葛 濤

（江蘇聯(lián)合職業(yè)技術學院 揚州商務分院，江蘇 揚州 225127）

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地方政府性債務風險與對策研究
——以江蘇為例

葛 濤

（江蘇聯(lián)合職業(yè)技術學院 揚州商務分院，江蘇 揚州 225127）

摘 要：本文充分利用江蘇省政府性債務審計結果的相關數據，對當前江蘇政府性債務的現(xiàn)狀進行了全面分析和風險評價，深入查找風險根源，并提出了完善江蘇地方政府性債務管理和風險防范的對策和建議，以期為我國地方政府性債務風險管理提供有益借鑒。

關鍵詞：政府性債務；風險與防范；江蘇省

地方政府舉債對促進當地經濟發(fā)展和抵御金融危機發(fā)揮了積極作用，但在缺乏有效監(jiān)管和償還保證的前提下，形成了巨大的債務風險。隨著歐洲和美國主權債務危機的爆發(fā)，我國地方政府性債務風險問題也被推到了風口浪尖，部分研究報告甚至認為我國地方政府性債務已經失控[1]，隨時有發(fā)生金融危機的可能。

一、江蘇地方政府性債務的現(xiàn)狀及風險分析

對于當前江蘇地方政府性債務的現(xiàn)狀和規(guī)模眾說紛紜，各個部門和金融市場機構都有自己的統(tǒng)計。根據Wind資訊數據統(tǒng)計，截至2013年7月底，江蘇省城投債的發(fā)行余額達到3 244.52億元，其中2012 年7月30日-2013年7月30日期間新發(fā)的城投債共計1 658.1億元，占期間發(fā)行的全國城投債的15%，這兩個數據在29個省級地區(qū)中均位居第一。

為了保證相關統(tǒng)計數據的權威性和可信性，本文采用國家審計署2014年1月發(fā)布的江蘇省政府性債務審計結果的統(tǒng)計數據。根據江蘇省政府性債務審計結果公告顯示，截至2012年底，全省政府負有償還責任債務的債務率和逾期債務率分別為53.62%和1.38%，即使將政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務按照一定方法折算后計入在內，也遠低于國際公認的債務警戒值，因此江蘇省政府性債務風險總體是可控的。但是通過對相關數據進一步分析，不難發(fā)現(xiàn)其中存在的一些問題，具體包括以下幾點：

1.債務總額龐大，債務規(guī)模增長迅速

按照江蘇省政府性債務審計結果公告顯示，2012年底政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務[2]分別為6 523.38億元、964.26億元和5 378.79億元，2013 年6月底三類債務較2012年底分別增長17.05%、1.34%和14.45%，尤其是政府負有償還責任債務的增長速度遠遠高于全國平均增長水平，詳見圖1。在中央極力加強地方政府性債務管理和控制的背景下，江蘇省政府性債務增幅如此之快，值得引起重視。

2.市、縣級政府債務負擔較重，償債資金無法保障

以政府負有償還責任的債務為例，截至2013年6月底，市級政府和縣級政府性負債占比最高，分別占比39.45%和49.58%，見圖2?？梢娛锌h級政府是地方經濟投資的承擔主體，也是地方的負債主體。以2012年江蘇13個地級市財政收支為例（詳見表1），只有經濟較發(fā)達的蘇州、無錫兩市稍有盈余，其余的11個城市均存在不同程度的財政赤字，其中連云港、淮安、宿遷、徐州、鹽城等蘇北城市一般財政赤字率較高。為了保證財政收支平衡，就倒逼地方政府通過各類舉債來達到為城市建設融資的目的。

資料來源：江蘇省政府性債務審計結果公告和全國政府性債務審計結果公告圖1 2012-2013年6月政府性債務增長對比

資料來源：江蘇省政府性債務審計結果公告 江蘇省審計廳網站 2014年1月圖2 江蘇地方政府性債務資金層級統(tǒng)計（2013年6月底）

表1 2012年江蘇地級市財政收入與財政支出情況表單位：億元

3.基礎投資比重過大，現(xiàn)金流回收慢，短期償債壓力較大

截至到2013年6月底，政府負有償還責任的債務中投向市政建設和交通運輸的資金分別占比36.9% 和14.09%，詳見圖3。市政建設和交通投資主要注重社會效益，其經濟效益相對來講見效慢，且現(xiàn)金流回收期較長。地方政府通過高額舉債的投資模式，償債資金的回收勢必不能得到有效保障。截至2013年6月底政府負有償還責任的債務中2013年7月-12月、2014年、2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占比21.92%、29.53%、19.7%、11.33%和6.35%，詳見圖4?？梢?，未來五年將是江蘇省地方政府性債務的償債高峰。償債高峰的到來會給江蘇地方財政帶來巨大壓力和考驗，政府要么將以地方財政收入償還從而壓減其他支出規(guī)模，要么勢必會通過舉借新債的形式來償還舊債，又產生新的一輪舉債高峰，如此往復循環(huán)。

