龔燃 （北京空間科技信息研究所）

?

美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)政策發(fā)展綜述

龔燃 （北京空間科技信息研究所）

商業(yè)化是美國(guó)國(guó)家航天政策中非常重要的一部分，對(duì)地觀測(cè)商業(yè)化更是整個(gè)商業(yè)航天領(lǐng)域非常重要的部分，有著廣闊的前景和廣泛的應(yīng)用。經(jīng)過(guò)數(shù)次重大修改和不斷的補(bǔ)充完善，美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)政策已形成較為成熟的體系，為美國(guó)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。

1　發(fā)展背景與歷程

美國(guó)首先經(jīng)歷了將民用衛(wèi)星向商業(yè)化和私有化轉(zhuǎn)型的發(fā)展挫折，之后，伴隨著政策、法規(guī)等指導(dǎo)原則的不斷完善，對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星商業(yè)化進(jìn)入到一個(gè)迅速發(fā)展的時(shí)期，目前已經(jīng)具備了較高的商業(yè)化發(fā)展水平。為了達(dá)到國(guó)家利益和商業(yè)利益的最佳結(jié)合點(diǎn)，美國(guó)非常重視相關(guān)政策和法規(guī)的制定，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的高效、規(guī)范化發(fā)展。其整個(gè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星商業(yè)化的歷程反映了美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)政策的演變和發(fā)展，大致分為初期、中期和現(xiàn)期三個(gè)發(fā)展階段。

初期發(fā)展階段—商業(yè)化進(jìn)程正式啟動(dòng)

1984年7月，里根政府頒布了美國(guó)首部對(duì)地觀測(cè)法案—《陸地遙感商業(yè)化法案》，首要目的是“引入私營(yíng)資本，分階段實(shí)現(xiàn)陸地對(duì)地觀測(cè)商業(yè)化”，以便“最大限度地降低政府投入”。該法案頒布后，美國(guó)第一家私營(yíng)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)商地球觀測(cè)衛(wèi)星公司（EOSAT）成立，于1984年8月獲得了“陸地衛(wèi)星”（Landsat）數(shù)據(jù)銷售權(quán)及陸地衛(wèi)星-4和5的運(yùn)營(yíng)權(quán)，并將負(fù)責(zé)研制、發(fā)射和運(yùn)營(yíng)陸地衛(wèi)星-6和7，美國(guó)衛(wèi)星對(duì)地觀測(cè)商業(yè)化進(jìn)程正式啟動(dòng)?！蛾懙剡b感商業(yè)化法案》明確表示，美國(guó)政府不承諾向商業(yè)對(duì)地觀測(cè)運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù)，同時(shí)“非歧視性”原則也限制了運(yùn)營(yíng)商開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)的自由度。1989年，地球觀測(cè)衛(wèi)星公司被要求關(guān)閉“陸地衛(wèi)星”項(xiàng)目，商業(yè)化嘗試已瀕臨失敗邊緣。事實(shí)證明，《陸地遙感商業(yè)化法案》提出的將民用對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)完全交給私營(yíng)企業(yè)的方針，不僅沒(méi)能起到促進(jìn)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果，反而對(duì)民用對(duì)地觀測(cè)能力的發(fā)展造成了負(fù)面影響。

中期發(fā)展階段—走上商業(yè)化發(fā)展的嶄新道路

1992年，布什政府頒布《陸地遙感政策法案》，取代了1984年《陸地遙感商業(yè)化法案》。該法案首次明確了對(duì)民用和商用對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)采取“區(qū)別對(duì)待”的方針，成為美國(guó)陸地遙感基本法。

美國(guó)陸地衛(wèi)星-7在軌飛行示意圖

1994年，克林頓政府頒布了總統(tǒng)決策指示PDD-23號(hào)令《關(guān)于美國(guó)對(duì)外國(guó)獲取空間遙感能力的政策》。在進(jìn)一步開(kāi)放商業(yè)對(duì)地觀測(cè)市場(chǎng)的同時(shí)，提出了“快門(mén)控制”等管控政策，對(duì)其他國(guó)家獲取空間對(duì)地觀測(cè)能力進(jìn)行了更為明確的限制。

