付金存++王嶺

摘 要：在公私合作制下，公私部門的主體屬性劃分直接關系到雙方的權責配置與合作形式。改革開放以來，中國城市公用事業(yè)發(fā)展的實踐歷程，實質是私人部門邊界不斷拓展、公私合作不斷深化的過程。從跨界治理視角看，公私合作制蘊含的私人部門打破公共部門的壟斷邊界，突破城市政府的行政邊界，政府部門間監(jiān)管職能整合的內在邏輯，為公私部門的屬性劃分提供了理論啟示。中西方文化對公私性質的認知差異表明：確定公權邊界，明確經濟主體的責任屬性是判定公私部門的基本準則。基于這一準則，公共部門包括與城市公用事業(yè)直接或間接相關的行政部門，以及依法取得政府授權、代表政府行使公共職能的國有企業(yè)，私人部門則涵蓋各種形態(tài)、甚至是國有資本在內的社會資本。上述結論的政策蘊意在于，政府要以包容的姿態(tài)接納各種形態(tài)社會資本，并輔之以有效監(jiān)管，才能真正推動城市公用事業(yè)領域公私合作制的發(fā)展。

關鍵詞：城市公用事業(yè)；公私合作制；主體性質；跨界治理

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）04-0061-07

一、問題提出

改革開放以來，中國政府實施了一系列“城市導向”的發(fā)展政策，人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%快速增至2014年的54.77%，年均增長率超過1%。顯然，當前中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。從國際經驗看，這一階段的突出特點是需要大量的資金投入，以提升城市公用產品的供給與保障水平。據(jù)測算，如果到2020年中國城鎮(zhèn)化率達到60%，政府債務控制在60%以內，僅城鎮(zhèn)基礎設施建設資金的缺口就達20萬億元[1]。可以預見，傳統(tǒng)由政府單一主導的公共產品和服務供給模式將難以適應中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要，探索替代傳統(tǒng)模式的可行方案勢在必行。在這一背景下，公共部門和私人部門發(fā)揮各自的稟賦優(yōu)勢，取長補短相互合作的制度安排，即公私合作制（Public-Private Partnerships，PPP）應運而生。

然而作為一個風靡全球的時髦概念，學者們對于PPP基本內涵和本質特征的認知卻存在較大差異。林德爾（1999）認為，由于鼓勵私人投資是公私合作制的典型形式，因此公私合作的提法只不過是政府推行私有化的文字游戲而已[2]。薩瓦斯對此持認同態(tài)度，他認為公私合作實質是私有化的同義語，但公私合作伙伴關系的表達更易被社會公眾接受[3]。而布斯和沃爾特卻提出，PPP是改善傳統(tǒng)公共服務供給模式的治理工具，對于公共治理而言，PPP是介于公共治理和市場治理之間的“第三條道路”[4]。上述爭論的實質在于對合作本質的不同理解。從PPP的概念構成來看，合作是這一概念的客體，哲學意義上的客體僅是人類認識的客觀對象，概念主體的本質屬性及相互關系才是決定概念的基本內涵與本質特征。因此只有明確PPP的主體性質，才能對這一概念進行深度理解與實際運用。

迄今為止，公私合作制的應用范圍已由最初的城市供排水與污水處理、集中供熱、管道燃氣、軌道交通等傳統(tǒng)城市公用事業(yè)領域，逐步擴展到醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、技術研發(fā)等公共服務甚至公共安全領域，并取得了積極成效。然而與實踐相比，有關公私合作主體性質卻尚未明晰，例如財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》將本地政府所屬的融資平臺和控股國企排除在社會資本之外，但國家發(fā)展改革委員會《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》及《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》則并無此規(guī)定。這種認知差異不僅阻礙了相關學術研究的進一步開展，也對PPP實踐的開展造成干擾甚至誤導。從契約角度看，公私部門的合理劃分不僅有助于界定雙方的權利和義務，構建有效的制度安排，而且為公私部門合理分配風險提供了基本依據(jù)。在更高層次與廣泛意義上，合理界定“公”“私”邊界與范圍不僅是為城市化發(fā)展“立法”，對于城市化過程中政府與市場的分工和協(xié)作具有重要影響[5]，而且對于推動政企分開、政資分開，完善公共資源配置的混合所有制經濟發(fā)展也具有啟示意義[6]?；谏鲜鏊伎?，本文擬在分析中國城市公用事業(yè)公私合作制發(fā)展歷程的基礎上，以跨界治理為分析視角，對公私合作制中公私部門劃分的標準及其主體性質進行深入剖析，以期為相關研究和政策實踐提供有益參考。