資料來源：江蘇省政府性債務審計結果公告 江蘇省審計廳網站 2014年1月圖3 政府負有償還責任的債務投向統(tǒng)計（2013年6月底）

資料來源：江蘇省政府性債務審計結果公告 江蘇省審計廳網站 2014年1月圖4 政府負有償還責任的債務償還年度統(tǒng)計（2013年6月底）

4.銀行貸款是主要債務資金來源，金融風險較高

截至2013年6月，江蘇政府負有償還責任的債務中銀行貸款資金占比51.72%，超過一半以上，詳見圖5。債務審計結果顯示，投融資平臺公司是舉債主體中債務比重最高的，而銀行貸款又是投融資平臺公司的主要資金來源，自然也就成為地方政府性債務的最主要來源。截至2012年12月底，江蘇縣、市級政府負有償還責任債務余額中，承諾用土地出讓收入償還的占比37.48%。但土地出讓價格受宏觀政策和經濟周期波動影響較大，尤其是目前我國房地產市場畸形發(fā)展的今天，一旦房地產泡沫破裂，債務風險將直接轉嫁給銀行，引發(fā)銀行倒閉潮，并且會造成社會動蕩及資本市場連鎖反應，產生整體系統(tǒng)性風險。

二、江蘇政府性債務風險的成因分析

（一）地方政府債務管理相關的法律法規(guī)不健全

資料來源：江蘇省政府性債務審計結果公告 江蘇省審計廳網站 2014年1月圖5 政府負有償還責任的債務資金來源統(tǒng)計（2013年6月底）

目前，我國與地方政府債務相關的法律法規(guī)，如《預算法》《擔保法》和《貸款通則》等都明確規(guī)定了禁止地方政府發(fā)行債券和提供任何形式的擔保。盡管如此，地方政府還是為了GDP和政績通過多種形式在不斷擴大舉債和提供擔保，對此中央政府也是保持默許的態(tài)度，并作為“制度創(chuàng)新”在全國范圍內推廣，這種現(xiàn)象恰恰說明了我國法制的不健全，同時也削弱了法律的權威，與依法治國原則相違背。

（二）地方政府事權與支出責任不對稱

上世紀90年代的財稅改革，形成了現(xiàn)行的中央和地方分享事權和財權的分級分稅制度。一方面，分稅制改革后，地方政府享有的稅種和稅源零散，稅收的穩(wěn)定性差；另一方面，各級地方政府需承擔大量的地方基礎設施建設，同時社會保障經費缺口、農村稅費改革、醫(yī)療體制改革等，地方政府往往成為最后的“埋單人”，甚至有時本該屬于中央支出的事權，還轉嫁給地方政府，并需要地方政府配套相應數額的資金[3]。以江蘇為例，1993年稅收收入220.05億元，占當年公共財政預算支出163.87億元的134.28%，2012年稅收收入達到4 782.59億元，但僅占到當年公共財政預算支出7 027.67億元的68.05%[4]，財政自給能力下降一半以上。當地方財政入不敷出、中央轉移支付又不均等的情況下，為了保證地方政府職能的正常履行，就不得不到處舉債，從而進一步加劇了地方政府性債務的擴張。

（三）地方政府性債務的統(tǒng)籌監(jiān)管和信息披露長期缺乏

我國地方政府性債務很大部分仍然游離于現(xiàn)行財政預算體系之外，缺乏預算的管理和制約，另外金融監(jiān)管部門尚未從整體上建立起評估和控制政府貸款風險的監(jiān)管體系，審計機構尚未對債務管理與整體風險進行系統(tǒng)有效的監(jiān)督和把控，綜合以上因素導致各種違法舉債行為層出不窮。根據江蘇省政府性債務審計結果公告，截至2013年6月底，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機構借款等方式舉借政府性債務達285.08億元，占政府性債務總額的2%。這些違規(guī)融資行為常常隱蔽性強，不易監(jiān)管，且融資成本較高，蘊含新的風險隱患。

