馮玉軍

面對日益復雜多變的國內(nèi)外環(huán)境，亟須建設能夠適應新挑戰(zhàn)新常態(tài)新環(huán)境的中國特色新型智庫，特別是法律智庫。充分發(fā)揮法律智庫的作用，使之成為共同推進依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的研究者、服務者、培育者，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)社會主義法治體系建設目標作出應有貢獻。

新型法律智庫建設的著眼點

加強中國特色新型法律智庫建設，主要應從以下幾個方面考慮：

認清智庫建設的重大意義。首先，我國全面建成小康社會已進入決勝階段，破解改革發(fā)展穩(wěn)定難題和應對全球性問題的復雜性艱巨性前所未有，迫切需要大力加強智庫建設，以科學咨詢支撐科學決策，以科學決策引領科學發(fā)展。其次，全面深化改革，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，建立更加成熟更加定型的制度體系，必須充分發(fā)揮智庫特別是法律智庫在治國理政中的重要作用。再次，樹立社會主義中國的良好形象，推動中華文化和當代中國價值觀念走向世界，迫切需要發(fā)揮法律智庫在公共外交和文化互鑒中的重要作用。

明確智庫建設的目標定位?！蛾P于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》）要求，到2020年，統(tǒng)籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業(yè)、社會智庫協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，造就一支堅持正確政治方向、德才兼?zhèn)?、富于?chuàng)新精神的公共政策研究和決策咨詢隊伍，建立一套治理完善、充滿活力、監(jiān)管有力的智庫管理體制和運行機制，充分發(fā)揮中國特色新型智庫咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。

嚴格智庫建設的驗收標準?！兑庖姟诽岢觯褐袊厣滦椭菐焓且詰?zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構。因此，它應當具備以下基本標準：遵守國家法律法規(guī)、相對穩(wěn)定、運作規(guī)范的實體性研究機構；特色鮮明、長期關注的決策咨詢研究領域及其研究成果；具有一定影響的專業(yè)代表性人物和專職研究人員；有保障、可持續(xù)的資金來源；多層次的學術交流平臺和成果轉化渠道；功能完備的信息采集分析系統(tǒng)；健全的治理結構及組織章程；開展國際合作交流的良好條件等。

推進智庫體制機制創(chuàng)新。著力搭建結構合理、行動高效的工作機構，保證擁有館藏豐富、信息及時的資料中心，建立智庫成果編輯出版和媒體宣傳平臺，為政府提供世情、國情與區(qū)情的重要信息、決策知識和政策建議，形成服務決策的渠道和品牌。圍繞完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、全面深化改革開放、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，聚焦國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨的建設以及外交和國際領域中亟待解決的前沿性、戰(zhàn)略性重大問題，強化問題意識，凝練主攻方向，聚合多方資源，力爭用相對較短的時間，將智庫建設成為新型高端咨政平臺。

抓好智庫團隊建設。逐步形成理論人才和實務專家相結合的工作模式，政策咨詢和科學研究相結合的評價辦法，老、中、青相結合的人才隊伍。鼓勵由實務專家、學術帶頭人、研究骨干和博士研究生按需組合的“專題制”、“小組制”，將智庫成員精通領域、研究方向與課題任務統(tǒng)一起來，科學配置研究力量，以老帶新，形成師生互動互補、教學相長的良好局面，最終以課題促科研、促內(nèi)參成果。

建立有效的需求對接機制。一是上門探詢找重點，主動與有關機構和目標單位取得聯(lián)系，探詢需求；二是多方征詢尋熱點，向?qū)嵺`一線的工作機構及其工作人員、人民群眾了解迫切需要解決的問題，向媒體征詢報道中最關注的問題；三是宏觀把握定焦點，預測和把握實際工作的中心，積極參加相關規(guī)劃的制定和年度計劃建議的審讀；四是搭建穩(wěn)定可靠的社會調(diào)查平臺，建立能夠提供個性化、訂單式、針對性強的數(shù)據(jù)案例系統(tǒng)。

法律智庫建設和法律風險評估中的問題

目前，在法律智庫建設和法律風險評估領域存在的主要問題和挑戰(zhàn)是：

法律智庫呈現(xiàn)出不顧條件、不計成果的“一窩蜂”建設局面，黨政機關、科研機構以及法科院校中的相當一部分，都提出了建設法律智庫的方案，除了其中極少數(shù)能在財務預算、全職專家、發(fā)表平臺、工作機制等方面“達標”外，絕大多數(shù)都師出無名、短兵少將，屬于不夠條件硬上的類型。有必要按照《意見》進行篩選評估，去偽存真、去粗取精。

法律風險在政府風險綜合評估中沒有得到應有的重視。多數(shù)地方政府都設有重大決策專家咨詢論證部門、機構，聘請各方面專家組成專家咨詢論證組，但更多關注的是技術、經(jīng)濟等方面問題，風險評估專家組中少有法學家，法律風險評估更是無從談起。

目前政府重大決策法律風險評估機制尚不完備，缺乏具有可操作性的程序步驟方法。2010年9月國務院發(fā)布了《國務院關于加強法治政府建設的意見》，要求政府規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。在該意見中，雖然合法性評估被列在首位，但在制度建設上法律風險評估機制卻遲遲未能建立起來。在環(huán)境、經(jīng)濟風險評估有章可循的情況下，合法性評估、社會穩(wěn)定風險評估還缺乏具有可操作性的程序步驟和方法。