二、私人部門邊界拓展與中國城市公用事業(yè)發(fā)展

改革開放以來，中國城市公用事業(yè)領域公私合作制的發(fā)展大致經歷了三個階段，雖然每個階段的具體形式和提法存在差異，但各階段都經歷了私人部門的邊界不斷擴展的過程。

（一）第一階段：嘗試吸引境外資本投資的BOT發(fā)展階段

在新中國成立后的很長一段時期里，城市公用事業(yè)領域實行的是國有企業(yè)壟斷經營、政企高度合一的管理體制。在這種體制下，城市公用事業(yè)領域不存在“公”與“私”的區(qū)分。1988年，國務院頒布《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》，首次將私營企業(yè)定義為資產屬于私人所有、雇工八人以上的營利性經濟組織，同時規(guī)定了私營企業(yè)生產經營的業(yè)務范圍，但城市公用事業(yè)并未包括在內。然而隨著國民經濟發(fā)展，傳統(tǒng)體制下城市公用事業(yè)的“歷史欠賬”問題愈發(fā)凸顯。于是自20世紀90年代開始，一些地方政府開始以“建設—運營—轉讓”（Build-Operation-Transfer，BOT）的方式引入境外資本等非公有資本，以緩解城市基礎設施建設和公用產品供給的財政負擔。此后，原國家外經貿委于1994年下達了《以BOT方式吸引外商投資有關問題的通知》；1995年，原國家計委、電力部、交通部三部委又聯(lián)合下發(fā)了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，這兩個文件構成了境外資本投資中國城市基礎設施建設和公共服務最早的制度依據(jù)。隨后，各地以BOT形式興建了一批城市基礎設施項目。

城市公用事業(yè)領域早期的BOT實踐雖取得了一定成效，但這種模式也存在諸多問題，尤其是政府以固定投資回報率吸引外資的方式，使地方政府承擔了較大的市場風險甚至損失。如1996年沈陽市政府與中法水務就第八水廠股權轉讓進行談判，雙方約定了18%的固定回報率。為履行對中法水務的固定回報承諾，沈陽市自來水公司被迫以高出其自來水售價的價格從合資公司購買水源，這成為日后沈陽水價上漲的一個重要因素[7]。此后，為應對亞洲金融危機帶來的市場風險，國務院于1998年下發(fā)《關于加強外匯外債管理開展外匯外債檢查的通知》，對地方政府保證外方投資固定回報的項目進行清理與修正。2002年國務院辦公廳再次下發(fā)《關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，要求地方政府通過修訂合同條款、收購外方股權、將外商投資轉化為中方外債、按照法定程序終止合營合同等形式進一步糾正固定投資回報項目，至此這一波以境外資本為主的BOT項目投資風潮逐漸平息。

（二）第二階段：鼓勵國內私人資本參與的特許經營階段

21世紀以來，隨著城市化進程的不斷加快，中國城市公用事業(yè)市場化改革在前一階段的基礎上重新啟動。2002年原建設部頒布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，標志著城市公用事業(yè)全面放開。該政策規(guī)定城市公用事業(yè)不僅要向境外資本開放，同時也對國內私人投資者開放，鼓勵私人部門跨地區(qū)、跨行業(yè)參與城市公用事業(yè)招投標成為該政策的亮點所在。在此基礎上，2004年原建設部制定《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，明確規(guī)定將特許經營作為私人部門參與城市公用事業(yè)的主要形式。2005年國務院頒布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》，第一次從國家政策層面允許非國有資本進入城市公用事業(yè)領域。在這種政策背景下，各地城市基礎設施和公用事業(yè)PPP項目不斷涌現(xiàn)，如北京地鐵4號線的建設和運營采取了PPP模式，實現(xiàn)了政府與開發(fā)商雙贏的格局。