受《陸地遙感政策法案》和《關(guān)于美國(guó)對(duì)外國(guó)獲取空間遙感能力的政策》的影響，美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)開(kāi)始走上了商業(yè)化發(fā)展的嶄新道路?！蛾懙剡b感政策法案》出臺(tái)后，世界觀測(cè)成像公司（WorldView Imaging）獲得了美國(guó)商務(wù)部在地球觀測(cè)衛(wèi)星公司之后頒發(fā)的首份私營(yíng)對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)許可。隨后，多家私營(yíng)企業(yè)相繼獲得私營(yíng)對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)許可，加入到商業(yè)對(duì)地觀測(cè)運(yùn)營(yíng)商的行列。但當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)環(huán)境仍然難以提供足以讓眾多商業(yè)對(duì)地觀測(cè)運(yùn)營(yíng)商并存的市場(chǎng)空間。經(jīng)過(guò)一系列并購(gòu)重組之后，空間成像公司（Space Imaging）、數(shù)字地球公司（DigitalGlobe，即原世界觀測(cè)成像公司）和軌道成像公司（Orbimage）3家運(yùn)營(yíng)商成功發(fā)射了商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星，美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)業(yè)布局已基本形成。

現(xiàn)期發(fā)展階段—形成完備的商業(yè)數(shù)據(jù)政策體系

2003年，美國(guó)政府頒布了NSPD-27號(hào)令《美國(guó)商業(yè)遙感政策》，成為了取代1994年P(guān)DD-23號(hào)令的美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)性政策。該政策進(jìn)一步明確了民、商用對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)的分工，突出強(qiáng)調(diào)加大美國(guó)政府對(duì)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)業(yè)的扶持力度。2006年4 月25日，美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）頒布了《私營(yíng)陸地遙感空間系統(tǒng)授權(quán)許可》的最終規(guī)定，與1992年《陸地遙感政策法案》和2003年《美國(guó)商業(yè)遙感政策》共同構(gòu)成了完備的商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)政策體系。

在商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)政策體系的支持下，美國(guó)政府對(duì)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)商業(yè)化的支持終于落到了實(shí)處。2003年，美國(guó)國(guó)家成像和測(cè)繪局（NIMA）實(shí)施“清晰視景”（ClearView）計(jì)劃；2004年，美國(guó)政府繼續(xù)實(shí)施了“下一代視景”（NextView）計(jì)劃；2 0 1 0年，奧巴馬政府公布了“增強(qiáng)視景”（EnhancedView）10年計(jì)劃，地球眼公司（GeoEye）和數(shù)字地球公司分別獲得了總額為38億美元和35.5億美元的合同。在蓬勃發(fā)展的地理信息產(chǎn)業(yè)的支持下，對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)的商業(yè)市場(chǎng)已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，應(yīng)用領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)展，用戶需求穩(wěn)步增長(zhǎng)。2012年，由于預(yù)算縮減，地球眼公司被數(shù)字地球公司并購(gòu)，并購(gòu)后的新數(shù)字地球公司不僅是美國(guó)目前唯一擁有在軌衛(wèi)星的商業(yè)對(duì)地觀測(cè)運(yùn)營(yíng)商，同時(shí)也是國(guó)際對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)市場(chǎng)最有力的競(jìng)爭(zhēng)者之一，其國(guó)際市場(chǎng)份額預(yù)計(jì)將達(dá)到50%左右。

