陳忠海

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《賣炭翁》里的“政府采購(gòu)”

陳忠海

陳忠海，本刊專欄作家，長(zhǎng)期從事金融工作，先后供職于銀行、金融資產(chǎn)管理公司、保險(xiǎn)公司，專注經(jīng)濟(jì)史和三國(guó)歷史文化研究，出版有《曹操秘史》《曹操》《三國(guó)往事》《浪花淘盡英雄》《生子當(dāng)如孫仲謀》《曠世雄才劉玄德》《機(jī)關(guān)》及隨筆集、詩(shī)集等，有多部作品在香港、臺(tái)灣出版。

白居易寫的《賣炭翁》，講述了一位燒炭老人歷盡艱辛把自己生產(chǎn)的木炭拉到集市上賣，卻被一伙人強(qiáng)買強(qiáng)賣。這不是詩(shī)人的虛構(gòu)而是歷史的寫真，反映的是唐代所謂“政府采購(gòu)”的真實(shí)狀況。

和市宮市

白居易在《賣炭翁》的標(biāo)題下還有4個(gè)字的注：“苦宮市也”。關(guān)于宮市，韓愈在《順宗實(shí)錄》中說(shuō)：“舊事，宮中有要，市外物，令官吏主之。與人為市，隨給其直?！睂m是皇宮，市不是市場(chǎng)而是買的意思，皇宮需要物資派人去買就是宮市，也可以理解為“政府采購(gòu)”。

“政府采購(gòu)”在中國(guó)古代不是新鮮事，戰(zhàn)國(guó)時(shí)李悝在魏國(guó)變法，一條重要的措施是“平糴法”，具體做法是：視農(nóng)作物收成好壞分好年和壞年，并各分為三等，國(guó)家在好年收購(gòu)多余的糧食，到壞年再把糧食平價(jià)賣出，“雖遇饑饉水旱，糴不貴而民不散”，這種以政府采購(gòu)形式調(diào)節(jié)糧食價(jià)格以防止“谷賤傷農(nóng)，谷貴傷民”的做法，被后代廣泛采用。

漢宣帝時(shí)設(shè)立了平糴倉(cāng)，東漢初年又設(shè)立常平倉(cāng)，晉武帝時(shí)制定了“通糴法”，北魏中期實(shí)行了“和糴制”，到了南朝，政府出面大規(guī)模采購(gòu)的物資除糧食外還有絲綿、紋絹、繩、布匹甚至蠟等。除此之外，漢武帝時(shí)期推行的“均輸平準(zhǔn)”、王莽改制時(shí)推行的“五均六管”也都涉及政府采購(gòu)。在采購(gòu)中，歷代均強(qiáng)調(diào)要在公平與自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，稱和買、和糴，采購(gòu)行為也稱和市。

到唐代，政府采購(gòu)達(dá)到了空前的繁榮，一方面，隨著國(guó)家的統(tǒng)一和國(guó)力的不斷上升，政府的采購(gòu)能力增長(zhǎng)，又由于軍事、外交活動(dòng)頻繁，采購(gòu)的需求也進(jìn)一步增加；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易的繁榮，物資也極大地豐富起來(lái)，采購(gòu)的種類越來(lái)越多。

唐代實(shí)行租庸調(diào)制，后又改行兩稅法，過(guò)去實(shí)物征稅的做法逐漸改為錢物并行，錢在稅收中的比重不斷提高，政府通過(guò)征稅而直接掌握的物資越來(lái)越少，對(duì)外采購(gòu)的需求量也就加大了。這一時(shí)期皇室、貴族以及官僚的生活日益呈現(xiàn)奢靡化，政府采購(gòu)的東西也五花八門起來(lái)。這樣，在傳統(tǒng)和市的基礎(chǔ)上有了專門為皇室采購(gòu)物資的宮市，所采購(gòu)的東西除糧、布等日用品以及馬匹、車船等戰(zhàn)略物資外，還有林木、畜類、漁業(yè)、礦產(chǎn)以及金銀珠寶等奢侈品，《賣炭翁》里的木炭就是宮市經(jīng)常采購(gòu)的物品。

規(guī)定細(xì)密

唐朝政府意識(shí)到如此大規(guī)模的采購(gòu)活動(dòng)，如不嚴(yán)格管理，勢(shì)必造成許多弊端，如擾亂經(jīng)濟(jì)秩序、侵害百姓利益、滋生貪污腐敗等，所以在制度上做出了細(xì)致而嚴(yán)格的規(guī)定。