（四）地方領導干部政績考核機制不完善，離任經濟責任審計未很好落實

2008年7月，江蘇省委省政府發(fā)布《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》（蘇發(fā)〔2008〕10號），其中第六條明確規(guī)定：“更加注重考核人均GDP及增長、財政一般預算收入占GDP比重等指標?！钡谑邨l規(guī)定：“對善于領導科學發(fā)展、實績突出、年度考核評為優(yōu)秀等次的領導干部，應給予表彰獎勵，優(yōu)先提拔使用。”據此，GDP等經濟指標在相當長一段時間內成為地方領導干部考核評價的“指揮棒”。為了能在自己任期內取得好的政績，部分地方領導干部不顧當地經濟社會的承受能力，大搞“形象工程”，甚至不惜大肆舉債進行低效率投資和重復建設，以便能在短期內出“政績”，得到升遷。其后果是給當地留下巨額債務，催生了“自己借錢，別人還債；前任借錢，后任還債”的怪象。

三、江蘇地方政府性債務風險控制和防范

加強地方政府性債務管理，防范地方政府性債務風險是個復雜的系統(tǒng)工程，需按“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，采用疏堵結合的方法嚴加管理。具體包括以下四個方面：

（一）完善地方政府性債務管理相關的法律制度

建立和完善地方政府性債務管理相關的法律制度，賦予地方政府適度舉債權，使其在中央政府、市場和社會公眾等的監(jiān)督下操作，是防范和化解地方政府性債務風險最有效的手段之一。2014年8月31日第十二屆全國人大常委會會議正式修訂了《中華人民共和國預算法》。新修訂的預算法規(guī)定經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市可以通過發(fā)行地方債舉債融資，并對舉債方式、用途、規(guī)模、監(jiān)督、風險評估及預警機制和法律責任等多方面進行了明確，從法律層面對地方政府債務舉債、使用、償還和責任等問題進行了規(guī)定。但是，新《預算法》仍有其局限性，比如規(guī)定舉債主體僅局限于省、自治區(qū)、直轄市，對于其他經濟發(fā)達的地級市（如第一批試點單位中的深圳市）并未列入其中；對于地方政府及所屬部門提供擔保仍然采取“零容忍”。因此筆者認為，一方面應盡快配套修訂擔保法、貸款通則等法律，符合法定條件的基礎上，可以允許地方政府舉債或者提供擔保；另一方面，亟需建立《地方政府債務法》等專門的地方政府性債務管理的法律，參照企業(yè)融資模式引入地方政府信用評級機制，對于符合條件的地、縣級市也應納入舉債范圍中，不能“一刀切”，并對債務資金規(guī)模、方式、用途、償還、風險管理以及相關責任等方面制定全面統(tǒng)一的標準，使得各級政府性債務管理都能在法律框架下進行。

（二）合理劃分各級政府間的事權和支出責任，推進現(xiàn)代財稅體制改革

黨的第十八屆三中全會公告提出：必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。借鑒西方發(fā)達國家的經驗，應從以下幾方面做起：首先，對各級政府間事權的劃分通過立法的形式加以明確，避免“缺位”和“越位”現(xiàn)象。其次，深化財稅體制改革，完善地方稅體系。近年來，隨著“營改增”政策的實施，稅收體制進一步理順。相關部門應該以此為契機，進一步理順各級政府的事權和支出責任，適當上移支出責任及下放收入權利，從而增強地方政府的財力，防范和化解因財政支出壓力和償債能力有限引發(fā)的地方政府性債務風險。最后，完善轉移支付制度，增加各級政府間的轉移支付力度。在合理劃分各級政府間財權和事權的基礎上，進一步加大一般性轉移支付力度，完善政府間的表達和反饋機制，實現(xiàn)各級政府間的有效配合，提高轉移支付資金的使用效益。

（三）建立健全債務風險預警和應急處置機制，妥善處理存量債務

2014年10月，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，提出要賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，同時堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。江蘇應結合本地實際，逐步建立健全債務風險預警和應急處置機制，具體從以下方面做起：

