文/李小云、徐秀麗、唐麗霞

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中國對外援助的發(fā)展：若干建議

文/李小云、徐秀麗、唐麗霞

從建國到現(xiàn)在，中國在國際上的地位大致經歷了三個不同的階段。第一個階段是上世紀50年代至80年代。這個階段中除了有一段時間與前社會主義陣營的密切關系以外，大部分時間處在相對獨立自主和自力更生的發(fā)展階段。在這個階段，中國國際戰(zhàn)略前期的重點在于自身的安全和支持其他社會主義兄弟國家的發(fā)展，后期主要通過對發(fā)展中國家的廣泛支持打破封鎖，開拓國際生存空間。所以，即使中國當時處于經濟困難時期，仍然為發(fā)展中國家提供了可觀的對外援助。對外援助所呈現(xiàn)的直接的功利不明顯，相反，這時的援助幾乎是單向性的和“利他性”的，甚至很多時候是超過自身能力的。第二個階段是改革開放以后到本世紀初，中國的國際生存環(huán)境有了根本性改變，各種封鎖極大緩解，尤其是與西方的合作全面展開，約束中國發(fā)展的地緣政治因素減少。中國的戰(zhàn)略轉向如何利用相對開放的國際空間發(fā)展自身的經濟。因此，對外援助也開始調整，逐步轉向經濟意義上的互惠互利。對外援助的戰(zhàn)略轉向服從經濟建設大局，同時兼顧地緣政治等其他考量。新世紀以來，國際格局發(fā)生了很大的變化，中國的國際地位迅速提高，中國的成長也引起了西方社會的擔憂，新的地緣政治因素開始出現(xiàn)，有利于中國的全球化因素開始發(fā)生變化。中國與發(fā)達國家、與發(fā)展中國家之間相互依存的新型結構關系開始形成并在不斷深化，在合作的同時出現(xiàn)了競爭，甚至局部的對抗和沖突。中國正在成長為一個新型的全球領導力量，因此，對外援助需要按照這樣的格局進行改革。

第一，提升對外援助的戰(zhàn)略地位，增強對外援助的國際公共屬性。在新的全球格局下，中國的國際戰(zhàn)略已不再是過去聚焦于“生存空間”的開拓和如何服務于國內經濟的發(fā)展，而將很多地集中在如何支持中國成為全球新型領導力量方面。作為全球領導角色就必須承擔全球性義務以及支持或主導全球公共產品的生產。這意味著對外援助在基于確保若干自身核心利益的同時，應該優(yōu)先考慮服務于全球公共利益。因此，中國對外援助需要具備與政治外交、經濟合作和必要的戰(zhàn)略性軍事力量存在同等重要的戰(zhàn)略地位。一個國家只有具備了這樣“四輪驅動”的國際戰(zhàn)略體系，才有能力有效地踐行國際正義，維護世界和平，并同時維護國家合法利益。中國已經形成了有中國特色的援助體系，成為國際發(fā)展體系中新型的援助力量。但是，中國除了參與一些大的國際發(fā)展事務的討論外，由于機構資源約束等方面的原因，很少參與各種國際發(fā)展援助的議程的討論，在該體系的政策制定中實際影響力和話語權很少。同時，中國對外援助作為國際公共產品的戰(zhàn)略地位也不清晰。

建議除了積極參加聯(lián)合國和20國集團國際發(fā)展議程以外，應積極參與經合組織發(fā)展援助委員會、全球發(fā)展有效性伙伴計劃、多邊發(fā)展組織和其他由各個國家發(fā)起的有關國際發(fā)展的活動，特別是經合組織發(fā)展援助委會的議程和全球發(fā)展有效性伙伴計劃。因為這些活動實際上左右著聯(lián)合國的發(fā)展議程以及有關氣候變化的討論，同時也影響著發(fā)展中國家的發(fā)展合作政策。由于國際發(fā)展事務很多，基于目前機構設置的實際情況，建議設立專職性的部長級的中國國際發(fā)展議程首席代表，這一方面可以專職參與各種國際發(fā)展援助的討論和規(guī)則的制定，同時也可以與其他國家的負責發(fā)展援助的部門對等交流。

