王國(guó)語(yǔ) （北京理工大學(xué)）

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拉開(kāi)外空采礦競(jìng)賽的序幕？
—美國(guó)行星采礦立法的法律政策分析

王國(guó)語(yǔ) （北京理工大學(xué)）

作者注：本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)，不代表中國(guó)代表團(tuán)和中國(guó)政府立場(chǎng)。

2015年11月25日，美國(guó)通過(guò)了《2015外空資源探索和利用法》，為私人實(shí)體進(jìn)行月球及行星采礦提供了法律依據(jù)，賦予了私人實(shí)體對(duì)其開(kāi)采的任何小行星資源或外空資源的各項(xiàng)權(quán)利，包括占有、擁有、運(yùn)輸、使用和出售的權(quán)利。這一規(guī)定引起了國(guó)際社會(huì)的熱議。在該法案起草、論證到通過(guò)的1年多時(shí)間里，國(guó)際空間法學(xué)界對(duì)其進(jìn)行了多次討論，以質(zhì)疑聲居多。雖然國(guó)際法沒(méi)有明確的禁止規(guī)定，但大多數(shù)學(xué)者仍認(rèn)為外空屬于“公有區(qū)域”，任何國(guó)家和個(gè)人不得主張對(duì)外空包括其自然資源的所有權(quán)。

在2016年4月15日結(jié)束的第55屆聯(lián)合國(guó)外層空間委員會(huì)（簡(jiǎn)稱外空委）法律小組委員會(huì)屆會(huì)上，俄羅斯、墨西哥、智利等拉美國(guó)家紛紛對(duì)美國(guó)的立法表示了強(qiáng)烈的批評(píng)和質(zhì)疑，而美國(guó)則依據(jù)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)實(shí)踐進(jìn)行了出色的辯論。最終外空委沒(méi)有達(dá)成“美國(guó)立法違反了國(guó)際法”的一致性結(jié)論，甚至默認(rèn)了美國(guó)的做法并沒(méi)有違反國(guó)際法。即便如此，美國(guó)仍承受了巨大的政治和外交壓力。法律小組委員會(huì)決定從2017年開(kāi)始設(shè)立一項(xiàng)新議題：“關(guān)于外空資源探索開(kāi)發(fā)與利用活動(dòng)潛在法律模式的一般性意見(jiàn)交流”。聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)關(guān)于外空自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的法律問(wèn)題的討論才剛剛開(kāi)始，中國(guó)該持有怎樣的立場(chǎng)？美國(guó)單邊開(kāi)發(fā)開(kāi)采外空資源的計(jì)劃能否實(shí)現(xiàn)？這對(duì)于中國(guó)的探月和深空探測(cè)工程會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？各國(guó)又會(huì)有怎樣的反應(yīng)？這是否意味著外空采礦競(jìng)賽序幕的拉開(kāi)？

外空資源開(kāi)發(fā)和開(kāi)采的法律政策問(wèn)題在中國(guó)正受到更多的關(guān)注。筆者參加了1年以來(lái)多個(gè)關(guān)于外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采法律政策討論的國(guó)際論壇，并作為中國(guó)代表團(tuán)成員參加了剛剛結(jié)束的第55屆聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)屆會(huì)。結(jié)合參會(huì)實(shí)踐和前期研究基礎(chǔ)，本文從美國(guó)行星采礦立法（“外空資源探索和利用法”）的過(guò)程、原因及主要內(nèi)容、國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)、相關(guān)法律焦點(diǎn)以及發(fā)展趨勢(shì)等方面進(jìn)行初步分析，并嘗試提出相應(yīng)建議。

1　美國(guó)行星采礦立法的過(guò)程、背景和主要內(nèi)容

立法過(guò)程

2 0 1 4年，在行星資源公司（P l a n e t a r y Resources）等私人實(shí)體的資助下，一些美國(guó)空間法律政策學(xué)者起草了《小行星法》提案，試圖通過(guò)國(guó)會(huì)立法賦予私人實(shí)體享有其開(kāi)發(fā)開(kāi)采外空資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這引發(fā)了美國(guó)社會(huì)各界關(guān)于行星采礦（以及包括月球在內(nèi)的其他外空自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)）的價(jià)值與可行性、立法的必要性、其給美國(guó)帶來(lái)的國(guó)際政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等核心問(wèn)題的討論。在國(guó)會(huì)則體現(xiàn)為共和黨與民主黨對(duì)于法案的不同態(tài)度與爭(zhēng)論。直至2015年11月，該法案在進(jìn)行了一定的文本修改后，才獲得國(guó)會(huì)通過(guò)和總統(tǒng)簽署，法案名稱也改為《外空資源探索和利用法》（以下簡(jiǎn)稱《外空資源法》）。

背景分析

從表面看來(lái)，《外空資源法》首先是解決了美國(guó)私人實(shí)體從事外空自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采對(duì)于國(guó)內(nèi)法律確定性的需求。但實(shí)質(zhì)上，美國(guó)情愿承擔(dān)立法帶來(lái)的國(guó)際政治和法律風(fēng)險(xiǎn)，有其深層次的戰(zhàn)略考量和現(xiàn)實(shí)需要。行星采礦等外空資源開(kāi)發(fā)和開(kāi)采活動(dòng)的戰(zhàn)略價(jià)值與美國(guó)航天面臨的實(shí)際困難是推動(dòng)美國(guó)通過(guò)該立法的根本因素。