1.嚴控債務規(guī)模，積極化解存量債務

首先，對地方政府性債務規(guī)模分門別類納入全口徑預算管理，是嚴控和積極化解存量債務的前提。通過地方政府性債務余額分析，對地方政府及其部門、所屬企事業(yè)單位舉借的政府負有償還責任的債務，作為一般債務和專項債務，分類納入預算管理規(guī)范管理，并保持原有債權債務關系不變。其次，盡快建立起地方政府的償債準備金制度，是嚴控和積極化解存量債務的關鍵。從西方發(fā)達國家來看，賦予地方政府發(fā)債權的國家普遍配套建立了償債準備金制度。作為江蘇政府，一方面應根據不同級次政府的負債情況、財力情況和信用等級情況制定不同的償債準備金制度，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制。另一方面，應確保償債準備金實行財政專戶管理，專款專用，專賬核算，不得挪用。最后，盤活存量資金，提高資金使用效率是嚴控和積極化解存量債務的重要保障。目前，有些地方政府、機構和所屬單位，一方面對外舉債，財政支付高額利息，同時大量的資金又沉淀在財政專戶或者銀行賬戶上，這些現(xiàn)象違反了資本流動性原則，造成了資金極大浪費，降低了資金的使用效益。筆者認為盤活存量資金的最終方向應該是全省各級地方政府、機構和所屬單位取消一般銀行賬戶，完全實現(xiàn)財政國庫集中支付，并建立國庫資金動態(tài)預警平臺，提高存量資金使用效益。

2.統(tǒng)一歸口管理，建立債務信息披露制度

債務信息披露制度的建立應該滿足政府、立法機關和社會公眾等市場參與者和相關方的要求，全面披露財務信息，具體包括建立政府債務報告制度以規(guī)范政府資產與負債等財務信息的披露，以及相關非財務信息的披露等，力求能夠全面完整的反映地方政府性債務狀況[5]。作為江蘇地方政府，首先，應該成立地方政府性債務管理的專門機構，歸口管理地方債務各類事項，規(guī)范各地舉債行為。其次，應該完善地方政府性債務統(tǒng)計報告制度，加快建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。最后，加強地方政府信用體系建設，正確處理好債務公開與保密的關系，逐步擴大債務公開的內容和范圍，保障人民群眾的知情權，主動接受社會公眾的監(jiān)督，減少地方政府債務風險。

（四）建立科學合理的地方政府官員考核體系和責任追究機制

建立科學合理的地方政府官員考核體系和責任追究機制，能從源頭上減少甚至杜絕地方政府變相舉債融資的行為。2013年12月，中共中央組織部發(fā)布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），對地方領導干部政績考核評價指標進行了完善，首次將政府負債作為政績考核的重要指標納入其中，并強化責任追究機制。作為經濟強省和債務大省的江蘇，應該結合中央組織部新發(fā)布的《通知》精神，盡快修訂完善《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》（蘇發(fā)〔2008〕10號），將債務考核、債務審計和責任追究相關內容納入其中，形成適合本地區(qū)的地方領導干部考核評價機制。通過建立科學合理的政府官員考核體系，從政策層面上引導地方領導干部牢固樹立科學發(fā)展觀，使其更加關注民生、環(huán)境等發(fā)展效益問題，做出經得起實踐、人民、歷史檢驗的政績。

參考文獻：

[1]顧成琦.中注協(xié)副會長：中國地方債已經失控[EB/OL].http://wallstreetcn.com/Node/23965，2013-04-17.

[2]張?zhí)K隻.淺析地方政府性債務的認定與分類標準. [EB/OL].http://www. audit.gov.cn/ n6/n41/ c19027/ content.html，2011-07-13.

[3]王世成，李袁婕.基于審計結果的我國地方政府性債務問題原因分析和對策建議[J].審計研究，2013（5）：40-45.

[4]江蘇省統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局江蘇調查總隊.江蘇統(tǒng)計年鑒—2013[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

[5]趙云旗.地方政府性債務風險防范研究[J].財會研究，2013（3）：5-13.

（責任編輯 王傲冰）

Local Government Debt Risk and Countermeasure Research——A Case Study of Jiangsu

GE Tao
（Jiangsu Union Technical Institute Yangzhou Business Branch, Yangzhou , Jiangsu 225127, China）

Abstract:According to relevant data of Jiangsu provincial government debt audit results, this article has given a comprehensive analysis and risk assessment of the current status of Jiangsu government debt, in-depth to find the root causes of risk, and by improving Jiangsu local government debt management and risk prevention countermeasures and suggestions, providing a useful reference for China's local government debt risk management.

Key words:Government debt; risk and prevention; Jiangsu Province

中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：1008—6129（2016）02—0063—06

收稿日期：2016—02—16

基金項目：揚州市2014年度市級社科重點課題——“地方政府性債務風險與對策研究—以江蘇為例”，編號：揚社聯(lián)[2014]19號。

作者簡介：葛濤（1982—），江蘇溧陽人，江蘇聯(lián)合職業(yè)技術學院揚州商務分院，講師。