與上一階段相比，這一階段的特點是允許國內私人部門參與城市基礎設施建設和公用產品供給，并且私人部門投資范圍也由新建項目擴展至存量項目的改擴建。隨著城市公用事業(yè)收費機制、政府管理方式等改革方案被逐漸提上議程，城市公用事業(yè)特許經營的內容不斷豐富，運行機制逐步健全。但在實踐中，特許經營的形式仍以BOT融資模式為主，逐步引發(fā)國有資產流失、公共產品價格上漲過快、普遍服務難以保障等負面效應。針對這些問題，原建設部于2005年印發(fā)了《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，要求各地在推進城市公用事業(yè)市場化的同時，規(guī)范市場準入，完善特許經營制度，加強對產品和服務質量的監(jiān)督，強化安全監(jiān)管與成本監(jiān)管。盡管如此，由于城市公用事業(yè)監(jiān)管缺乏權威性的法律依據(jù)，中國城市公用事業(yè)監(jiān)管體系依然缺乏獨立性和系統(tǒng)性。此后，為了應對“次貸危機”的沖擊，保持經濟穩(wěn)定增長，中國政府于2008年出臺了“四萬億”投資計劃，其中城市污水、垃圾處理等基礎設施建設成為該計劃重點投資的領域。在這種背景下，大規(guī)模政府投資對私人投資產生“擠出效應”，城市公用事業(yè)公私合作制逐漸進入調整期。

（三）第三階段：推動社會資本廣泛參與的實踐推進階段

為擺脫全球經濟危機的影響，推動經濟轉型升級，“十二五”時期以來，城鎮(zhèn)化在中國經濟發(fā)展中的戰(zhàn)略位置不斷凸顯，以習近平總書記為核心的新一屆中央政府更是將城鎮(zhèn)化定位為擴大內需、經濟增長的新引擎[8]。在這種背景下，城市公用事業(yè)和公共服務改革也多次出現(xiàn)在國家層面的重大決策中。2012年黨的十八大報告提出改進政府提供公共服務方式的目標，隨后2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確了政府改進公共服務的具體形式，即“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同委托等方式向社會購買”。這是中國第一次將政府購買公共服務提升至國家層面。此后，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，在城鎮(zhèn)化過程中要處理好政府與市場的關系，再次明確了城市公用事業(yè)公私合作的政策導向。2014年4月，國務院確定了首批80個基礎設施建設公私合作項目[9]。此后，國家發(fā)展改革委員會《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》等制度規(guī)范密集出臺，標志著中國城市公用事業(yè)公私合作制已由政策引導轉向實踐推動階段。

由上述分析可見，隨著城市化進程不斷加快，私人部門參與城市公用事業(yè)的范圍不斷擴大，公私合作的形式由最初的BOT，逐步發(fā)展到特許經營和政府購買服務。但無論是何種形式的公私合作，都需要構建包括法律、規(guī)范、標準等在內的規(guī)則體系和制度框架，降低多方跨界合作的社會成本，并為各方參與公私合作提供穩(wěn)定的預期[10]。而構建這一體系的基本前提，就是要明確公私雙方的主體性質，以此作為權力配置和責任分配的基本依據(jù)。尤其是2014年以來，在財政部等相關部委的推動下，公私合作制正逐步成為緩解地方城市公用事業(yè)融資困境，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要模式和手段。在新一輪吸引社會資本參與城市公用事業(yè)和基礎設施的改革進程中，更有必要明確公私合作的主體性質，以合理界定公私部門的行為邊界，構建明確且完善的公私合作制度，防止部分城市政府將PPP作為迅速套現(xiàn)、緩解債務負擔的政策手段。這對于改善中國公共服務治理方式，推動城市公用事業(yè)和城市化持續(xù)、健康發(fā)展都具有重大意義。

三、公私合作制的治理邊界及其屬性分析

由于具有自然壟斷性、公益性和外部性等技術經濟特征，城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱等公共服務的供給被普遍認為是政府公共治理職能的重要體現(xiàn)。在這一理念指導下，傳統(tǒng)城市公用事業(yè)采取了由政府公共部門壟斷供給與統(tǒng)一管理的組織模式。這種模式雖有利于集中經營，發(fā)揮城市公用事業(yè)的規(guī)模經濟性，卻存在低效與激勵扭曲的弊端。隨著經濟社會發(fā)展，國有企業(yè)壟斷經營的組織模式越來越難以滿足社會公眾對城市公共產品的需求，迫切需要轉型，于是市場機制被逐漸引入到城市公用事業(yè)領域。市場供給模式雖能提高城市公用事業(yè)的運行效率，但經營者的短視行為卻可能危及公共利益，造成普遍服務缺失。實踐證明，政府或市場單一主導的公共產品供給模式都是不可持續(xù)的[11]。在這種情況下，公私部門之間協(xié)力合作，共同參與包括城市公用事業(yè)建設、運營和管理在內的治理過程，能充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢，使其發(fā)揮更大的社會經濟效益[12]。因此從城市公用事業(yè)的治理角度而言，公私合作制本質上是一種融合了政府公共治理與市場機制的跨界治理模式（圖1）。