（1）外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采在美國(guó)的法律確定性

開(kāi)展行星采礦等外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)，需要考慮技術(shù)、資金和法律等多個(gè)因素。近年來(lái)，美國(guó)一些資金雄厚的私人實(shí)體表現(xiàn)出對(duì)行星采礦、月球開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的濃厚興趣，例如行星資源公司、深空工業(yè)公司（Deep Space Industry），后者如月球快遞公司（Moon Express）和比格羅航天公司（Bigelow Aerospace）等。相比于技術(shù)、資金等問(wèn)題，這些私人實(shí)體的最大顧慮是法律的不確定性。如果法律不能確保其享有所開(kāi)采或提煉的水、礦產(chǎn)等資源的處置權(quán)，私人實(shí)體的巨額投入將無(wú)法得到保障，也無(wú)法獲得可期待的商業(yè)利益。法律確定性是建立和促進(jìn)外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采市場(chǎng)的根本保證。離開(kāi)法律所賦予的激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制，自由市場(chǎng)上的人才、技術(shù)和資金等生產(chǎn)要素便不會(huì)大量進(jìn)入外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采領(lǐng)域。

（2）美國(guó)認(rèn)為行星采礦的戰(zhàn)略價(jià)值

相對(duì)于月球資源開(kāi)發(fā)而言，行星采礦的價(jià)值和意義一直備受質(zhì)疑。比格羅航天公司的法律部門(mén)負(fù)責(zé)人、歐盟航天項(xiàng)目官員［曾負(fù)責(zé)策劃執(zhí)行歐洲航天局（ESA）的火星項(xiàng)目］在與筆者的談話中都表達(dá)了“月球資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采更為現(xiàn)實(shí)、更具價(jià)值”的觀點(diǎn)。一些觀點(diǎn)認(rèn)為，并沒(méi)有確鑿的科學(xué)證據(jù)證明小行星上儲(chǔ)藏著稀有礦產(chǎn)，目前只是一些私人實(shí)體的單方面宣傳。此外，行星采礦涉及到從發(fā)現(xiàn)適當(dāng)目標(biāo)到成功開(kāi)采、提煉、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)環(huán)節(jié)，相關(guān)技術(shù)的成熟還需要一定時(shí)間，現(xiàn)階段談及行星采礦并不現(xiàn)實(shí)。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為行星采礦具有重要的意義，例如嫦娥-1衛(wèi)星系統(tǒng)總指揮兼總設(shè)計(jì)師葉培建院士認(rèn)為，適時(shí)開(kāi)展和推動(dòng)小行星資源開(kāi)發(fā)利用，主要有四重意義：①揭示生命起源；②建設(shè)小行星預(yù)警防御體系和保護(hù)地球安全；③利用太空資源是獲得永久太空開(kāi)發(fā)的唯一方式。某些小行星上的金屬和燃料能夠擴(kuò)展太空中工業(yè)的發(fā)展，可作為人類開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的下一個(gè)目的地；④小行星是人類深空探測(cè)“天然的跳板”。通過(guò)把數(shù)百噸的小行星置于地月引力系統(tǒng)或近地空間，航天員可以通過(guò)幾周的航行就能抵達(dá)小行星進(jìn)行探測(cè)，顯著降低任務(wù)成本。此外，小行星還可以作為中轉(zhuǎn)站，為人類建立空間設(shè)施以及星際航行轉(zhuǎn)移系統(tǒng)提供大量基礎(chǔ)材料，包括萃取推進(jìn)劑、開(kāi)發(fā)防護(hù)材料、建造星際航行防輻射結(jié)構(gòu)，甚至整個(gè)星際探測(cè)產(chǎn)業(yè)所需要的材料。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為行星采礦的重要現(xiàn)實(shí)意義在于水資源的開(kāi)采。2015年，世界安全基金會(huì)（SWF）與美國(guó)喬治華盛頓大學(xué)空間政策研究所對(duì)行星采礦法律政策問(wèn)題進(jìn)行了聯(lián)合研究，其成果在2015年10月的國(guó)際宇航聯(lián)大會(huì)國(guó)際空間法論壇上發(fā)布，引起熱議。為了減小對(duì)行星采礦的輿論阻力，其研究人員聲稱采礦的首要目標(biāo)是水。因?yàn)樗窃谏羁仗綔y(cè)中維系航天員生命所必須的，因此立足于提煉水資源的行星采礦任務(wù)更容易在法律和政策上得到國(guó)際社會(huì)的支持。顯然，這種策略是正確的，也是有說(shuō)服力的。這為美國(guó)國(guó)內(nèi)立法的正當(dāng)性和必要性提供了一定的理論支持。然而，行星采礦的戰(zhàn)略意義不可能僅局限于外空中水的稀缺性。

