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        莽山水庫(kù)PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式探索與實(shí)踐

        2016-07-05 07:58:35王建球
        湖南水利水電 2016年3期
        關(guān)鍵詞:工程建設(shè)

        王建球

        (宜章縣委 郴州市 424200)

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        莽山水庫(kù)PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式探索與實(shí)踐

        王建球

        (宜章縣委郴州市424200)

        【摘要】宜章縣莽山水庫(kù)是社會(huì)資本參與國(guó)家重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的第一批試點(diǎn)項(xiàng)目,已全面進(jìn)入建設(shè)階段。文章介紹了莽山水庫(kù)PPP模式的基本情況和項(xiàng)目合作機(jī)制,對(duì)實(shí)施莽山水庫(kù)PPP模式的有益探索和取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析,并對(duì)實(shí)施PPP模式提出建議。

        【關(guān)鍵詞】莽山水庫(kù)PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式探索實(shí)踐

        湖南省宜章縣莽山水庫(kù)是社會(huì)資本參與國(guó)家重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的第一批試點(diǎn)項(xiàng)目,已全面進(jìn)入建設(shè)階段。該水庫(kù)是一座以防洪、灌溉為主,兼顧城鎮(zhèn)供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程。水庫(kù)總庫(kù)容1.33億m3,設(shè)計(jì)灌溉面積2.08萬(wàn)hm2(31.2萬(wàn)畝),設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)年平均供水量2 227萬(wàn)m3,壩后電站裝機(jī)1.8萬(wàn)kW。水庫(kù)樞紐為大(Ⅱ)型,工程等別為Ⅱ等。工程主要建設(shè)任務(wù)包括水庫(kù)樞紐、灌區(qū)骨干工程和5條主要支渠。水庫(kù)淹沒影響涉及宜章縣天塘鄉(xiāng)和莽山瑤族鄉(xiāng)等2個(gè)鄉(xiāng)2個(gè)行政村8個(gè)村民小組,遷移人口271戶1 131人。項(xiàng)目采用PPP模式建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理,在吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)方面進(jìn)行了一些探索。

        1 莽山水庫(kù)PPP模式基本情況

        (1)投融資方案。

        莽山水庫(kù)工程總投資為189 443萬(wàn)元(其中水庫(kù)樞紐101 910萬(wàn)元、灌區(qū)骨干工程及五條主要支渠83 680萬(wàn)元、樞紐工程建設(shè)期利息3 853萬(wàn)元),其中政府資金為143 590萬(wàn)元,項(xiàng)目法人資本金12 600萬(wàn)元,法人通過銀行貸款等融資29 400萬(wàn)元,投融資額度占總投資的22.6%。

        (2)經(jīng)濟(jì)效益分析。

        根據(jù)莽山水庫(kù)防洪、灌溉、城鎮(zhèn)供水、發(fā)電、下游生態(tài)等功能分析,整個(gè)項(xiàng)目全部投資的靜態(tài)回收期為34.7年,總體項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率為7.96%,融資前樞紐稅前財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為1.92%,稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為0.96%;按項(xiàng)目法人資本金稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率6%~8%及特許經(jīng)營(yíng)期44年(含建設(shè)期4年)進(jìn)行測(cè)算,項(xiàng)目法人出資合理范圍為(3.7~4.9)億元。

        (3)項(xiàng)目法人招標(biāo)過程。

        2012年12月《湖南省莽山水庫(kù)工程可行性研究報(bào)告》獲得國(guó)家發(fā)改委的立項(xiàng)批復(fù)。于2013年1月開展莽山水庫(kù)項(xiàng)目法人公開招標(biāo)工作,歷時(shí)近兩年進(jìn)行了5次招投標(biāo),至2014年9月第五次招標(biāo)成功。