美國(guó)世界觀測(cè)-3商業(yè)衛(wèi)星在軌飛行示意圖

2　發(fā)展現(xiàn)狀分析

在美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)政策體系下，美國(guó)商業(yè)高分辨率對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，同時(shí)衛(wèi)星技術(shù)性能不斷提高，分辨率不斷突破現(xiàn)有水平。2014年，隨著美國(guó)放寬對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)分辨率限制，數(shù)字地球公司于2014年8月13日成功發(fā)射了全球分辨率最高的商業(yè)衛(wèi)星—世界觀測(cè)-3（WorldView-3），全色分辨率達(dá)0.31m，多光譜分辨率達(dá)1.24m。世界觀測(cè)-3衛(wèi)星成功發(fā)射，使得數(shù)字地球公司在美國(guó)新數(shù)據(jù)政策支持下更具全球競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，美國(guó)商業(yè)資本參與航天力度驟漲，涌現(xiàn)出大批新興商業(yè)航天公司，市場(chǎng)規(guī)模極速擴(kuò)大，創(chuàng)新潛力全面釋放，催生出全新的衛(wèi)星應(yīng)用和顛覆式的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，極大地提高了美國(guó)航天發(fā)展活力。

美國(guó)在積極推動(dòng)商業(yè)高分辨率對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星發(fā)展、搶占對(duì)地觀測(cè)市場(chǎng)的同時(shí)，又不得不考慮國(guó)家安全、外交利益等多方面的需求。因此，正是這一矛盾對(duì)立性，使得美國(guó)在該領(lǐng)域數(shù)據(jù)政策的制訂方面投入了很大精力，并根據(jù)發(fā)展需要不斷地適時(shí)調(diào)整和修改。

通過(guò)政策法規(guī)控制敏感對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)

近年來(lái)，美國(guó)商業(yè)衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)商的數(shù)量正在迅速擴(kuò)大，特別是數(shù)字地球公司新一代衛(wèi)星的研制，更加快了這一趨勢(shì)。在全球范圍內(nèi)，政府和商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星數(shù)量不斷增加，在國(guó)家和國(guó)際層面上，對(duì)形成成熟的數(shù)據(jù)政策法律框架提出了日益強(qiáng)烈的要求。與此同時(shí)，高分辨率商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星數(shù)量的增加，也提出了涉及國(guó)家安全、國(guó)防政策和外交政策等問(wèn)題。

出于國(guó)家安全和外交政策的考慮，美國(guó)政府對(duì)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)采取控制運(yùn)行的做法，以限制某些數(shù)據(jù)的收集和產(chǎn)品的分發(fā)，例如，最高分辨率的確定、供貨的時(shí)間，以及只允許向美國(guó)政府或其批準(zhǔn)的用戶分發(fā)數(shù)據(jù)等。由美國(guó)國(guó)家地理空間情報(bào)局（NGA）負(fù)責(zé)所有的商業(yè)對(duì)地觀測(cè)與國(guó)家安全有關(guān)的事務(wù)，并規(guī)定對(duì)于敏感的或先進(jìn)的信息、系統(tǒng)、技術(shù)以及部件的出口，要一事一議。美國(guó)在2003年《商業(yè)對(duì)地觀測(cè)政策》中建立了限制出售敏感衛(wèi)星圖片的雙重許可制度，提出“在威脅到美國(guó)國(guó)家安全、外交政策、國(guó)際義務(wù)，或被其他法律禁止的情況下，運(yùn)營(yíng)商不得向‘敏感國(guó)家’銷售任何‘非增強(qiáng)數(shù)據(jù)’”，同時(shí)在授予美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局的許可證管理?xiàng)l例中增加了嚴(yán)格的限制條款和條件，包括“快門(mén)控制權(quán)”政策、對(duì)列入“黑名單國(guó)家”的數(shù)據(jù)政策、保留數(shù)據(jù)銷售記錄、加密需要得到政府批準(zhǔn)等政策。

過(guò)去，美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間實(shí)行了嚴(yán)格的數(shù)據(jù)限制，以應(yīng)對(duì)特定的國(guó)家安全問(wèn)題。如2001年阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)實(shí)行了“買(mǎi)斷”政策，該政策在“持久自由”軍事行動(dòng)中限制了阿富汗地區(qū)商業(yè)高分辨率衛(wèi)星圖像的銷售。2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)政府采取了“延遲發(fā)布”政策，并要求空間成像公司和數(shù)字地球公司延遲2天發(fā)布伊拉克地區(qū)的對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)。另外，美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局的商業(yè)許可證曾規(guī)定，分辨率優(yōu)于0.5m的全色圖像、2m的多光譜圖像和3m的合成孔徑雷達(dá)（SAR）衛(wèi)星圖像只能提供給美國(guó)政府利用。