唐朝的政府采購(gòu)分為中央和地方兩個(gè)系統(tǒng)，中央以戶部為管理中心，戶部下面有3個(gè)司有這方面的職責(zé)，且各有區(qū)分：度支司負(fù)責(zé)下達(dá)納入國(guó)家預(yù)算的采購(gòu)項(xiàng)目的政令，如大宗采購(gòu)糧食以平抑物價(jià)就由該司負(fù)責(zé)；金部司主要負(fù)責(zé)采購(gòu)資金的調(diào)撥；倉(cāng)部司則負(fù)責(zé)物資的支用。上述3個(gè)司各有執(zhí)掌，起到互相制衡和監(jiān)督的作用。其他一些特殊物資的采購(gòu)則分別落實(shí)到專門機(jī)構(gòu)中，如為全國(guó)驛站系統(tǒng)采購(gòu)物資由兵部下設(shè)的駕部司負(fù)責(zé)，供應(yīng)外國(guó)朝貢使臣的物資由禮部下設(shè)的主客司負(fù)責(zé)，皇室的物資供應(yīng)根據(jù)其品類不同分別由司農(nóng)寺、少府監(jiān)、上林署等負(fù)責(zé)，《賣炭翁》里提到的木炭就是由司農(nóng)寺下設(shè)的鉤盾署負(fù)責(zé)采購(gòu)的。地方上大宗物資的采購(gòu)，一般要有尚書省的指令，由刺史、縣令等地方行政長(zhǎng)官負(fù)總責(zé)，由倉(cāng)曹、司倉(cāng)參軍等負(fù)責(zé)實(shí)施。

無(wú)論和市還是宮市，按照初衷其交易必須“兩和”，唐玄宗在《加錢朵常平倉(cāng)米敕》中強(qiáng)調(diào)“百姓有祟易者為收糴，事須兩和，不得限數(shù)”，也就是買賣雙方要在自愿的基礎(chǔ)上交易，在《唐律》中也規(guī)定“強(qiáng)市者，答五十”。對(duì)交易中的度量衡也有規(guī)定，根據(jù)《唐六典》，政府采購(gòu)中使用的度量器具全部統(tǒng)一制作，各級(jí)地方政府使用的也都由朝廷統(tǒng)一頒發(fā)，防止有人做手腳，《唐律》還規(guī)定“諸校斛斗秤度不平，杖七十；監(jiān)校者不覺，減一等；知情，與同罪”，懲處相當(dāng)嚴(yán)厲。

政府采購(gòu)的交易場(chǎng)所必須在“市”中進(jìn)行，唐朝在東西兩京、各州縣都設(shè)有“市”，除普通的“市”還有軍市、草市等專業(yè)化市場(chǎng)以及諸倉(cāng)等糴買糧食的地方，如果因?yàn)楦鞣N原因不能在這些市場(chǎng)里公開交易，也要“專門置場(chǎng)”，類似于專項(xiàng)招標(biāo)，保證交易公開透明。

價(jià)格是交易的關(guān)鍵，唐朝對(duì)政府采購(gòu)物資時(shí)如何確定價(jià)格也有細(xì)致規(guī)定，李錦繡在《唐代財(cái)政史稿》中說(shuō)：“唐前期的物價(jià)是由行人根據(jù)市場(chǎng)交易情況，將一物三等九價(jià)集中于市，市留為案并旬一申州，州季申戶部，中央及地方官府不制定物價(jià)，而是根據(jù)實(shí)際交易中的物價(jià)立案存檔，這是唐前期的物價(jià)原則?！币话銇?lái)說(shuō)，就是根據(jù)市場(chǎng)行情對(duì)某一物資做出3種估價(jià)，政府采購(gòu)時(shí)選用中間估價(jià)，如不執(zhí)行這項(xiàng)規(guī)定，按坐贓論處，如果以此牟利，視為盜竊罪，即《唐律》所說(shuō)：“諸市司評(píng)物價(jià)不平者，計(jì)所貴賤，坐贓論；入己者，以盜論?！?/p>

除此之外，唐朝對(duì)政府采購(gòu)物資過(guò)程中的運(yùn)輸、過(guò)關(guān)檢驗(yàn)、倉(cāng)儲(chǔ)等也都有細(xì)致的規(guī)定，比如運(yùn)輸一項(xiàng)，哪種物資用人力運(yùn)、哪種物資用畜力運(yùn)、運(yùn)費(fèi)如何計(jì)算、路上限定多長(zhǎng)時(shí)間等都規(guī)定得很具體。