        2 莽山水庫(kù)PPP模式項(xiàng)目合作機(jī)制

        (1)實(shí)行“分段式”的建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式。

        莽山水庫(kù)實(shí)行國(guó)家投資與引入社會(huì)資本建設(shè)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的模式,將項(xiàng)目分為樞紐、灌區(qū)骨干工程兩部分,分別采取兩種不同的模式建設(shè)經(jīng)營(yíng)。即:水庫(kù)樞紐采取項(xiàng)目法人“投融資-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交”的模式,特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理由項(xiàng)目法人自主經(jīng)營(yíng),項(xiàng)目特許期內(nèi)發(fā)電、供水及旅游開發(fā)等收益作為投資人的回報(bào),特許經(jīng)營(yíng)期滿后工程無(wú)償移交縣政府,特許經(jīng)營(yíng)期為44年(含建設(shè)期4年)。灌區(qū)骨干工程建設(shè)采取“建設(shè)-移交-付款”的模式,縣財(cái)政配套資金由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)籌措到位,建設(shè)期不支付利息,項(xiàng)目竣工后移交政府管理,工程款由縣政府分3年按4∶3∶3償還,償還期資金利息按8.55%計(jì)息。

        (2)實(shí)行“保底式”的收益保障機(jī)制。

        綜合考慮水庫(kù)投資回報(bào)率,確保實(shí)現(xiàn)合作共贏和發(fā)揮項(xiàng)目應(yīng)有的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益,采取了“保底式”的收益保障機(jī)制。即:縣政府承諾城鎮(zhèn)供水出庫(kù)水費(fèi)和農(nóng)業(yè)灌溉出庫(kù)水費(fèi)收入不足由縣財(cái)政彌補(bǔ),確保項(xiàng)目法人年收入達(dá)到設(shè)計(jì)要求的年均收入5 000萬(wàn)元。同時(shí),將40年的水庫(kù)庫(kù)區(qū)旅游開發(fā)權(quán)益授予項(xiàng)目法人,構(gòu)建綜合經(jīng)營(yíng)保障機(jī)制。

        (3)實(shí)行“綜合式”的建設(shè)管理體系。

        ①縣委、縣政府成立了莽山水庫(kù)工程建設(shè)指揮部,加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督協(xié)調(diào)管理。②由中標(biāo)單位廣東水電二局股份有限公司牽頭組建莽山水庫(kù)開發(fā)建設(shè)有限公司作為莽山水庫(kù)工程建設(shè)的項(xiàng)目法人。③設(shè)計(jì)單位為湖南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究總院。④監(jiān)理單位為湖南水利水電工程監(jiān)理承包總公司。⑤施工單位為廣東水電二局股份有限公司。⑥擬成立莽山水庫(kù)管理局,管理莽山水庫(kù)灌區(qū),同時(shí)加強(qiáng)莽山水庫(kù)樞紐工程的監(jiān)督、協(xié)調(diào)。見附圖。

        附圖 莽山水庫(kù)工程建設(shè)管理體系

        (4)實(shí)行“聯(lián)合式”的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

        為保證莽山水庫(kù)工程建設(shè)經(jīng)營(yíng)及資金的監(jiān)管到位,避免監(jiān)管缺失,建立了政府與項(xiàng)目公司緊密協(xié)作、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理機(jī)制,對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期事務(wù)進(jìn)行調(diào)度監(jiān)管:一是縣政府與項(xiàng)目公司約定,由政府委派1名工作人員出任項(xiàng)目公司的監(jiān)事,薪酬由政府承擔(dān);二是設(shè)立莽山水庫(kù)“6人”運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)委員會(huì),委員會(huì)作為雙方協(xié)調(diào)和議事機(jī)構(gòu),委員會(huì)列席項(xiàng)目公司董事會(huì)和股東大會(huì),對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期國(guó)家資金的撥付和使用進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)樞紐工程運(yùn)營(yíng)期的維護(hù)和安全進(jìn)行監(jiān)督。