逐漸放寬對(duì)高分辨率對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星數(shù)據(jù)的限制

近年來(lái)，美國(guó)不斷通過(guò)立法手段來(lái)加大對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的保障力度，例如，1992年《美國(guó)聯(lián)邦地理空間數(shù)據(jù)共享政策》規(guī)定，數(shù)據(jù)分發(fā)應(yīng)做到“數(shù)據(jù)使用效率最大化”與“帶給政府和公眾損失最小化”之間的平衡；2003年《美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)政策》強(qiáng)調(diào)，各機(jī)構(gòu)盡可能依靠“商業(yè)對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)的有效載荷”，以滿足情報(bào)和軍事需求，保持國(guó)內(nèi)高分辨率衛(wèi)星成像公司在世界對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。

高分辨率商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星數(shù)據(jù)的分辨率限制，雖然在一定程度上確保了國(guó)家安全，但卻對(duì)推進(jìn)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星的發(fā)展和數(shù)據(jù)應(yīng)用造成了影響。國(guó)防用戶不得不尋找其他的圖像獲取途徑，有時(shí)只能轉(zhuǎn)向航空途徑。為此，美國(guó)開(kāi)始進(jìn)行以放寬限制為核心的政策調(diào)整。2009年9月，美國(guó)政府放寬了關(guān)于商業(yè)雷達(dá)衛(wèi)星許可證要求，將雷達(dá)成像數(shù)據(jù)地面分辨率的限制由3m放寬到1m，旨在推動(dòng)美國(guó)參與到全球日益增長(zhǎng)的高分辨率雷達(dá)衛(wèi)星成像市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中。2014 年6月，美國(guó)商務(wù)部正式批準(zhǔn)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)商數(shù)字地球公司的申請(qǐng)，允許其向所有用戶銷售全色分辨率高達(dá)0.25m、多光譜分辨率1m的衛(wèi)星圖像數(shù)據(jù)，并且該批準(zhǔn)立即生效。隨著世界觀測(cè)-3衛(wèi)星的發(fā)射，大幅提升了數(shù)字地球公司衛(wèi)星的競(jìng)爭(zhēng)力，穩(wěn)固了其“市場(chǎng)大佬”的地位。

同時(shí)，美國(guó)商業(yè)資本參與航天力度驟漲，涌現(xiàn)出大批新興商業(yè)航天公司，催生出全新的衛(wèi)星應(yīng)用和顛覆式的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，極大地提高了美國(guó)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展活力。作為數(shù)字地球公司的主要政府客戶的美國(guó)國(guó)家地理空間情報(bào)局，也開(kāi)始考慮充分利用這些新興服務(wù)提供商的數(shù)據(jù)。在此背景下，美國(guó)商業(yè)數(shù)據(jù)政策還將進(jìn)一步發(fā)展和完善。

3　結(jié)論

總體上，美國(guó)已形成多類不同層次的商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)政策，并仍在基于衛(wèi)星技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繼續(xù)完善和調(diào)整，旨在對(duì)商業(yè)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式、盈利模式等方面進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。我國(guó)應(yīng)充分借鑒美國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，根據(jù)不同的資源對(duì)象和市場(chǎng)化發(fā)展需要，針對(duì)民用系統(tǒng)的商業(yè)化發(fā)展和商業(yè)系統(tǒng)的規(guī)范應(yīng)用，分別制定各有側(cè)重的商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)政策，從而引導(dǎo)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)的高效應(yīng)用，促進(jìn)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)市場(chǎng)健康、良性地發(fā)展。

Overview of the Development of U.S. Commercial Earth Observation Satellite Data Policy