筆者曾撰文指出，行星采礦具有多重的戰(zhàn)略意義，主要包括3個(gè)層面，一是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略需要。理論上，外空資源（例如月球上的氦3）開(kāi)采可能會(huì)帶來(lái)能源革命，從而蘊(yùn)藏著不可估量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。二是技術(shù)戰(zhàn)略需要。外空資源開(kāi)采技術(shù)具有兩用性，可以民用（商用），也可以軍用。需要注意的是，外空資源探索與利用，不光涉及發(fā)射、空間運(yùn)輸、資源捕獲等技術(shù)或活動(dòng)，還可能包括具有中轉(zhuǎn)和貯存能力的空間站建設(shè)、月球（包括其他天體）基地建設(shè)和深空探測(cè)、近地天體防御等多種活動(dòng)。因此，技術(shù)戰(zhàn)略需要不僅指向民用、商用利益，而且還包括國(guó)家安全利益。這是促使美國(guó)進(jìn)行相關(guān)立法的最重要的戰(zhàn)略考量，也是中國(guó)應(yīng)考慮的開(kāi)展行星采礦等外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采及深空探測(cè)任務(wù)的戰(zhàn)略目的。三是政治戰(zhàn)略需要。從中美關(guān)系視角來(lái)看，一方面，中美的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系同樣體現(xiàn)在外空。外空資源畢竟是有限的，從競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略上來(lái)講，先來(lái)者必定會(huì)限制后來(lái)者（技術(shù)不成熟的一方）的參與，后來(lái)者則應(yīng)盡量延緩和限制先來(lái)者的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。美國(guó)共和黨議員在關(guān)于《外空資源法》立法的國(guó)會(huì)辯論中明確提出，如果不進(jìn)行立法鼓勵(lì)美國(guó)私人實(shí)體開(kāi)展行星采礦等外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)，美國(guó)在航天領(lǐng)域的領(lǐng)先地位將被中國(guó)或俄羅斯所取代。另一方面，國(guó)際聲望也是政治戰(zhàn)略需求之一。中國(guó)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手，不乏深空探測(cè)技術(shù)發(fā)達(dá)的國(guó)家，例如俄羅斯、日本和印度。

（3）美國(guó)涉及行星開(kāi)礦遇到的困難

如前所述，美國(guó)通過(guò)《外空資源法》是為了鼓勵(lì)更多私人資本用于本國(guó)航天技術(shù)和項(xiàng)目的發(fā)展，同時(shí)服務(wù)于美國(guó)“商業(yè)航天利益最大化”的基本空間政策。此前，在推動(dòng)商業(yè)航天發(fā)展和航天技術(shù)創(chuàng)新方面，美國(guó)面臨著一定的困難。一方面，美國(guó)政府從事航天的預(yù)算不斷受到削減，現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算和分工，使得美國(guó)航空航天局（NASA）受到諸多限制，例如在協(xié)調(diào)與其他航天政府部門(mén)、促進(jìn)私人商業(yè)航天活動(dòng)方面，以及在空間碎片減緩、小行星防御等國(guó)際合作的開(kāi)展方面，作為美國(guó)航天“主發(fā)動(dòng)機(jī)”的NASA均難有大的作為，因此在行星采礦等外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采領(lǐng)域，美國(guó)面臨同樣的管理性問(wèn)題。

因此，為了保障航天技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的大量、持續(xù)的投入，同時(shí)理順和健全國(guó)內(nèi)商業(yè)航天管理機(jī)制，美國(guó)國(guó)會(huì)最終選擇面對(duì)國(guó)際上可能產(chǎn)生的質(zhì)疑和政治壓力，通過(guò)了《外空資源法》。

需要指出的是，雖然立法規(guī)定享有外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體僅為“私人實(shí)體”，但并不意味著排除了美國(guó)政府關(guān)于該外空資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因?yàn)樵摲ò覆](méi)有禁止私人實(shí)體將其開(kāi)采的外空資源出售或轉(zhuǎn)讓給美國(guó)政府。換言之，通過(guò)該法案，美國(guó)政府可以“坐享其成”，不需要直接投入，卻可以分得外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)的紅利。

主要內(nèi)容簡(jiǎn)評(píng)

實(shí)際上，《外空資源法》只是2015年11月25日奧巴馬簽署的《外空商業(yè)發(fā)射競(jìng)爭(zhēng)法》（公法：114-90）的一部分。整個(gè)立法被納入《美國(guó)法律匯編（美國(guó)法典）》第51編：國(guó)家和商業(yè)航天方案。外空商業(yè)發(fā)射競(jìng)爭(zhēng)法包括激勵(lì)私人航天競(jìng)爭(zhēng)及創(chuàng)業(yè)、商業(yè)遙感、空間商業(yè)辦公室、外空資源探索和利用4個(gè)部分。第4部分為《2015外空資源探索和利用法》，即《外空資源法》，包括定義、商業(yè)探索、商業(yè)獲取、小行星資源和外空資源權(quán)利及免責(zé)聲明等4部分內(nèi)容。