由圖1所示，在跨界治理框架下，公私合作制中的邊界具有三重內涵：一是圍繞城市公用事業(yè)，公共部門與私人部門進行跨公私邊界的合作治理；二是基于政府公共治理職能，不同政府部門打破部門界限共同參與城市公用事業(yè)治理；三是隨著城市邊界的拓展與融合，不同地方政府跨地理邊界進行合作。相應地，公私合作制的治理屬性也應分為三個方面：

其一，公私合作制的發(fā)展實質上是市場機制不斷引入的過程。在這一過程，私人部門參與城市公用事業(yè)的建設、運營和管理，必然會打破傳統(tǒng)公有企業(yè)壟斷公共產品生產與供給的市場結構。這一過程也伴隨著公私雙方關系的演變：在政府公共部門單一主導的體制下，公共部門與私人部門處于二元對立狀態(tài)，公私雙方在各自領域內獨立從事生產活動；在公私合作制下，基于“取長補短”原則建立的合作形式，體現(xiàn)了公私雙方的關系逐步由對立轉向互補。而隨著公私合作的不斷深化，“公”“私”邊界越來越難以區(qū)分，逐步形成“你中有我、我中有你”的融合格局，這些均充分體現(xiàn)了跨界治理的基本內涵。更為重要的是，公共部門以招投標的形式選擇私人合作伙伴，意味著公共部門須將公共產品供給的權利讓渡給私人部門，轉而行使監(jiān)管職責。這一角色的轉變也必然導致公共部門的部分權利甚至是部門利益向私人部門轉移。

其二，從城市公用事業(yè)的基本特征看，城市供水排水和污水處理系統(tǒng)、管道燃氣系統(tǒng)等城市公用事業(yè)均以管網(wǎng)為核心基礎設施，這些基礎設施具有高度資本密集、一次性投資大、資產專用性強等特點，因此在特定區(qū)域內，通常只有一家或少數(shù)幾家企業(yè)負責專用網(wǎng)絡的運營與管理?？梢?，由于基礎設施管網(wǎng)建設產生了大量沉淀成本，客觀上使城市公用事業(yè)必須以壟斷經營的組織形式維護其規(guī)模經濟特征。而隨著中國城市化進程的加快，城市人口規(guī)模迅速擴大，城市建設用地面積也不斷擴張，城市公共產品和服務的市場容量隨之迅速增大，原有單一國有企業(yè)壟斷供給的模式已難以滿足社會公眾。在區(qū)域內國有企業(yè)供給能力短時內難以迅速提升的條件下，就為區(qū)域外企業(yè)打破地理邊界，進入?yún)^(qū)域內提供公共服務提供了契機。在進入方式上，區(qū)域外企業(yè)既可選擇與區(qū)域內企業(yè)合作，通過接入、聯(lián)通區(qū)域內企業(yè)的管網(wǎng)系統(tǒng)，形成公共管道網(wǎng)絡，共同向區(qū)域內用戶提供公共服務，也可以延伸其管道網(wǎng)絡進入特定區(qū)域，與區(qū)域內企業(yè)行直接展開競爭[13]。

其三，根據(jù)國務院“定職能、定機構、定編制”的機構編制方案，中國城市公用事業(yè)以行業(yè)分工為基礎，形成了以科層制為特征、多部門分段治理與監(jiān)管的組織架構與運行體系。如中國城市水務的治理與監(jiān)管體系涉及城市建設、發(fā)展改革、國土開發(fā)、環(huán)境保護等多個政府主管部門，被稱為“九龍治水”。這一框架下的行政機構不僅缺乏必要的獨立性，不同部門的職能重疊與交叉也極大地增加了政府治理與監(jiān)管的成本，在實際監(jiān)管過程中易出現(xiàn)職責不清、權責不明的監(jiān)管盲區(qū)。從美國等經濟發(fā)達國家的經驗看，提高城市公用事業(yè)的治理水平與監(jiān)管效率，必須要深化行政體制改革，逐漸打破部門之間的界限，整合部門之間的職能，建立以特定行業(yè)主管部門為主、其他部門相互配合的治理與監(jiān)管模式。