監(jiān)察審計(jì)

不僅如此，唐朝對(duì)政府采購(gòu)事項(xiàng)還有嚴(yán)格的監(jiān)察和審計(jì)程序，規(guī)定也十分嚴(yán)格。

政府采購(gòu)、尤其是大宗物資的采購(gòu)，必須有文書作為憑據(jù)，相關(guān)的物資采購(gòu)管理部門是制作和發(fā)布這些文書的機(jī)關(guān)，其主要集中于各部。唐朝實(shí)行“三省六部制”，六部設(shè)于尚書省，即物資采購(gòu)的“批文”由尚書省負(fù)責(zé)，而對(duì)于這些文書的執(zhí)行情況，中書省和門下省對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察，《舊唐書》職官志說(shuō)“若承命出納，則于中書、門下省覆而行之”，根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，尚書省各部制定的采購(gòu)計(jì)劃須經(jīng)過(guò)中書省、門下省的審核才能執(zhí)行。

唐朝還有專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，即御史臺(tái)，對(duì)政府采購(gòu)事項(xiàng)的監(jiān)察是御史臺(tái)重要的日常工作之一，尚書省所轄6個(gè)部、24個(gè)司，御史臺(tái)都有權(quán)監(jiān)察他們的工作，具體到政府采購(gòu)事項(xiàng)，中書省、門下省偏重于“文書監(jiān)察”，重點(diǎn)是采購(gòu)文書的審核、把關(guān)，而御史臺(tái)則對(duì)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)察，重要物資入庫(kù)時(shí)御史臺(tái)要派人現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。在唐朝著名法律專家張鷟撰寫的《龍筋鳳髓判》中有記載：“郎將侯珪使西域市馬，屬磧石乏食，遂將赍馬價(jià)糴食以救之，并免饑餓。御史彈不承制命，擅用官物?！?/p>

除了這些，唐朝還設(shè)有大量勾官，其主要職責(zé)是“勾檢稽失”，王永興在《唐勾檢制研究》中解釋：“勾檢的主要內(nèi)容有二：一為‘失’，即公事失錯(cuò)，也就是處理案件違反了制度；二為‘稽’，或曰稽程，也就是沒有在國(guó)家規(guī)定的日程內(nèi)把案件處理完畢。前者是把事情辦錯(cuò)了，后者是把事情辦慢了，辦錯(cuò)辦慢都是國(guó)家不允許的，都應(yīng)由勾官糾出?！痹谡少?gòu)中哪些行為違反了制度規(guī)定、哪些工作辦理得缺乏時(shí)效，都是勾官關(guān)注的內(nèi)容，比如《唐六典》規(guī)定采購(gòu)文書辦理時(shí)限為“小事五日，中事十日，大事二十日”，如果超過(guò)了這個(gè)時(shí)限還沒辦，勾官就有權(quán)糾舉。

勾官不僅設(shè)置于中書、門下省，在中央和地方的各級(jí)官府里也普遍設(shè)置，據(jù)王永興《唐勾檢制研究》提供的數(shù)字，唐朝在全國(guó)設(shè)有勾官3513人，其中四品2人，五品4人，六品5人，七品、八品256人，九品1573人，流外品1673人。據(jù)開元二十五年（735）的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)的文武官員人數(shù)為18800多人，勾官在其中占有相當(dāng)大的比例。這么一支龐大的隊(duì)伍不可能整天“喝茶看報(bào)”，他們的工作內(nèi)容十分廣泛，就政府采購(gòu)一事來(lái)說(shuō)，勾官不僅負(fù)責(zé)事前監(jiān)督也負(fù)責(zé)事后審計(jì)，審計(jì)的形式很多樣，可以對(duì)各府庫(kù)的日?qǐng)?bào)、旬報(bào)、月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)等進(jìn)行調(diào)閱和查實(shí)，也可以開展有針對(duì)性的專項(xiàng)審計(jì)和現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題和案件線索。

刑部還設(shè)有比部司，它獨(dú)立于財(cái)政系統(tǒng)之外，《唐六典》說(shuō)“凡京師有別借食本，每季一申省，諸州歲終而申省，比部總勾覆之”，根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定可以判斷，比部司的主要職責(zé)是對(duì)各類“預(yù)算外”資金的使用進(jìn)行審計(jì)。