《外空資源法》對(duì)于小行星資源與外空資源進(jìn)行了界定。小行星資源是指在單一小行星表面或內(nèi)部發(fā)現(xiàn)的外空資源。外空資源是指在外層空間的非生命資源，包括水和礦物質(zhì)。作為權(quán)利主體的美國(guó)公民，該法案規(guī)定了一個(gè)范圍較大的定義，不僅指“有美國(guó)公民身份的個(gè)人”和“按照美國(guó)法律或州法律組成的或存在的實(shí)體”，還包括“按照外國(guó)法律組成的或存在的實(shí)體”，如果其控制利益（由美國(guó)運(yùn)輸部長(zhǎng)確定）是由本款上述兩種情況的個(gè)人或?qū)嶓w所掌握，這對(duì)于擴(kuò)大該法案的適用范圍，進(jìn)而擴(kuò)大美國(guó)商業(yè)航天的國(guó)外市場(chǎng)是有利的。

《外空資源法》還規(guī)定了總統(tǒng)及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)的職責(zé)，包括監(jiān)管和促進(jìn)各方面，并側(cè)重于促進(jìn)。它規(guī)定：“通過(guò)適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)應(yīng)：①協(xié)助美國(guó)公民對(duì)外空資源的商業(yè)探索和商業(yè)獲??；②為發(fā)展經(jīng)濟(jì)可行、安全、穩(wěn)定的外空資源商業(yè)探索和商業(yè)獲取產(chǎn)業(yè)，通過(guò)與美國(guó)的國(guó)際義務(wù)相一致的方式減少政府障礙；③通過(guò)與美國(guó)的國(guó)際義務(wù)相一致的方式，在聯(lián)邦政府的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督下，促進(jìn)美國(guó)公民參與外空資源商業(yè)探索和商業(yè)回收而免受有害干擾的權(quán)利?！痹摲ū旧硪捕卮倜绹?guó)總統(tǒng)盡快明確各部分的監(jiān)管職責(zé)權(quán)限，它規(guī)定：“本節(jié)通過(guò)后180日內(nèi)，總統(tǒng)應(yīng)向國(guó)會(huì)提交關(guān)于美國(guó)公民對(duì)外空資源的商業(yè)探索和商業(yè)獲取的報(bào)告”，用來(lái)說(shuō)明：“履行美國(guó)國(guó)際義務(wù)的必要權(quán)限，包括聯(lián)邦政府的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督；和有關(guān)上述活動(dòng)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的責(zé)任分配建議。”

未來(lái)人機(jī)聯(lián)合探索火星設(shè)想圖

這意味著一定時(shí)間內(nèi)，白宮必須對(duì)在外空資源探索利用問(wèn)題上各政府部門(mén)的權(quán)限進(jìn)行初步的設(shè)計(jì)規(guī)劃。同時(shí)也意味著，在各部門(mén)的管理權(quán)限明確之前，開(kāi)展行星采礦等外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)面臨著諸多不確定性的因素，也就是法律風(fēng)險(xiǎn)。換言之，在這種情況下，私人實(shí)體對(duì)于其開(kāi)采的外空資源所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確定性會(huì)因?yàn)槭跈?quán)（例如許可）的不確定性而受到削弱。

該法案的核心部分也是爭(zhēng)議最大的部分，是關(guān)于小行星資源和外空資源的系列權(quán)利的規(guī)定?！氨菊轮袇⑴c小行星資源或外空資源商業(yè)獲取的美國(guó)公民，根據(jù)可適用的法律，包括美國(guó)的國(guó)際義務(wù)，對(duì)所獲得的任何小行星資源或外空資源享有權(quán)利，包括占有、擁有、運(yùn)輸、使用和出售小行星資源或外空資源?！边@樣的規(guī)定涉嫌違反1967年《外空條約》的不得據(jù)為己有原則：“外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)，不得由國(guó)家通過(guò)提出主權(quán)主張，通過(guò)使用或占領(lǐng)，或以任何其他方法，據(jù)為己有?！睆淖置嫔峡矗鼉H禁止了國(guó)家為主體的“據(jù)為己有”，并沒(méi)有禁止私人的“據(jù)為己有”。而且，沒(méi)有明確提及“外空（自然）資源”是“禁止據(jù)為己有”的對(duì)象。因此，從條約字面意思上看，私人實(shí)體將外空資源據(jù)為己有是不違反“不得據(jù)為己有”原則的。此外，即便從條約解釋的角度來(lái)看，也很難得出明確的結(jié)論。因此，關(guān)于美國(guó)的立法是否違反其國(guó)際義務(wù)，是一個(gè)具有爭(zhēng)議的問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)和討論導(dǎo)向，對(duì)于未來(lái)可能出現(xiàn)的美國(guó)國(guó)內(nèi)法院或國(guó)際法院、仲裁庭的相關(guān)裁決將產(chǎn)生直接的影響。

該法最后對(duì)“美國(guó)與外空”的關(guān)系進(jìn)行了闡述?！皣?guó)會(huì)認(rèn)為，本法案的通過(guò)不代表美國(guó)據(jù)此宣示對(duì)任何天體的主權(quán)、主權(quán)或排他性權(quán)利、管轄權(quán)或所有權(quán)。”需要注意的是，它并沒(méi)有提及“美國(guó)與外空資源”的關(guān)系，沒(méi)有明確“天體”是否包括天體上的自然資源，而只是模糊地重申了“不得據(jù)為己有”的國(guó)際義務(wù)。這顯然也是基于一定的策略性考慮，為應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)可能出現(xiàn)的質(zhì)疑提供“詭辯”的依據(jù)。