根據(jù)上述三個維度的分析，公私合作制的發(fā)展必然伴隨著公共部門與私人部門邊界的變化，其核心的是“私”邊界的不斷拓展，表現(xiàn)為私人部門打破政府公共部門的壟斷格局，私人部門突破城市政府地理邊界的過程，即城市公用事業(yè)由某一地域內城市政府單一治理轉向跨界治理的過程。這一過程必然要求政府機構重組及其治理職能的整合。中國城市公用事業(yè)改革與發(fā)展的歷程，本質上是國有部門壟斷經營的領域不斷被非公有制經濟滲入，城市公用事業(yè)建設、運營和管理由政府單一主導向公私部門共同參與轉變過程。在這一過程中，明確公私部門的邊界與范圍，直接關系到雙方責任、權利和義務的認定，對中國城市公用事業(yè)公私合作制的持續(xù)推進與健康發(fā)展具有深遠影響和重大意義。

四、何以為公，何以為私：公私合作的主體性質探討

諾斯等制度經濟學家認為，在人類社會發(fā)展過程中，制度是比因果關系更為基礎的前提條件[14]。然而制度因素并非是自發(fā)決定的，而是根植于特定的文化土壤。特定的文化催生一定的社會制度框架，從而形成市場主體行為的共同規(guī)范，并對經濟績效產生直接影響。上述結論不僅成為制度經濟學家的共識，也被經濟發(fā)展的史實充分證實[15]。在人類歷史進程中，判定公私關系是人類文明和社會制度的核心所在，不僅維系著國家、社會、個體之間的價值取向與行為準則，更關系著社會關系及其結構的整合。梳理中西方文明發(fā)展過程中的公私之辨，可發(fā)現(xiàn)不同文明體系對公私問題認識的本質差別，這對公私合作制中公共部門與私人部門的性質認定與關系處理都具有重要的啟示意義。

（一）中西方文化對公私性質及關系的認知

中國傳統(tǒng)文化中的“公”主要有三層內涵：第一是指普遍或全體之意。如《禮記·大同》中的“大道之行也，天下為公”，就蘊含了天下應為全體社會成員共有的價值理念。這層意義上的“公”只是一個規(guī)范性觀念，“公”的范圍如何界定不是重點，它強調的是社會成員應具有普遍關懷。由于與社會成員的利益和福祉相關，“公”成為社會公眾普遍接受的理念?！肮钡牡诙觾群菑牡谝粚右饬x中引申出來的，即“公平、公正”之意。如《屈原列傳》中“邪曲之害公也”的記載，“公平”就是普遍之“公”的度量，“公正”則為社會成員的行為規(guī)范刻畫了標準。第三層意義的“公”最初是爵位或者官職的統(tǒng)稱，如周公、公卿等，后來逐漸演變?yōu)楣珓?、政務、統(tǒng)治者事務等內涵，如《左傳·昭公三年》中所謂的“公事有公利”就體現(xiàn)了這種認知。“公”的這個含義一直延續(xù)至今，影響深遠。在對待“公”與“私”的關系上，中國傳統(tǒng)文化基本秉持二元對立的理念，與“公”在道德上受到普遍支持相比，“私”在傳統(tǒng)文化中是被否定或抑制的。這一點從諸如“大公無私”“公正無私”“以公滅私”等社會主流價值理念中可見一斑。

在西方國家文化中，“公”最初起源于拉丁文的“poblicus”一詞，意為人民或與人民有關的事務。后來“poblicus”逐漸演變?yōu)橛⑽闹械摹皃ublic”，并具有了“公共性”的內涵，對西方社會的價值觀念產生了深遠影響?！八健痹谟⑽闹袨椤皃rivate”，具有私人的、個人的、私下的等多重內涵。與中國傳統(tǒng)文化中“崇公抑私”的理念不同，“私”在西方國家文化中并非完全是貶義，它雖含有脫離公共生活的意思，但在觀念上卻被社會公眾所認可，在某些情況下，甚至會出現(xiàn)公私合作的局面。如《圣經》中就記載了羅馬政府將某些稅收的權利公開拍賣，由猶太稅吏替殖民者收稅的典故[16]。這幾乎是西方歷史中有關公私合作的最早記載。對于公私關系，謀求公共利益與私人利益關系的和諧成為西方近代文藝復興以來公私關系認知的主流。

