丁元竹

2015年12月，習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上強調(diào)，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務(wù)這個重點，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。他要求各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部從以人為本、共建共享的理念出發(fā)，從管理和服務(wù)入手，著眼于人民群眾的根本利益，建立和完善精細(xì)化的城市管理模式。

城市管理已成為新時期國家治理的核心和重點

經(jīng)過38年的發(fā)展、改革和開放， 我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)由1978年的17.92%提升到2015年的56.10%。截止到2015年年底，我國大陸總?cè)丝?37462萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口77116萬人，占總?cè)丝诘?6.10%。2015年年底，全國就業(yè)人員77451萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬人，占總就業(yè)人口的52.17%。2015年，全社會消費品零售總額300931億元，其中城鎮(zhèn)消費品零售額258999億元，占全社會消費品零售總額的86.07%。人口、就業(yè)、消費向城市聚集導(dǎo)致人們的居住方式、生活方式、思想觀念、治理模式、科學(xué)技術(shù)、福利保障等都在發(fā)生深刻變化，國家治理的重點必須更加關(guān)注城市的管理和服務(wù)。

城市管理的基本目標(biāo)是激發(fā)城市活力。城市使人與人之間的物理距離不斷接近，提高了人們之間交流的便利性。城市一旦有了發(fā)展和進(jìn)步的活力，就有了解決它所面臨問題和挑戰(zhàn)的武器。一個充滿活力的城市會擁有理解、溝通、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新的能力?？v觀歷史，城市市民曾經(jīng)是疾病的最大受害者和最大無助者。人類歷史上的第一場鼠疫（542到543年間）就發(fā)生在東羅馬帝國都城君士坦丁堡。黑死病也與佛羅倫薩這座城市密切相關(guān)。但是，城市也最終成為戰(zhàn)勝疾病的堡壘，公共衛(wèi)生預(yù)防組織和醫(yī)療機(jī)構(gòu)都在城市中建設(shè)和發(fā)展起來，以致現(xiàn)在的農(nóng)村和大城市之外的人們也不得不到都市里來尋醫(yī)問藥。巨大的財富、龐大的公共服務(wù)設(shè)施、驚人的技術(shù)創(chuàng)新能力，由于人口聚集在城市才逐步形成。

推進(jìn)城市管理有利于城市人口有序發(fā)展、公共服務(wù)有效供給和公共事務(wù)科學(xué)管理。當(dāng)前城市中各種挑戰(zhàn)層出不窮，嚴(yán)峻危機(jī)時有發(fā)生。探索新的城市治理模式，避免城市病或通過治理城市病避免各種危機(jī)，保持城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國城市管理面臨的重大課題。要避免和應(yīng)對日益增多的危機(jī)，城市政府和領(lǐng)導(dǎo)干部必須調(diào)整自己的行為，通過合作與協(xié)商來消除自身的能力不足，實現(xiàn)城市的共建共享。只有市民們從內(nèi)心萌生和堅信文明秩序，堅守文明行為，真正的城市文明才是可能的。因此，城市管理必須提高城市居民解決自身問題的能力和水平。正如習(xí)近平總書記要求的，要提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

著力糾正城市管理中的粗放型方式

在相當(dāng)長的一段時期，一些地方政府和個別領(lǐng)導(dǎo)干部對城市管理存在誤區(qū)。一是認(rèn)為城市管理就是千方百計對城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資、房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致了城市攤大餅式的發(fā)展。1990年到2010年，盡管我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)大到40533.8平方公里，但是，大部分城市的設(shè)施、街道、街區(qū)空曠地段以及街區(qū)公園、社區(qū)服務(wù)中心并沒有與居民的日常生活融合起來，甚至脫離了居民的日常生活，許多新建小區(qū)沒有學(xué)校、醫(yī)院等居民必需的公共服務(wù)。歷史證明，好的城市必須具備可及性的學(xué)校、可使用的公園、服務(wù)優(yōu)良的醫(yī)院、清潔的住宅，以及以人們社會密切關(guān)系為基礎(chǔ)的社會生活。美國學(xué)者對匹茨堡市的研究發(fā)現(xiàn)，建筑質(zhì)量好的住宅區(qū)的犯罪率并不低于老住宅區(qū)，說明物質(zhì)環(huán)境的改善并不意味著社會問題的解決。二是個別地方政府對規(guī)劃缺乏前瞻性、嚴(yán)肅性、強制性和公開性，貪大、媚洋、求怪，特色缺失，總是根據(jù)自己的設(shè)想規(guī)劃城市。有些地方一屆政府開發(fā)一個區(qū)域，甚至一任領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)一個區(qū)域，屆屆政府、代代領(lǐng)導(dǎo)，年年規(guī)劃、年年拆遷，把規(guī)劃當(dāng)兒戲，拆了建，建了拆，給社會帶來了巨大浪費，給人民群眾生活帶了巨大不便，城市越建越亂。三是缺乏對城市居民生活品質(zhì)的重視。生活品質(zhì)是一個國家或地區(qū)提供給居民以及外來人口所能感受和擁有的日常生活中所需要的設(shè)施、環(huán)境、技術(shù)、服務(wù)等的總和，其中，政府公共服務(wù)是生活品質(zhì)的主體，在此基礎(chǔ)上，還包括社會自組織系統(tǒng)可能提供的服務(wù)，如社區(qū)組織、志愿組織和慈善組織等，后者正在成為生活品質(zhì)的越來越重要的因素。四是一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部重視農(nóng)業(yè)人口市民化對城鎮(zhèn)擴(kuò)張、拉動內(nèi)需和GDP增長的“物化”功能，輕視農(nóng)業(yè)人口市民化的“人本”關(guān)懷，缺乏對流動人口的關(guān)注。按照常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)56.10%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億。問題是這7.7億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)，但不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來一系列復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會問題。五是沒有處理好公共交通與發(fā)展私人汽車的關(guān)系，城市擁堵成為當(dāng)前城市發(fā)展中的突出問題。2015年年底，全國民用汽車保有量達(dá)到17228萬輛（包括三輪汽車和低速貨車955萬輛），其中私人汽車保有量14399萬輛，較2014年增長14.4%；民用轎車保有量9508萬輛，較2014年增長14.6%，其中私人轎車8793萬輛，較2014年增長15.8%。與1978年的不足百萬輛客運汽車比較，短短38年，我國的民用汽車增加了17000多萬輛。以汽車為基礎(chǔ)的生活方式的應(yīng)有優(yōu)勢是給居民出行帶來時間和空間的便利，目前看，發(fā)展小汽車不但沒有實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，恰恰相反，它給居民出行和生態(tài)環(huán)境都帶來了巨大壓力。