2　美國(guó)行星采礦（外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采）立法引發(fā)的國(guó)際反應(yīng)

2016年，外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采首次成為聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)屆會(huì)上討論的熱點(diǎn)，也是首次在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)集中探討其相關(guān)法律問(wèn)題。

本次法律小組屆會(huì)，十余個(gè)國(guó)家的發(fā)言涉及了外空資源開(kāi)采問(wèn)題。整體看來(lái)，美國(guó)雖然在辯論中沒(méi)有明顯落于下風(fēng)，但仍承擔(dān)了巨大的政治和輿論壓力，不得不頻頻回應(yīng)和澄清立場(chǎng)。會(huì)上的觀點(diǎn)大致可以分為三類：“質(zhì)疑或批判美國(guó)立法”、“維護(hù)美國(guó)立法”和“避開(kāi)評(píng)價(jià)美國(guó)立法，而直接要求建立相關(guān)國(guó)際機(jī)制”。

（1）質(zhì)疑或批判美國(guó)立法

以俄羅斯、拉美國(guó)家為代表，紛紛對(duì)“美國(guó)單方面頒布國(guó)家立法保護(hù)從月球或其他天體采集的資源的私有產(chǎn)權(quán)”的做法表示強(qiáng)烈質(zhì)疑。主要理由如下：

1）美國(guó)立法可能違反了國(guó)際法。一些代表團(tuán)認(rèn)為，外空資源私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在“無(wú)異于是就這些天體提出主權(quán)要求或某些國(guó)家將之占為己有”。筆者認(rèn)為，外空資源私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在不能與“國(guó)家將外空資源據(jù)為己有”等同起來(lái)，除非國(guó)家可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)等手段最終獲得外空資源的排他性使用的權(quán)利。而美國(guó)的立法恰恰沒(méi)有禁止私人向國(guó)家出售或轉(zhuǎn)讓其開(kāi)采的外空資源，這是立法的軟肋。本次法律小組會(huì)上，筆者在私下交談中曾詢問(wèn)美國(guó)代表“美國(guó)立法是否禁止美國(guó)公民向美國(guó)政府出售或轉(zhuǎn)讓其開(kāi)采的外空資源”，但美國(guó)代表顧左右而言他，沒(méi)有直接答復(fù)。

一些代表團(tuán)認(rèn)為，美國(guó)立法還可能違反了《外空條約》中的為全人類謀福利原則以及“外空是全人類共同遺產(chǎn)”的國(guó)際習(xí)慣。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)觀點(diǎn)的理由均不充分。為全人類為謀福利原則與《外空條約》中的其他原則相比，約束力較弱，更像是一種愿景的表述，其宣示的意義大于其實(shí)際的約束力?！跋葋?lái)先得”已經(jīng)是外空活動(dòng)中存在的大量實(shí)踐，即便有爭(zhēng)議，也只是最終取決于空間技術(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家間利益平衡的變化而已。與其說(shuō)這是一個(gè)法律問(wèn)題，不如說(shuō)是一個(gè)政治問(wèn)題。

至于“外空是人類共同遺產(chǎn)”的國(guó)際習(xí)慣是否存在，更是存在爭(zhēng)議。首先這體現(xiàn)了拉美等空間發(fā)展中國(guó)家的訴求，很難為空間發(fā)達(dá)國(guó)家所接受。其次，在聯(lián)合國(guó)五大外空公約中，并沒(méi)有“外空是人類共同遺產(chǎn)”的表述。《月球協(xié)定》規(guī)定太陽(yáng)系以內(nèi)的天體和外空是“人類共同遺產(chǎn)”，而《月球協(xié)定》目前只有16個(gè)締約國(guó)，此外，關(guān)于“人類共同遺產(chǎn)”的法律內(nèi)涵也有不同的理解。因此，辯稱“外空是人類共同遺產(chǎn)”已成為國(guó)際習(xí)慣，依據(jù)不足。

此外，俄羅斯指出，在《月球協(xié)定》起草過(guò)程中，美國(guó)曾在官方立場(chǎng)中表達(dá)了“共享外空遺產(chǎn)”的觀點(diǎn)，但美國(guó)此次立法顯然是“對(duì)在外空委談判《月球協(xié)定》時(shí)和大會(huì)通過(guò)該協(xié)定時(shí)（1979）美國(guó)所持談判立場(chǎng)的倒行逆施”。俄羅斯是在暗示美國(guó)違反了作為法律一般原則的“禁止反言”原則，從而違反了國(guó)際法。禁止反言原則，顧名思義，強(qiáng)調(diào)言行一致，不得出爾反爾。但美國(guó)代表對(duì)俄羅斯引述的美國(guó)曾經(jīng)的官方表述予以否認(rèn)。