由上述分析不難看出，中西方文化對“公”與“私”的內涵及其關系認知存在諸多差異，最為突出的有兩點：其一，在對待公私關系的價值理念上，“崇公抑私”幾乎在中國傳統(tǒng)文化中占據(jù)壓倒性的優(yōu)勢；而西方文化則更強調公私價值目標的和諧與統(tǒng)一。其次，在公私邊界及其范圍上，中國傳統(tǒng)文化更注重公與私的規(guī)范性表達，無論“公”還是“私”，都沒有較為明確的劃分標準；而西方文明既強調全體公民的公共利益，也認可私人利益的合理性。這一點對判斷公私合作制中公共部門與私人部分的劃分標準與主體性質具有重要的借鑒意義。

（二）明確公權邊界是確定公共部門的基本依據(jù)

與一般性商品不同，城市公用事業(yè)所提供的自來水、管道燃氣等產品并非服務于特定的消費群體，而是以全體社會公眾為服務對象，因此，在使用和服務過程中必須保證全體公民都能以可承受的價格消費，具有明顯的公用和公益特征。這意味著經營城市公用事業(yè)的公共企業(yè)應面向所有現(xiàn)實或潛在的消費者，以普遍接受、無歧視的價格提供公用產品，承擔普遍服務職責。城市公用事業(yè)領域實施公私合作制后，公共部門須讓渡部分權力給私人部門，這標志著公共服務供給模式的轉變，但私人部門的進入并沒有改變城市公用事業(yè)的公益性特征，政府公共部門依然承擔保障公共產品和服務有效供給的職責。在公私合作中，如果公共產品的數(shù)量或質量不能滿足社會公眾需要，或在服務過程中出現(xiàn)重大事故，政府就必須承擔相應的政治責任，并采取有效的應急處理措施。

從公私合作制的主體構成看，確定了公共利益的實施主體，也就明確了公共部門的實體范圍。公共利益是人與人、人與社會互動中所體現(xiàn)出的整體利益。維護公共利益要以國家公權力為根本保障。公權力來源于人類生活的共同需要，是某一共同體全體成員共同權力的集中體現(xiàn)。由于社會成員的廣泛性和分散性，公權力一般由政府公共部門代表社會成員行使，以處理全體成員共同生活中的矛盾與爭端，防止社會碎片化進而維護絕大多數(shù)人的公共利益，因此公權力是公共利益得以實現(xiàn)的堅實后盾。公權力一般由國家立法機關以法律形式確定，同時就其實施主體和運行邊界做出規(guī)定。從這個層面而言，公權力的執(zhí)行主體承擔著國家責任和行政義務。

在行業(yè)技術分工和民主集中制的原則下，中國城市公用事業(yè)的治理與監(jiān)管既在組織、人事、財務等方面受到同級城市政府的管轄，又在業(yè)務上接受上級行業(yè)主管部門的指導，由此形成縱橫交錯公權運行與制衡體系。在這一體系下，城市公用事業(yè)的建設、運營、管理、監(jiān)督等決策權既被橫向分割于中央和地方各級行政機構中，在同一個行業(yè)體系內，又受到自上而下決策機制的影響。這一運行體系使得城市公用事業(yè)的公權執(zhí)行主體不僅包括城市供水排水與污水處理、管道燃氣、集中供熱、城市軌道交通等與城市公用行業(yè)直接相關行政主管部門，同時也包括物價管理、國土開發(fā)、環(huán)境保護、改革發(fā)展等間接相關的行政部門。因此在廣泛意義上，公私合作制中公共部門的實體范圍不僅包括城市公用事業(yè)的治理與監(jiān)管部門，也應包括其他相關的行政部門。

（三）私人部門的認定應堅持“功能觀”