第二，改變對外援助的碎片化狀態(tài)，建立適應新的國際格局的大援外體系。隨著對外援助戰(zhàn)略地位的提升，規(guī)模和援助范圍的擴大，現(xiàn)有對外援助管理體系迫切需要進行調整。首先，中國的政治體制在宏觀上可以確保對外援助在戰(zhàn)略層面的集中統(tǒng)籌。我們目前的格局是不同部門掌握著不同類型的援外資源。雖然不同部門執(zhí)行的對外援助項目效益都很明顯，如援非醫(yī)療隊項目，但應當看到，現(xiàn)階段援外資金有限，不同部門都有繁重的國內發(fā)展的任務，而且參與機構越多，由于部門利益而出現(xiàn)的弊端就越大，用于協(xié)調的成本也就越大。實際上，對外援助的碎片化狀態(tài)不利于援助資源整體性效益的放大。其次，現(xiàn)有援外機構設置不論從行政級別還是人員數量等方面都很難很好地承擔援外作為國家重大戰(zhàn)略工具的重任。因此，改變目前援外的碎片化狀態(tài)，建立相對統(tǒng)一的大援外管理體制迫在眉睫。

建議在保留不同主體落實援外項目的體制下，通過整合現(xiàn)有援外行政資源，建立包括援外法規(guī)政策、援外項目規(guī)劃和管理、對內和對外宣傳合作體制在內的大援外管理機制。

第三，加強對外援助研究，形成基于中國經驗的援外理論和知識體系。西方發(fā)展援助的演化一直基于系統(tǒng)的發(fā)展知識的生產，這也是西方發(fā)展援助持續(xù)發(fā)展并主導國際發(fā)展體系的重要原因。援助知識體系是多學科的體系，特別需要經濟學、社會學、人類學、政治學以及其他專業(yè)學科的參與。中國對外援助經過60多年的實踐，雖然已經形成了很多具備理論化的知識要素，但是還沒有形成系統(tǒng)的援外理論。

建議支持在大學或研究機構設立專業(yè)化的國際發(fā)展研究機構。同時，建議通過一定的形式委托國際知名的研究機構對中國對外援助展開研究，從而提供國際視角的觀點。

目前，中國對外援助的監(jiān)測評估還停留在初級的項目執(zhí)行情況的監(jiān)測方面，缺乏科學的產出和影響監(jiān)測。

第四，建立科學系統(tǒng)的對外援助評估監(jiān)測體系。隨著中國對外援助規(guī)模的不斷擴大和援助領域的不斷拓展，無論從回應國際社會的關切和質疑，還是向中國大眾說明中國對外援助的效果，都需要對中國對外援助進行系統(tǒng)的評價。而系統(tǒng)的評價又取決于能否建立一個從援助的計劃到執(zhí)行整個過程的科學的評估和監(jiān)測體系。目前，中國對外援助的監(jiān)測評估還停留在初級的項目執(zhí)行情況的監(jiān)測方面，缺乏科學的產出和影響監(jiān)測。國際發(fā)展組織為中國提供了三十多年的援助，在中國也系統(tǒng)地引入了發(fā)展援助的監(jiān)測評價技術，而且也培養(yǎng)了一大批中國的監(jiān)測評價專家。因此，建議很好地吸取這些實踐的經驗，并充分利用已有的專家隊伍。建議改革援外管理中不利于充分發(fā)揮已有專家隊伍的技術性障礙。

第五，合理吸收西方國家發(fā)展援助的經驗和教訓。西方國際發(fā)展援助體系形成了雙邊、多邊和NGO參與的完整的體系，并具備了開展無償援助、優(yōu)惠貸款等不同形態(tài)援助的長期的經驗。中國可以通過與多邊、雙邊以及NGO的開放性合作，學習和吸取西方發(fā)展援助的經驗，特別應關注發(fā)展援助有效性方面的管理經驗和措施，其中計劃監(jiān)測評價技術值得中國參考。中國在學習西方發(fā)展援助經驗的同時，要注意克服西方發(fā)展援助政治化、管理成本高昂、對經濟發(fā)展影響弱等方面的弊端。

［作者單位：中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院］