墨西哥代表則指出“外空資源的所有權(quán)是不能由國(guó)內(nèi)管轄權(quán)來(lái)決定的”，從而質(zhì)疑美國(guó)立法的正當(dāng)性與合法性。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)也值得商榷。這種觀點(diǎn)的法理依據(jù)仍是基于“外空是人類的共同遺產(chǎn)”，如前所述，這并非是國(guó)際社會(huì)一致的立場(chǎng)。此外，國(guó)際法并沒(méi)有禁止國(guó)內(nèi)法是否可以規(guī)定外空資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)際空間法泰斗鄭斌（Bin Cheng）先生指出，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是私法上的概念，而不是國(guó)際法上的概念，這種混淆是危險(xiǎn)的。一國(guó)政府有權(quán)規(guī)定外空資源的歸屬，因?yàn)檫@是國(guó)家立法主權(quán)的體現(xiàn)。問(wèn)題的關(guān)鍵是立法行為本身是否符合其國(guó)際義務(wù)。

2）美國(guó)立法創(chuàng)造了不好的條約解釋先例。俄羅斯認(rèn)為，美國(guó)立法應(yīng)當(dāng)視為是其對(duì)《外空條約》“不得據(jù)為己有原則”的官方解釋。國(guó)際空間法學(xué)會(huì)提交給聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)的立場(chǎng)文件中也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。俄羅斯認(rèn)為，在“不得據(jù)為己有原則是否適用于私人實(shí)體和外空資源”尚不明確的情況下，美國(guó)的立法將創(chuàng)造“私人將外空資源據(jù)為己有”的先例，這是不能被接受的。

筆者認(rèn)為，隨著這種（實(shí)踐）先例的不斷增多，“不得據(jù)為己有原則”就可能被解釋為“不約束私人實(shí)體”和“不適用于外空資源”，這對(duì)于其他“計(jì)劃以國(guó)家為主從事，或干脆無(wú)能力從事外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采”的國(guó)家是不利的。

（2）維護(hù)美國(guó)立法

針對(duì)種種質(zhì)疑，美國(guó)代表作出了及時(shí)回應(yīng)。其核心觀點(diǎn)如下：

第一，美國(guó)立法明確要求私人獲得外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提是“必須符合美國(guó)的國(guó)際義務(wù)”。非政府實(shí)體根據(jù)國(guó)家立法提出在月球或任何其他天體進(jìn)行資源采集活動(dòng)的任何授權(quán)申請(qǐng)，都將需要按照美國(guó)的國(guó)際條約義務(wù)加以審查。

筆者認(rèn)為這是美國(guó)代表諸多辯護(hù)和解釋中最為有力的一點(diǎn)。因?yàn)殛P(guān)于國(guó)際法是否規(guī)定了“一國(guó)應(yīng)禁止本國(guó)私人實(shí)體獲得外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)”的國(guó)際義務(wù)，仍然是一個(gè)開(kāi)放性的問(wèn)題。換言之，即便未來(lái)會(huì)出現(xiàn)類似的國(guó)際義務(wù)，也將經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。這期間，美國(guó)已有充分的時(shí)間實(shí)現(xiàn)其立法的戰(zhàn)略意圖。這個(gè)辯論既是美國(guó)兩黨立場(chǎng)協(xié)調(diào)的結(jié)果，同時(shí)也體現(xiàn)了美國(guó)先進(jìn)的立法技巧，值得借鑒。

第二，關(guān)于特許權(quán)和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家立法，對(duì)于在探索和利用外空領(lǐng)域調(diào)整國(guó)家與其非政府實(shí)體之間的關(guān)系起著重要作用，因?yàn)闆](méi)有實(shí)際授權(quán)準(zhǔn)予某一實(shí)體采集或利用來(lái)自月球或某一天體的資源，所以其本身并不構(gòu)成違反《外空條約》。

筆者認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)比較模糊。這一方面反映了美國(guó)立法對(duì)于發(fā)展商業(yè)航天國(guó)內(nèi)管理機(jī)制的迫切需求，另一方面說(shuō)明這種管理機(jī)制的建立還需要一定的時(shí)間。問(wèn)題在于，一旦管理機(jī)制理順，“實(shí)際授權(quán)”必然發(fā)生，并以“許可”或其他授權(quán)形式存在。因此，這種辯護(hù)只是緩兵之計(jì)，說(shuō)服力較弱。

第三，美國(guó)立法明確指出：“本法的通過(guò)不代表美國(guó)據(jù)此宣示對(duì)任何天體的主權(quán)、主權(quán)或排他性權(quán)利、管轄權(quán)或所有權(quán)?！?/p>

如前所述，該規(guī)定回避了一個(gè)核心問(wèn)題，即“美國(guó)政府是否將實(shí)際享有外空資源的管轄權(quán)或所有權(quán)”？規(guī)定本身只是對(duì)公約義務(wù)的重復(fù)。但法律小組會(huì)上沒(méi)有國(guó)家針對(duì)此提出疑問(wèn)，因此實(shí)際上還是起到了緩和國(guó)際質(zhì)疑聲音的作用。美國(guó)學(xué)者Joanne Gabrynowicz曾指出，這條規(guī)定的法律地位低于其他法條。因?yàn)閺淖置嫔峡磥?lái)，這只是國(guó)會(huì)的一種觀點(diǎn)，而且說(shuō)明立法過(guò)程中，國(guó)會(huì)中對(duì)此存在著不同的聲音，有觀點(diǎn)基于美國(guó)國(guó)家利益出發(fā)，認(rèn)為美國(guó)不應(yīng)否認(rèn)，或起碼應(yīng)保留對(duì)外空，包括月球和其他天體宣示主權(quán)的權(quán)利。關(guān)于本條的法律地位，筆者曾在法律小組會(huì)上向美國(guó)代表私下求證，但被否認(rèn)。美國(guó)代表認(rèn)為本條和《外空資源法》的其他法律條文具有同等的效力。