圍繞人民群眾利益促進(jìn)城市精細(xì)化管理

習(xí)近平總書記要求，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細(xì)化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。一是健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)城市居民依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛。要增強社區(qū)服務(wù)功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。努力建設(shè)人民生活的共同體，讓居民對社區(qū)形成歸屬感、認(rèn)同感。社區(qū)自治的現(xiàn)實意義在于，人們通過社區(qū)互動形成相互認(rèn)知和熟悉的安全網(wǎng)絡(luò)，以此來維護(hù)自己的安全和鄰里的安全，并在此基礎(chǔ)上形成社會信任和加強社會監(jiān)督，把居民尤其是把孩子們納入城市生活中，讓未來一代在充滿活力和生機(jī)的城市生活中得到成長和發(fā)展。二是鼓勵和支持開發(fā)商從過去單純的房產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)的深度建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展。開發(fā)商要加強對已有設(shè)施的維護(hù)和完善，不斷滿足居民的需求，努力提升社區(qū)居民的滿意度，并與居民一道來實現(xiàn)社區(qū)的健康發(fā)展。三是治理好社區(qū)必須依靠社區(qū)居民。依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區(qū)實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。社區(qū)建設(shè)既是自治過程，也是法治過程。自治過程就是要給居民更大空間參與自治，處理好自身事務(wù)。法治過程就是居民要守法，地方和基層政府要依法把本該屬于居民的權(quán)力還給居民，指導(dǎo)居民用好法律，在法律的框架內(nèi)自治。社區(qū)機(jī)制的形成有一個過程，它需要個人堅守對集體的責(zé)任、完善的制度和健全的機(jī)構(gòu)。每個人堅守社會規(guī)范，把日常的小事做好，才會逐漸把社會和國家的大事做好，這也是城市基層社會治理創(chuàng)新的真諦。四是充分利用信息技術(shù)解決城市問題。充分利用所有可以利用的互聯(lián)技術(shù)，提升城市的控制、運營水平，優(yōu)化現(xiàn)有資源，努力完善共建共享機(jī)制。利用遍布城市的傳感器和智能設(shè)備，對城市進(jìn)行全面測量，通過物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)對現(xiàn)有資源充分整合，鼓勵和支持各級政府和組織在智慧技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，協(xié)同運作，達(dá)到城市管理的最佳境界。五是社區(qū)公園應(yīng)成為休閑娛樂和社會活動的中心，為各個年齡段的人群提供不同的設(shè)施，諸如游泳池、老年人活動中心和社區(qū)中心。社區(qū)的人行道不僅具有通行功能，同時也是鄰里之間交往、孩子社會化和行人交流、居民守助相望的場所，具有重要的社會功能，城市治理必須充分考慮這樣的社會功能的發(fā)揮。六是解決好年輕大學(xué)畢業(yè)生扎堆大城市問題，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，一批新興城市正吸引著更多的大學(xué)生去工作和定居，如廣州、深圳等。出現(xiàn)這些現(xiàn)象，與各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)機(jī)會息息相關(guān)。新興城市的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、就業(yè)機(jī)會增多，加上當(dāng)?shù)赜邢喈?dāng)不錯的公共服務(wù)條件，成為年輕人就業(yè)和生活之處。老的大城市經(jīng)濟(jì)不錯，但生活成本高，讓年輕人望而卻歩。部分新興城市文體生活豐富多彩，社會文化氛圍相對開放，成為年輕人比重最高的城市。城市管理就是要創(chuàng)造條件吸引各類人才，而不僅是簡單投資產(chǎn)業(yè)。通過改善城市的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境吸引人才，進(jìn)而改變城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，是政府的責(zé)任。一個城市的政府如果只是滿足于無法彌補成本的建筑和軌道交通項目，這樣的政府是不稱職的。城市的政府和各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注城市居民的健康生活，為居民提供更方便、更舒心、更美好的城市生活。

（作者：國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、教授、博士生導(dǎo)師）

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