受傳統(tǒng)文化和制度稟賦的影響，國內學者對“私人部門”性質的理解以公有制經濟為參照，大致包括民間資本、民營企業(yè)甚至是私營企業(yè)等經濟實體。從中國城市公用事業(yè)引入市場競爭機制以來的政策文件看，境外資本、民間資本、民營資本等也都被納入過“私人部門”范疇。但是無論是學術界的理解還是政策文件中的提法均難以反映“私人部門”的本質特征。如民間資本一般是指非政府實體擁有的資本，這顯然是一個從所有權視角定義的概念。而民營資本是與國營或者官營相對的經營層次上的概念，而且在實體范圍上，民營資本不僅包括全部私有制經濟，也包括除官營或國營以外的其他公有制經濟成分，如合作社經濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟等，因此民營資本并非完全屬于所有制范疇[17]。由于涵蓋的資本形式與實體范圍存在差異，在公私合作制中，“私人部門”的不同稱謂可能在投資范圍、進入門檻、定價機制等方面會受到政策約束。

“私人部門”的主體性質不僅在觀念上存在不同認知，在實踐中，不少公私合作典型案例中的“私人部門”，也與按“所有制”理解的主體性質存在背離之處。以北京地鐵4號線項目為例，為了緩解資金瓶頸，北京市地鐵四號線的建設和運營采用了公私合作模式，并由代表政府出資的北京市基礎設施投資有限公司，與社會投資方香港地鐵公司（港鐵公司）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司（首創(chuàng)集團）共同出資成立北京京港地鐵公司。合資公司于2005年2月7日與北京市政府簽署了《特許經營協(xié)議》，雙方約定合作投資、建設和運營北京地鐵4號線，這也成為中國城市軌道交通領域首個公私合營的項目。但從PPP公司的股權構成來看，北京市基礎設施投資有限公司作為代表政府出資的公共部門，持股比例僅為2%，而港鐵公司和首創(chuàng)集團各持股49%（圖2），處于控股地位。如果按所有制劃分標準，合資公司顯然應屬于“民營企業(yè)”。但從“私人部門”的所有制性質看，港鐵公司的前身是由香港政府全資擁有的地下鐵路公司，后雖于2006年出售了23%的股權，但控股方依然是香港城市政府，而首創(chuàng)集團更是北京市國有資產管理委員會直屬的國有特大型企業(yè)集團。從這一角度出發(fā)，合資公司似乎又屬于“國有企業(yè)”。在城市供水排水和污水處理等領域，相似的案列也較為常見。這說明以所有制性質界定“私人部門”的標準自相矛盾。

從法學功能分類視角看，一項活動是否通過法律法規(guī)授權，由政府或公共部門依法執(zhí)行，是判斷經濟活動公私性質的根本標準[18]。根據(jù)這一標準，政府公共部門作為公私合作制的發(fā)起方，其行為基礎是法律授權的公權力，目的是為了更好地為社會公眾提供公共服務，維護公共利益，因此屬于公共部門范疇。響應公私合作制的“私人部門”須按合同或協(xié)議生產和提供公共產品和服務，承擔部分社會責任，但其本質上仍然是一個商事主體，其參與公私合作的基本動力仍然是以盈利為主。因此界定“私人部門”中“私”的根本標準是判斷經濟主體承擔的責任屬性，凡是承擔“私”性任務，以盈利為目的參與公私合作制的企業(yè)和社會組織，都應屬于“私人部門”范疇。實際上，在近期中國官方的有關表述中，有關PPP中“私人部門”的稱謂已開始出現(xiàn)變化，如財政部在《2014年財政預算報告》中，已明確將PPP等同于“政府與社會資本合作模式”，標志著公私部門的所有制邊界正被逐漸打破，“私人部門”的稱謂正逐漸被內涵更廣泛的“社會資本”代替。可以預見，公私合作制中“私人部門”的選擇范圍將更加廣泛，除國有企業(yè)、集體經濟等公有資本外，一切愿意參與、有能力參與的境外資本、民營資本都將參與城市公用事業(yè)的運營、維護和管理，最終形成多元治理格局。

需要指出的是，對于公私合作制中國有企業(yè)的主體性質，須按其承擔任務的屬性分類判別。一類是依法取得政府有關部門授權，負責制定公私合作的規(guī)則程序、篩選私方伙伴、明確公共服務質量標準與定價機制的國有企業(yè)。這類企業(yè)在城市公用事業(yè)的建設、運營和管理中，承擔政府公共服務和治理職責，因此屬于公共部門范疇。另一類國有企業(yè)則在城市公用事業(yè)領域尋找投資機會，雖客觀上有效彌補了城市基礎設施建設資金的不足，并為城市公用事業(yè)的運營和管理提供多樣化的選擇，但這種行為本質上是一種商事行為，國有資產的保值增值是其參與城市公用事業(yè)建設、運營和管理的根本動力。換言之，投資城市公用事業(yè)項目只是此類國有企業(yè)的或然選擇，故而應將其劃歸私人部門范疇。

