王元元

實(shí)施17年的“八七”分水方案雖然面臨諸多非議，但已無調(diào)整可能

盡管沿岸各省區(qū)至今仍在明爭暗奪黃河水，但在黃委會水資源管理與調(diào)度局副局長裴勇看來，如今的形勢已比十幾年前為了搶水大“打”出手時(shí)緩和了許多。

“這主要?dú)w功于自1999年開始實(shí)施的黃河水量統(tǒng)一調(diào)度政策，使得‘八七分水方案真正能夠得到落實(shí)。”裴勇在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)表示。

盡管這個(gè)方案對于水量的分配并沒有讓沿岸各省區(qū)都滿意，從而根本性化解黃河用水矛盾，但裴勇堅(jiān)信，“如果沒有這個(gè)方案，現(xiàn)在情況肯定更糟?！?/p>

多年來，各省區(qū)要求調(diào)整“八七”分水方案的聲音不絕于耳。

但身處其中的裴勇知道，方案的調(diào)整幾無可能，“黃河的徑流量呈減少態(tài)勢，沒有增量水資源，黃河重新分水只會減不會增。”

工業(yè)用水未失控

《瞭望東方周刊》：寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古等省區(qū)一邊為缺水所困，一邊還在大力發(fā)展高耗水的煤化工產(chǎn)業(yè)，在布局時(shí)是不是應(yīng)該考慮到缺水問題？

裴勇：這確實(shí)是一個(gè)難以化解的矛盾。整體上來說，中國存在著能源資源、水資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分布不均衡、不匹配的現(xiàn)實(shí)。

從全國范圍來看，能源資源主要分布在這些西部缺水省區(qū)，而能源消耗則主要集中在中東部省份。開發(fā)這些資源意味著能夠拉動地方經(jīng)濟(jì)增長，尤其是西部省區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)水平就相對落后，同步進(jìn)入小康社會的發(fā)展壓力很大。

對流域管理機(jī)構(gòu)來說，我們對這種項(xiàng)目的用水也嚴(yán)格監(jiān)管，一是項(xiàng)目必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策，在國家的規(guī)劃框架內(nèi);二是用水量必須在指標(biāo)范圍內(nèi)，否則我們不批準(zhǔn);三是必須采用先進(jìn)的設(shè)備，提高水資源的利用率;四是盡量把生產(chǎn)環(huán)節(jié)的廢水綜合利用，入河排污也要有指標(biāo)。

《瞭望東方周刊》：嚴(yán)格的監(jiān)管措施是否可以對一些地方高耗水項(xiàng)目進(jìn)行有效限制，從而改變現(xiàn)在黃河沿岸缺水地區(qū)過多工業(yè)項(xiàng)目聚集的現(xiàn)狀？

裴勇：我認(rèn)為作用很大，至少工業(yè)項(xiàng)目不會再無序盲目擴(kuò)張了。

國家現(xiàn)在實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理措施，水利部也在推規(guī)劃水資源論證，要求地方政府在做煤電基地規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)必須同時(shí)做好規(guī)劃水資源論證，以確定當(dāng)?shù)氐乃Y源到底能支撐多大規(guī)模的項(xiàng)目。

比如前幾年水利部、國家發(fā)改委聯(lián)合推動的大型煤電基地規(guī)劃水資源論證工作，政府在做煤電規(guī)劃前先做規(guī)劃水資源論證，并最終作為煤電規(guī)劃的一部分同時(shí)送審，成為規(guī)劃最終能否通過審批的一個(gè)重要支撐點(diǎn)。

現(xiàn)在水利部和國家發(fā)改委正在聯(lián)合制訂一個(gè)關(guān)于加快推進(jìn)規(guī)劃水資源論證的意見。意見出臺后，地方政府如果再布局工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地之類的項(xiàng)目，都必須先論證水資源的承載能力，如果水資源承受不了，工業(yè)項(xiàng)目可能就不批準(zhǔn)。

當(dāng)然，國家現(xiàn)在也正在去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)，這就意味著將來黃河流域的煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展將更加有序，更加健康。從目前的情況看，工業(yè)用水還沒有失控。

“八七”分水方案動不了

《瞭望東方周刊》：黃河水不夠用已經(jīng)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)，沿岸很多省區(qū)多年來一直呼吁調(diào)整“八七”分水方案，始終沒有回應(yīng)，是真的調(diào)不動嗎？

裴勇：“八七”分水方案是國務(wù)院在1987年批準(zhǔn)的黃河流域水資源分配方案，1999年正式落地執(zhí)行。

在過去近20年的時(shí)間里，分水方案保證了黃河沿岸各省的用水安全，也保護(hù)了黃河不至于因過度用水而斷流，效果很明顯?？梢哉f，沒有這個(gè)分水方案，黃河可能面臨的情況更糟糕。

近幾年因?yàn)樗粔蛴茫S河上游一些省區(qū)多次提出調(diào)整“八七”分水方案，指向就兩個(gè)：一個(gè)是增加黃河總的可供水量，二是增加本身的用水指標(biāo)。但我認(rèn)為，這兩個(gè)提法都不具備可操作性。