弊從何來(lái)

考察唐朝對(duì)政府采購(gòu)做出的制度安排，可以看出其規(guī)定不僅細(xì)致復(fù)雜，而且處處體現(xiàn)相互制衡的特點(diǎn)，至少?gòu)男问缴峡催@種制度體系是相當(dāng)完備的。

然而《賣炭翁》里卻描述了另外一種場(chǎng)景，這首詩(shī)寫于唐憲宗元和初年，是史家所稱的“元和中興”時(shí)期，其所揭示的事件至少說(shuō)明當(dāng)時(shí)在政府采購(gòu)物資時(shí)存在3個(gè)問(wèn)題：一是強(qiáng)買強(qiáng)賣，二是壓價(jià)收購(gòu)，三是以物充錢。

這些問(wèn)題都是現(xiàn)實(shí)的真實(shí)寫照，批評(píng)和市的文字在史籍里比比皆是，《唐會(huì)要》記載“今雖和市，甚于抑奪”，《新唐書》記載“今河南牛疫，十不一在，詔雖和市，甚于抑奪”，唐睿宗景云二年（711）監(jiān)察御史韓瑰上疏說(shuō)“頃年國(guó)家和市，所由以克剝?yōu)楣?，雖以和市為名，而實(shí)抑奪其價(jià)”。

事實(shí)上，強(qiáng)賣強(qiáng)買成為唐朝政府采購(gòu)中的常態(tài)，有時(shí)物資出現(xiàn)緊缺，有關(guān)部門不管不顧，仍將采購(gòu)計(jì)劃強(qiáng)行攤派下去，稱“配戶和市法”，《新唐書》記載“舊有配戶和市法，人厭苦”。還有的，東西被拿走了卻拿不到現(xiàn)錢，《新唐書》記載“京兆積歲和市不得直”，不僅“打白條”，而且賴賬長(zhǎng)達(dá)一年之久，比較而言賣炭老翁用一車炭換來(lái)了“半匹紅綃一丈綾”也就不是什么稀奇的事了。在采購(gòu)活動(dòng)中，官員貪污受賄、借機(jī)牟利、坐贓自盜、挪用官物以及浪費(fèi)失職現(xiàn)象更經(jīng)常發(fā)生，種種現(xiàn)象屢禁不止。

造成這種現(xiàn)象的根源在于買與賣的雙方在市場(chǎng)地位上并不對(duì)等，嚴(yán)密的規(guī)定本想破除經(jīng)濟(jì)行為中的政治特權(quán)，但這種特權(quán)顯然不是幾紙文書就能破除得了的，負(fù)責(zé)經(jīng)辦的人對(duì)此也心知肚明。政府采購(gòu)的物資往往都具有剛性的要求，當(dāng)國(guó)家財(cái)政充裕時(shí)買與賣的矛盾可能還不大，當(dāng)財(cái)政出現(xiàn)困難時(shí)，對(duì)于“下面”在采購(gòu)中的胡亂作為“上面”也只能睜一只眼閉一只眼了，在這種情況下，任何美好的制度規(guī)定也只能成為一紙空文。

從制度本身來(lái)說(shuō)，盡管規(guī)定看似嚴(yán)密但仍有漏洞，在很多環(huán)節(jié)都有較大的人為操作空間，比如價(jià)格評(píng)估，如何確定一種物品的合理價(jià)格是個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，除非經(jīng)辦的人愿意秉公執(zhí)法，否則只會(huì)流于形式。再比如，朝廷規(guī)定采購(gòu)的資金可以“錢帛兼行”，把本來(lái)就復(fù)雜的事搞得更復(fù)雜了，用于支付的物資值多少錢、“半匹紅綃”外加“一丈綾”能否與一車木炭等值？這些事誰(shuí)能說(shuō)得清、誰(shuí)又愿意把它真的說(shuō)清？

表面漂亮的規(guī)章制度從來(lái)都不是萬(wàn)能的，有時(shí)候文字越漂亮就越有蹊蹺。至于監(jiān)察和審計(jì)，其效率也并非來(lái)自制度如何規(guī)定，而來(lái)自負(fù)責(zé)執(zhí)行的人如何理解與執(zhí)行。同樣一場(chǎng)審計(jì)，看看報(bào)表也能完成任務(wù)，也可以寫出看起來(lái)無(wú)懈可擊的“審計(jì)報(bào)告”，干嘛不這樣做呢？