五、結論與啟示

改革開放以來，中國經濟在城市化戰(zhàn)略的推動下經歷了30余年高速增長的過程，創(chuàng)造了世界經濟增長的奇跡。在這一過程中，滿足社會公眾日益增長的公共需求，保證公共產品和服務供給的數(shù)量與質量，成為政府公共治理面臨的重大議題。為探尋替代傳統(tǒng)城市公共服務供給模式的有效方式，改革開放以來中國城市公用事業(yè)逐步引入市場化競爭機制，歷經BOT模式、特許經營和多元治理的階段，私人部門的范圍不斷擴大。但受傳統(tǒng)文化和經濟政治制度的影響，無論是政策文件還是實踐發(fā)展中，有關公私合作制中的主體性質始終未能明確，對中國城市公用事業(yè)公私合作制的推進造成干擾甚至誤導。將公私合作制置于跨界治理的框架下，不僅有助于明確城市公用事業(yè)發(fā)展的建設主體及其相互關系，對于重塑政府職能、妥善處理政府與市場之間的關系也具有重要的啟示意義。

從跨界治理視角看，公私合作制的關鍵在于政府公共部門順應社會經濟發(fā)展的需要，以開放包容的姿態(tài)接納各種類型的企業(yè)和社會組織，共同構筑相互合作的關系網(wǎng)絡，提升公共服務水平和能力。這就要求在公私合作制推進過程中，應制定明確約束公權力的權威性法律，推動政府公共部門從傳統(tǒng)的“裁決者”向“推動者”轉變，同時通過監(jiān)管體制、投融資體制、定價機制等體制機制的變革，將大量私人企業(yè)、社會組織等社會力量納入城市公用事業(yè)的建設、運營和管理過程中，以更好滿足社會公眾多樣化的基本需求。在此基礎上，逐步降低私人資本尤其是國內民營資本的進入門檻，進一步明確私人部門投資的領域，讓社會資本成為推動城市公用事業(yè)發(fā)展的中堅力量。

需要注意的是，城市公用事業(yè)領域推行公私合作制并非是簡單的民營化或市場化過程，也不是所有的城市公用事業(yè)行業(yè)都不加區(qū)分地由社會資本經營，而應該根據(jù)城市公用事業(yè)具體行業(yè)或環(huán)節(jié)的特點，有選擇性地建立公私合作制。尤其是針對城市供水、管道燃氣、集中供熱等具有固定物理傳輸網(wǎng)絡的城市公用事業(yè)領域，在國有企業(yè)具備控制力的前提下，可允許私人部門適度進入，以產生“鯰魚效應”，激活國有企業(yè)的競爭活力。但為了防止私人部門短期行為損害公共利益，必須建立與社會主義市場經濟體制相適應的新型城市公用事業(yè)監(jiān)管體制，對城市公用事業(yè)實行有效監(jiān)管。

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責任編輯：高鐘庭

The Nature of Public and Private Sectors of Public-Private Partnerships for Urban Public Utilities in China： From the Perspective of Cross-Border Governance

Fu Jincun1，Wang Ling2

（1.School of Economics， Shanxi University of Finance & Economics， Taiyuan 030006， China；

2.China Government Control Research Institute， Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310008， China）

Abstract： The nature of the public sector and private sector is the key issue for the development of the public-private partnerships （PPP）， many problems are related or derived from it. The development of urban public utilities from BOT to franchise and multiple governance was actually reflected the expanding of the private sector boundary since the reform and opening. From the perspective of the cross-border governance， the private sector broke the public sector monopoly boundary and the city's administration boundary， integrate the regulatory functions between different government's departments are necessary for the development of PPP. By comparing the Chinese and western culture， I found that the boundary of the public power and judging the nature of the responsibility which the economic agents bear were the basic criterion to define the nature of public and private sectors. The public sectors includes all the administrative departments which directly or indirectly related to urban utilities， while the private sectors cover a wide range of social capital， even including the state-owned capital . The development of PPP not only requires the government to accept all kinds of social capital with a tolerance attitude， but also requires the government to implement effective supervision.

Key words： Public powers； Functional attribute； Cross-border governance； Public-private partnerships