突發(fā)公共事件應急措施的法律風險評估經(jīng)驗總結、推廣不夠。國務院《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》未將政府應急處理措施的法律風險評估納入在內(nèi)。《突發(fā)事件應對法》也僅規(guī)定政府對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行評估，并未提及、強調(diào)對應急措施進行法律風險評估。這就使得在應對突發(fā)性公共事件時，有些地方政府和官員的應對措施不符合法律規(guī)定，雷人的話屢見不鮮，政府形象受損、公信力降低。多年來，各級政府在針對突發(fā)公共事件應急措施法律風險評估的過程中，積累了不少寶貴經(jīng)驗，但未能及時總結、上升為政策法律予以推廣。

缺少專業(yè)權威獨立的法律風險評估機構。目前，有些政府部門在法律風險評估中采取“誰決策，誰評估”的自我評估、內(nèi)部評估方式，這種評估的實施者與決策的制定者合二為一的做法往往使得風險評估流于形式，不利于吸收外部意見，不能正確反映決策是否符合法治要求，更不能準確評價決策的法治成本。

提高法律專家論證和風險評估質(zhì)量

建立科學的政府重大決策法律風險評估規(guī)范體系，把建立健全政府重大決策和突發(fā)公共事件應急措施法律風險評估制度作為各級政府改革和完善決策機制，推進政府決策科學化、民主化的一項重要任務。在立法方面，可以考慮制定《行政程序法》對此詳加規(guī)定，或者出臺單行法規(guī)規(guī)章。要根據(jù)各級政府的實際情況，明確法律風險評估是政府出臺重大決策和實施突發(fā)公共事件應急措施的必經(jīng)程序，制定好法律風險評估《實施細則》，建立完備的工作程序，明確步驟，設定方法，使法律風險評估變成一個實實在在的工作過程，真正做到政府重大決策有法可依。此外，要分類制定法律風險評估專項實施辦法，比如在企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市公共服務管理等領域，分別制定專項辦法，建成配套制度體系。

明確法律風險評估內(nèi)容。評估內(nèi)容包括審查決策事項的合法性、有益性和調(diào)查群眾對決策事項的支持度三個方面。其中，合法性審查包括審查決策的制定主體是否合法；是否超越法定權限；決策者是否違反程序；決策內(nèi)容是否與法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家、地方其他有關規(guī)定相抵觸等等。有益性審查是指審查決策事項的實施可能帶來的社會效益、經(jīng)濟效益，是否符合群眾的當前利益、長遠利益等。支持度調(diào)查是指以人民群眾是否贊成、擁護、滿意作為標準，多途徑、多渠道廣泛征求意見，特別是征求直接利益群體的意見和建議。

獨立、公開、可信地推進專家論證。對專業(yè)性、技術性較強的決策事項，應當組織專家、專業(yè)機構進行論證。選擇論證專家要注重專業(yè)性、代表性、均衡性，支持其獨立開展工作，逐步實行專家信息和論證意見公開。

重視突發(fā)公共事件應急措施的法律風險評估，推廣經(jīng)驗，培養(yǎng)專門人才。要不斷積累各地政府部門應對突發(fā)性公共事件的經(jīng)驗教訓，從中總結出具有普遍性、規(guī)律性的方法措施，并將其在全國范圍內(nèi)進行推廣與傳播，作為評價應對突發(fā)性公共事件措施的依據(jù)；要培養(yǎng)專門處置突發(fā)性公共事件的人才，打造危機公關專家，由這些專家來對應急措施提供建議；通過嚴格的風險評價，優(yōu)化應急預案體系，帶動應急管理從單純的突發(fā)事件應對向全過程的風險治理轉變，使對突發(fā)性公共事件應對措施的法律風險評估更能夠從大局著眼，建立長效機制。

成立政府重大決策和突發(fā)公共事件應急措施的法律風險第三方評估機構。該評估機構的存在有助于打破評估者和決策者于一身的格局，二者分離的最大好處是以評估的系統(tǒng)化、專業(yè)化水平來保證決策的科學性，防止公共權力通過決策環(huán)節(jié)侵蝕公共利益。同時，中立的專家評估意見能正確引導政府行為，盡量避免政府公信力受到損害。

充分發(fā)揮相關監(jiān)督機構、審計部門以及人大代表、政協(xié)委員的作用，健全公眾意見表達機制和聽取、采納公眾意見情況說明制度。堅持人民權利本位，在發(fā)揮人大立法主導作用的同時，通過座談、聽證、評估、民意調(diào)查、聘請立法顧問、公民旁聽法案審議、公布法律草案等拓展公民有序參與立法的途徑、形式和程序，健全公眾意見表達機制和聽取、采納公眾意見情況說明制度，使立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿。改革法案審議制度、代表會議制度、會議議程制度，健全立法專家咨詢制度，發(fā)揮立法工作機構作用，建立和完善公眾意見匯集和反饋機制等。除依法需要保密的外，所有地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章草案，都要通過互聯(lián)網(wǎng)等傳媒向社會公布，公開聽取社會各方面的意見。

在各級黨政機關建立法律決策咨詢論證專家?guī)?。這樣做的意義有兩個方面：一是有助于促進行政和公共事務決策工作專業(yè)化、職業(yè)化、科學化水平的提高。按照黨的十八大報告以及十八屆五中全會決議的要求，領導干部在領導和帶動深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定諸項工作中，必須掌握和善于運用法治思維和法治方式，民主科學決策、嚴格規(guī)范執(zhí)法，不斷培養(yǎng)良好的法律素養(yǎng)，提升黨政決策和立法執(zhí)法工作專業(yè)化和職業(yè)化水平。二是有助于落實重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，預防風險，排除隱患。

（作者：中國人民大學法學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院法治研究中心主任）

責任編輯：魏曄玲