guān)的技術(shù)標準和法律規(guī)范。同時，建立和落實頁巖氣開發(fā)全過程“三同時”環(huán)境監(jiān)管體系②，加強頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響監(jiān)測，構(gòu)建頁巖氣開發(fā)環(huán)境評價指標，規(guī)范頁巖氣項目環(huán)境評價管理，開展頁巖氣開發(fā)規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價；建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，做好企業(yè)生產(chǎn)和各分級監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)中國頁巖氣資源的有序環(huán)保開發(fā)。

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注：衷心感謝中國石油規(guī)劃總院油氣管道工程規(guī)劃研究所、油氣田地面工程所、戰(zhàn)略所和科技信息處的有關(guān)專家對本文所提供的幫助。

編輯：王立敏

編審：夏麗洪

②“三同時”是中國在環(huán)境管理中防止出現(xiàn)新污染源污染環(huán)境的一項重要原則，要求防治污染和其他公害的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)。

Shale gas industry in China

LU Zhengguang
(China University of Petroleum, Beijing)

Abstract：Shale gas industry in China has entered a large-scale commercial development stage with huge potential. Four major areas of shale gas have been formed. The development technology and equipment of shale gas have realized domestic manufacture. Pipeline network construction and comprehensive utilization achieved vertical integration. Policies and standards were gradually improved. However, in the short term, several problems still exist such as uncertainty of shale gas resources, breakthroughs in key development technologies and equipment, difficulties of shale gas exploration and high costs of production. In the midlong term, China’s shale gas industry will face the problems of water resources shortage and environment protection, incomplete network infrastructure and access mechanism, unreasonable market price mechanism, immature geological data and information shаring mесhаnism, аnd dеfiсiеnсу оf shаlе gаs industrу suреrvisiоn. То sоl(xiāng)vе thе mаjоr рrоblеms оf Сhinа’s shаlе gаs industrу, it is рrороsеd tо strеngthеn thе invеstigаtiоn аnd еvаluаtiоn strаtеgiс рlаn оf shаlе gаs rеsоurсеs; sеt uр sсiеntifiс rеsеаrсh invеstmеnt and special test area to form special development mode of shale gas industry with China’s own characteristics; reinforce policy support, build a fair and open marketing environment; improve technical standards and legal norms on environment, and establish a coordinating and consistent environmental protection system for shale gas.

Key words：China; shale gas; resources; environmental protection; supervision; policies; standards; pricing

收稿日期：2016-03-29