        3 實(shí)施莽山水庫(kù)PPP模式的有益探索

        (1)思想觀念的轉(zhuǎn)變,有利于激發(fā)管理體制的活力。

        水利工程具有很強(qiáng)的公益性,長(zhǎng)期以來都是由政府主管,導(dǎo)致管理人員超編,人浮于事,工程管理水平低,工程效益發(fā)揮差的問題較嚴(yán)重。如:宜章縣黃岑水庫(kù)是一座以防洪、灌溉為主,兼顧城鎮(zhèn)供水和發(fā)電的中型水庫(kù),現(xiàn)有管理人員193人,超過額定編制33人,工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)無(wú)法提取,工程效益逐年下降,目前僅能灌溉0.1萬(wàn)hm2(1.5萬(wàn)畝),不到設(shè)計(jì)灌溉面積0.36萬(wàn)hm2(5.45萬(wàn)畝)的30%。而莽山水庫(kù)通過引入社會(huì)資本建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理,可嚴(yán)格控制管理人員編制,解決長(zhǎng)期以來由政府主管的水利工程管理上人員超編、維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足等方面的問題,同時(shí)通過引進(jìn)高技術(shù)管理人才、管理經(jīng)驗(yàn)和管理團(tuán)隊(duì),可以獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),降低政府管理成本。

        (2)引入社會(huì)資本,有利于發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用和提高項(xiàng)目綜合效益。

        社會(huì)資本方項(xiàng)目公司獲得庫(kù)區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后,可發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用,最大限度地開發(fā)項(xiàng)目的潛在能力,利用社會(huì)資本、經(jīng)營(yíng)管理等方面的資源優(yōu)勢(shì),結(jié)合緊鄰莽山森林公園4A景區(qū)及水庫(kù)下游一六溫泉帶的優(yōu)勢(shì),打造生態(tài)、環(huán)保、山水一體的休閑養(yǎng)生、觀光娛樂等方面的綜合旅游開發(fā)項(xiàng)目,對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,帶動(dòng)村民致富等具有重要作用,可充分發(fā)揮莽山水庫(kù)項(xiàng)目的綜合效益。

        (3)建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新,有利于加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度,緩解當(dāng)?shù)卣Y金籌措壓力。

        莽山水庫(kù)樞紐工程總投資近10.2億元,社會(huì)資本投入4.2億元,占總投資的40%。因此,在4年的建設(shè)期,政府每年減少了1億元的投資,有效緩解了政府籌資壓力;其次,社會(huì)資本到位快、到位率高,能較好地解決政府資金到位慢的問題,加快了項(xiàng)目前期和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度;同時(shí),實(shí)行項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)機(jī)制,能較好地保障建設(shè)和經(jīng)營(yíng)效率,確保建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

        4 莽山水庫(kù)實(shí)施PPP模式的經(jīng)驗(yàn)

        (1)解放思想、大膽改革,是實(shí)現(xiàn)PPP模式的基礎(chǔ)。

        從20世紀(jì)50年代開始,宜章人民就開始爭(zhēng)取莽山水庫(kù)立項(xiàng)建設(shè),幾經(jīng)波折,幾上幾下,均因各種原因至2006年而毫無(wú)結(jié)果。2009年以來,縣委、政府立足基礎(chǔ),堅(jiān)持不懈、迎難而上、放眼大局、解放思想、改革創(chuàng)新、大膽推進(jìn)水利體制改革,積極引進(jìn)社會(huì)資本參與莽山水庫(kù)建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理起到了關(guān)鍵作用,大大加快了莽山水庫(kù)前期工作步伐,項(xiàng)目在2015年5月正式開工建設(shè),成為2015年國(guó)家27個(gè)必須開工重大水利項(xiàng)目中首個(gè)開工項(xiàng)目。

        (2)把握政策、勇于探索,是實(shí)現(xiàn)PPP模式的保證。

        莽山水庫(kù)社會(huì)效益顯著,但經(jīng)濟(jì)效益比較弱化,成為了吸引社會(huì)資本的短板。為此,為獲得招標(biāo)成功,縣委、縣政府在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)提供相應(yīng)優(yōu)惠條件,增強(qiáng)項(xiàng)目投資吸引力,積極推進(jìn)了PPP模式的運(yùn)作,成為了全國(guó)172個(gè)重大水利項(xiàng)目中第一個(gè)成功實(shí)現(xiàn)PPP模式的項(xiàng)目。