如果說黃河有外部調(diào)水還能考慮增加用水量，但現(xiàn)在不僅沒有外部調(diào)水且其本身的徑流量還在逐年減少，已經(jīng)從580億立方米下降到535億立方米了。

即使徑流量不下降，370億立方米的用水量也是黃河能夠承受的極限，不可能再增加了。所以如果調(diào)整黃河總的可供水量，就只能減少不能增加，但這些省區(qū)不可能同意只減不增的方案，這與其想法背道而馳。

另外，各省區(qū)都希望增加自己的用水指標(biāo)，但在用水總量不可能調(diào)整的情況下，一省用水指標(biāo)的增加就意味著另外一個(gè)省用水指標(biāo)的減少，誰會愿意自己的指標(biāo)被減少？

所以從目前的現(xiàn)實(shí)來看，“八七”分水方案動不了。

《瞭望東方周刊》：如果是跨省之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，比如有盈余的山西和缺水的內(nèi)蒙古交換，是否可行？

裴勇：過去曾經(jīng)探討過這種方式，內(nèi)蒙古和山西雙方也接觸過，有過溝通，但山西最后沒有同意內(nèi)蒙古買水的提議。因?yàn)橛盟笜?biāo)對每個(gè)省區(qū)來說都是一種非常寶貴的資源，省里是不愿意把指標(biāo)轉(zhuǎn)出去的。

況且，山西并不是沒有用水需求，而是引水條件不好，投資成本太高，暫時(shí)還沒利用而已。

另外需要注意的是，下游河段省份向上游河段省區(qū)轉(zhuǎn)讓水權(quán)因?yàn)樯嫌问》菥彼?，那么跨省之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上就是下游將水賣給上游。

但是，上游買到用水指標(biāo)后仍然要從本省河段取水，而不是下游省份取水。上下游的水功能不一樣，假如說內(nèi)蒙古在上游取了過多的水，那下游河道怎么辦？勢必會影響下游的生態(tài)環(huán)境。

還有一個(gè)更嚴(yán)重的問題是，現(xiàn)在因?yàn)橐恍┦》萑彼⒁恍┦》萦杏?，“八七”分水方案批?zhǔn)的370億立方米總用水指標(biāo)還沒用完，只用了330多億立方米。一旦放開跨省水權(quán)交易，盈余的省份都把指標(biāo)賣掉，那總用水量很快就會達(dá)到370億立方米的極限。

在黃河年徑流量已減少45億立方米的當(dāng)下，用水量超過340億立方米都很危險(xiǎn)，更何況是370億立方米。

有局限的水權(quán)轉(zhuǎn)讓

《瞭望東方周刊》：寧夏、內(nèi)蒙古等缺水嚴(yán)重的省區(qū)很早就在試點(diǎn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，據(jù)說效果也不錯？

裴勇：基本達(dá)到了預(yù)期效果，在不增加用水指標(biāo)的情況下，滿足新增的工業(yè)用水，加上農(nóng)業(yè)用水在下降，整體用水量是在下降。這就達(dá)到了當(dāng)初設(shè)想的通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，用農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)發(fā)展的目的。

《瞭望東方周刊》：既然達(dá)到了預(yù)期效果，這種水權(quán)轉(zhuǎn)讓的模式能否復(fù)制推廣到其他省份？

裴勇：水權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)在主要在寧夏、內(nèi)蒙古實(shí)施，實(shí)踐證明其是破解缺水地區(qū)水資源瓶頸的有效手段之一，在其他省份也可積極借鑒推廣，但水權(quán)轉(zhuǎn)讓也有其局限性：

一是水權(quán)轉(zhuǎn)讓需要投入;在資源富集、經(jīng)濟(jì)狀況好的地區(qū)容易開展，在資源貧乏、經(jīng)濟(jì)條件差的地區(qū)推廣有一定難度。特別是近年來農(nóng)業(yè)節(jié)水已經(jīng)做了不少工程，越往后農(nóng)業(yè)節(jié)水的難度越大、成本越高。過去節(jié)省一立方米的水只要七八塊錢，現(xiàn)在要十七八塊錢。

二是農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力不是無限的;如在內(nèi)蒙古開展黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓已經(jīng)有十多年了，除巴盟河套灌區(qū)尚有一定的節(jié)水潛力外，內(nèi)蒙古其他引黃灌區(qū)節(jié)水潛力已經(jīng)挖掘殆盡。

三是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律制度需要進(jìn)一步完善;特別是要建立節(jié)水的激勵機(jī)制，使用水企業(yè)、農(nóng)戶從被動節(jié)水轉(zhuǎn)為主動節(jié)水，改變灌區(qū)管理單位的運(yùn)行管理模式，由依靠水費(fèi)收入支撐單位運(yùn)轉(zhuǎn)改為由政府財(cái)政承擔(dān)其支出，在這方面內(nèi)蒙古鄂爾多斯市已有成功經(jīng)驗(yàn)。

四是拓寬轉(zhuǎn)讓的模式;目前開展的主要是農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)讓，今后也可考慮工業(yè)企業(yè)之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓;另外，現(xiàn)在的節(jié)水轉(zhuǎn)讓模式主要是企業(yè)投資，也可考慮政府投資節(jié)水，將節(jié)余水量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