第四，美國(guó)的立法沒(méi)有排斥外空資源探索利用的國(guó)際合作。“關(guān)于資源采集和使用的國(guó)家立法并不排除今后制定一種多邊方法或機(jī)制，但目前來(lái)說(shuō)，這樣一種多邊方法尚不成熟，因?yàn)橘Y源采集和利用尚缺乏技術(shù)上的可行性?！?/p>

筆者認(rèn)為，從國(guó)際空間政治的角度來(lái)看，這個(gè)立場(chǎng)很可能是美國(guó)政府可以最終接受的底線，即通過(guò)一定形式的國(guó)際合作來(lái)開(kāi)展外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)。這說(shuō)明美國(guó)對(duì)于其鼓勵(lì)私人實(shí)體開(kāi)展單邊行星采礦等活動(dòng)可能帶來(lái)的國(guó)際阻力是有充分預(yù)判的。而認(rèn)可國(guó)際合作或國(guó)際機(jī)制的建立，也是緩和來(lái)自拉美等國(guó)家壓力的可行策略。

（3）國(guó)際機(jī)制

一些國(guó)家基于多種考慮，避開(kāi)了對(duì)于美國(guó)立法是否適當(dāng)或合法的評(píng)價(jià)，而直接提出國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建。這種觀點(diǎn)以歐洲國(guó)家為代表。意大利指出“對(duì)于希望從事月球或其他天體資源采集的非政府實(shí)體給予其保證，從符合法律確定性的利益來(lái)看至關(guān)重要，但某一國(guó)家這方面的舉措并不代表所有國(guó)家的最終約定，除非整個(gè)國(guó)際社會(huì)達(dá)成一致?！薄艾F(xiàn)行的一些國(guó)際機(jī)制，例如規(guī)范國(guó)際漁業(yè)或海底采礦的體制，可能在這方面具有啟發(fā)意義”。還有國(guó)家指出：“需要采取一種多邊方法處理從月球和其他天體采集資源的問(wèn)題，以確保各國(guó)遵守進(jìn)入空間機(jī)會(huì)平等的原則，以及全人類共享探索和利用外空所帶來(lái)的益處”。這兩個(gè)觀點(diǎn)都值得中國(guó)直接借鑒。

比利時(shí)提出，法律小組委員會(huì)應(yīng)當(dāng)研究構(gòu)建外空自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的國(guó)際機(jī)制，可以重新審視《月球協(xié)定》，考慮構(gòu)建國(guó)際機(jī)制的可行性。這種觀點(diǎn)雖繞開(kāi)了對(duì)美國(guó)立法的直接評(píng)價(jià)，但可以預(yù)見(jiàn)，任何一種國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建都會(huì)對(duì)美國(guó)的單邊立法和單邊開(kāi)采行為產(chǎn)生一定的限制。一些國(guó)家提出外空自然資源開(kāi)采應(yīng)當(dāng)通過(guò)多邊途徑和國(guó)際合作來(lái)進(jìn)行。比利時(shí)進(jìn)一步建議外空委就相關(guān)問(wèn)題設(shè)立新議題。最終，法律小組委員會(huì)通過(guò)了題為“關(guān)于外空資源探索開(kāi)發(fā)與利用活動(dòng)潛在法律模式的一般性意見(jiàn)交流”的新議題。

天體及其資源的法律地位問(wèn)題由來(lái)已久，但并未進(jìn)入聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)討論，美國(guó)立法再次引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)于相關(guān)法律政策問(wèn)題的熱議。

21世紀(jì)初，美國(guó)、中國(guó)均出現(xiàn)了私人或主張行星所有權(quán)或出售月球土地的案例。這一度引發(fā)了國(guó)際空間法學(xué)界關(guān)于外空法律地位的討論，但并沒(méi)有提出一致的結(jié)論。2014年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)審議了《小行星法》草案，雖然沒(méi)有通過(guò)，但自此引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。

在2016年聯(lián)合國(guó)法律小組委員會(huì)屆會(huì)召開(kāi)前，國(guó)際上多個(gè)動(dòng)議和平臺(tái)已針對(duì)相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)討論。2014年12月舉行的艾琳葛羅薇國(guó)際空間法會(huì)議（華盛頓）、2015年4月舉行的美國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)年會(huì)（華盛頓）和美國(guó)喬治華盛頓大學(xué)空間政策研究所舉行的專題講座（華盛頓）、9月舉行的亞太空間合作組織空間法律政策論壇（北京）、10月舉行的國(guó)際宇航聯(lián)大會(huì)國(guó)際空間法論壇（耶路撒冷）等都對(duì)外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的法律問(wèn)題和美國(guó)立法進(jìn)行了討論。