        (3)政府擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé),是實(shí)現(xiàn)PPP模式的關(guān)鍵。

        征地拆遷是項(xiàng)目建設(shè)的一大瓶頸,該項(xiàng)目需征地和移民較多,壓力較大,為保障移民征地順利開展,確保移民的合法權(quán)益,確保工程建設(shè)順利進(jìn)行,政府主動(dòng)承擔(dān)征地拆遷責(zé)任,由政府組織實(shí)施,解決了項(xiàng)目法人的擔(dān)憂,也解決了項(xiàng)目建設(shè)的難點(diǎn),從而能保障工程建設(shè)的順利進(jìn)行,這是社會(huì)資本能否進(jìn)入水利項(xiàng)目的關(guān)鍵。

        (4)強(qiáng)化監(jiān)理、政府招標(biāo),是項(xiàng)目建設(shè)的有力保障。

        考慮到莽山水庫(kù)項(xiàng)目法人的特殊性,監(jiān)理單位及勘測(cè)設(shè)計(jì)單位均由政府組織招標(biāo),由政府負(fù)責(zé)相關(guān)費(fèi)用,而非項(xiàng)目法人組織招標(biāo)。這樣既有利于防范投資風(fēng)險(xiǎn),又能增強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金、質(zhì)量的保障。

        5 對(duì)實(shí)施PPP模式的建議

        (1)解決“三怕”問題。

        即:怕雙方違約影響協(xié)議履行、怕國(guó)家政策變化影響項(xiàng)目收益、怕內(nèi)部矛盾影響項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)。為了解決“三怕”問題,一是要規(guī)范水利社會(huì)資本投資政策,完善PPP模式建設(shè)投資的法律體系。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)規(guī)范規(guī)定,建立社會(huì)資本進(jìn)入、退出機(jī)制,明確雙方的責(zé)權(quán)利及獎(jiǎng)勵(lì)政策,加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)資金的監(jiān)管力度,提高項(xiàng)目建設(shè)資金的使用效率,加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的維護(hù)管理;二是投標(biāo)聯(lián)合體成員以不超過2家為佳,避免聯(lián)合體成員過多,意見難以統(tǒng)一的問題,或因利益分配不均而產(chǎn)生矛盾影響項(xiàng)目建設(shè)及經(jīng)營(yíng)管理;三是參照西部開發(fā)地區(qū)國(guó)家投資比例,提高對(duì)社會(huì)效益顯著、經(jīng)濟(jì)效益較差的中部地區(qū)項(xiàng)目法人招標(biāo)項(xiàng)目國(guó)家投資,扶持貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

        (2)確保項(xiàng)目安全。

        針對(duì)莽山水庫(kù)授予項(xiàng)目公司長(zhǎng)達(dá)44年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),為保證莽山水庫(kù)樞紐工程中央、省、市、縣投入資金的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn),避免監(jiān)管缺失,確保工程及資金安全,在建設(shè)經(jīng)營(yíng)期間,政府應(yīng)增派董事、監(jiān)事和財(cái)務(wù)監(jiān)管人員參與項(xiàng)目法人的建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理。

        (3)強(qiáng)化融資監(jiān)管。

        在特許期內(nèi)授予項(xiàng)目公司獨(dú)家建設(shè)、測(cè)試、試運(yùn)行、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、供水、旅游開發(fā)并銷售輸出水利電力資源的權(quán)力,應(yīng)嚴(yán)格控制項(xiàng)目公司融資及再融資事項(xiàng),明確除為本項(xiàng)目融資和再融資以外,不得為其它目的抵押或轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)本項(xiàng)目的任何資產(chǎn)、設(shè)施和設(shè)備。

        作者簡(jiǎn)介:王建球(1970-),男,湖南永興人,碩士研究生,現(xiàn)任宜章縣縣委書記、縣長(zhǎng)。

        收稿日期:(2016-01-09)

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