2012年8月1日，甘肅省永靖縣劉家峽水電站溢洪道泄洪

同時(shí)，目前在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中政府起主導(dǎo)作用，下一步需要探索通過市場進(jìn)行水權(quán)交易。

《瞭望東方周刊》：還有一種提法是：南水北調(diào)東線工程已經(jīng)通水，河北、天津這些都是受益地區(qū)，有一些省區(qū)建議把“八七”分水方案中給這兩個(gè)地區(qū)的20億立方米的指標(biāo)收回來分給黃河沿岸的缺水省區(qū)，這個(gè)可行嗎？

裴勇：其實(shí)，國務(wù)院在2002年批準(zhǔn)的《南水北調(diào)總體規(guī)劃》中已經(jīng)提到這個(gè)事情，說東、中線工程生效后，供水重疊的區(qū)域要扣除黃河的分水指標(biāo)。

天津是屬于重疊的地區(qū)，河北也有一部分區(qū)域是重疊地區(qū)，所以就把這兩個(gè)省市的重疊部分扣除，只保留了6.2億立方米用水指標(biāo)給河北的“引黃入淀”工程，不再是以前的20億立方米。

而剩下的13.8億立方米的水連黃河減少的徑流量都補(bǔ)不上，根本不可能再分配。

西線工程能緩解水荒

《瞭望東方周刊》：拋開已經(jīng)通水的南水北調(diào)的東、中線工程不說，很多省區(qū)把希望寄托在西線工程，認(rèn)為西線工程能夠解決現(xiàn)在的缺水問題，你怎么看？

裴勇：南水北調(diào)的東、中線工程都已經(jīng)通水了，但對于解決黃河水資源短缺的緩解貢獻(xiàn)不大，因?yàn)樗鼈兓旧喜恢苯尤朦S，且與黃河供水區(qū)重疊區(qū)域也很少。

但西線工程不一樣。

西線是從長江源頭調(diào)水到黃河源頭，全流域均受益，即可增加河道外供水量，從根本上緩解缺水矛盾，也可增加黃河河道內(nèi)生態(tài)用水，其經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益巨大。按照南水北調(diào)總體規(guī)劃，西線工程是分三期建設(shè)的，總共調(diào)水量是120億～170億立方米，現(xiàn)在提出的初步方案為將一、二期工程合并建設(shè)，調(diào)水量是80億立方米。

這些水雖然還沒辦法完全補(bǔ)足這些省區(qū)的水資源缺口，但能在未來一段時(shí)間解決一些問題。只是西線具體什么時(shí)候能開工建設(shè)還不知道。

《瞭望東方周刊》：很多省區(qū)因近年國家比較重視環(huán)境治理，希望增加生態(tài)用水指標(biāo)。未來，黃委會是否會從現(xiàn)有的分水方案中拿出一部分專門作為生態(tài)用水？

裴勇：要想從現(xiàn)有的370億立方米可供水量之外再額外分一部分專門用于河道外生態(tài)用水不可能。

政府對生態(tài)環(huán)境越來越重視，用水量確實(shí)在不斷增加。但從我們角度來看，河道外生態(tài)用水必須在本省的水量指標(biāo)內(nèi)，你生態(tài)用水多，其他方面用水量就要減少，地方上要自己去平衡。

《瞭望東方周刊》：國家今年對長江的開發(fā)有了明確的要求，相比之下，有人認(rèn)為對黃河的關(guān)注并不多，你怎么看待這個(gè)問題？

裴勇：以往世人關(guān)注黃河的防洪問題，認(rèn)為其是中華民族的心腹之患。上世紀(jì)90年代國內(nèi)外關(guān)注黃河的斷流問題，作為中華民族的母親河，黃河頻繁斷流是否意味著中華文明難以延續(xù)。

目前人們關(guān)注的是黃河水資源總量不足，難以滿足發(fā)展用水需求的問題，只不過相對于黃河防洪和斷流問題，黃河水資源總量不足的問題，只有身居其中的人們才能感同身受。如果真是黃河不再斷流了，其關(guān)注度降低了，這也不是一件壞事，至少說明黃河水資源管理還是取得了一定成績。

我認(rèn)為，更值得關(guān)注的一個(gè)重要問題是“一帶一路”發(fā)展和保障國家糧食安全對黃河治理開發(fā)提出的新要求。

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶起點(diǎn)在黃河流域，沿線經(jīng)過多個(gè)黃河流域內(nèi)省份，這些地區(qū)的發(fā)展對促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義，相應(yīng)也會對黃河治理開發(fā)提出新的要求。

黃河供水區(qū)是我國糧食的主產(chǎn)區(qū)，供水區(qū)農(nóng)田有效灌溉面積占全國的13.2%，糧食產(chǎn)量占全國的13.4%，其在保障國家糧食安全方面具有重要作用。黃河流域上中游地區(qū)還有宜農(nóng)荒地約2000萬畝，占全國宜農(nóng)荒地總量的20%，是保障國家糧食安全的重點(diǎn)后備發(fā)展區(qū)域。