這期間，國(guó)際空間法學(xué)界對(duì)于美國(guó)的立法大部分持質(zhì)疑或批評(píng)的態(tài)度，但也有支持的聲音。法學(xué)界并沒(méi)有達(dá)成關(guān)于美國(guó)立法是否違反國(guó)際法的一致意見(jiàn)，兩派觀點(diǎn)勢(shì)均力敵。如前所述，在2016年4月的法律小組委員會(huì)屆會(huì)上，美國(guó)對(duì)于其立法進(jìn)行了立場(chǎng)說(shuō)明，并取得了比較好的效果。雖然目前會(huì)上仍有部分反對(duì)觀點(diǎn)，如墨西哥、智利為代表的拉美國(guó)家，以及俄羅斯，不過(guò)其理由并不充分。

美國(guó)的私人實(shí)體積極推動(dòng)國(guó)際相關(guān)工作組或研究組的建立，試圖營(yíng)造有利的國(guó)際輿論。

為了實(shí)現(xiàn)行星采礦等外空資源開(kāi)采的法律確定性，美國(guó)的私人實(shí)體（如深空礦業(yè)公司、行星資源公司、世界安全基金會(huì)等）一方面積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)立法，另一方面，也積極的在國(guó)際平臺(tái)上造勢(shì)，主導(dǎo)或推動(dòng)相關(guān)研究平臺(tái)的建立。影響力比較大的有：2015年在國(guó)際宇航聯(lián)設(shè)立的關(guān)于外空自然資源開(kāi)采的研究項(xiàng)目，主要是論證其技術(shù)可行性和意義；再如2014年在海牙成立的空間資源治理工作組，限20～25名專家，主要由美國(guó)私人實(shí)體（世界安全基金會(huì)、美國(guó)深空礦業(yè)公司等）資助，目標(biāo)是在2017年制定出一套可行的國(guó)際行為準(zhǔn)則，以保障和推動(dòng)外空資源開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展。該準(zhǔn)則最終將在2018年提交給外空委法律小組委員會(huì)審議。該工作組剛剛開(kāi)始實(shí)質(zhì)性工作，筆者為工作組唯一的中方專家。此外，盧森堡2016年設(shè)立了以開(kāi)采小行星礦石資源為目的的“外空資源”長(zhǎng)期項(xiàng)目，盧森堡代表在法律小組委員屆會(huì)上宣布了該項(xiàng)目，并表明項(xiàng)目是開(kāi)放性的，歡迎各國(guó)加入。

3　外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的法律焦點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)分析

法律焦點(diǎn)

（1）外空的法律性質(zhì)或法律地位問(wèn)題

外空，包括月球及其他天體，以及外空自然資源是否為“人類共同遺產(chǎn)”或“全球共有”（global commons）？《月球協(xié)定》中的人類共同遺產(chǎn)原則是否已經(jīng)成為了國(guó)際習(xí)慣？

（2）不得據(jù)為己有原則的含義和適用性

“私人據(jù)為己有”，即通過(guò)“占有、擁有、運(yùn)輸、使用和出售小行星資源或外空資源”而實(shí)現(xiàn)的私人據(jù)為己有，是否違反不得據(jù)為己有原則？私法上的“私人享有外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)”與公法上的“私人據(jù)為己有”是什么關(guān)系？美國(guó)立法是否形成對(duì)該原則的條約解釋？美國(guó)、蘇聯(lián)在20世紀(jì)60年代關(guān)于月球土壤樣本的處置實(shí)踐是否違反該原則？美國(guó)的立法行為是否違反國(guó)際法？

（3）為全人類謀福利原則的含義與邊界

私人享有外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)是否違反該原則？該原則是否與激勵(lì)機(jī)制原理相背離？該原則的邊界是什么？

（4）國(guó)內(nèi)立法管轄權(quán)的范圍

一國(guó)是否有權(quán)通過(guò)國(guó)內(nèi)法規(guī)定外空自然資源的權(quán)屬？一國(guó)是否有權(quán)規(guī)定其開(kāi)采的外空資源的處置權(quán)？

（5）外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建

這種國(guó)際機(jī)制與《月球協(xié)定》中的“國(guó)際制度”是什么關(guān)系？是否意味著發(fā)達(dá)國(guó)家加入《月球協(xié)定》已經(jīng)成為必要？國(guó)際機(jī)制最終的體現(xiàn)形式是“條約”、“軟法”還是“協(xié)議示范文本”？這種國(guó)際機(jī)制對(duì)于國(guó)際空間法、國(guó)際法的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？

發(fā)展趨勢(shì)分析

1）行星采礦等外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)際空間法、國(guó)際空間政治領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題。相關(guān)討論正在多個(gè)國(guó)際平臺(tái)同時(shí)展開(kāi)，包括聯(lián)合國(guó)。因此，外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采問(wèn)題也將成為外空外交領(lǐng)域的重大問(wèn)題。

2）美國(guó)的新立法是基于其內(nèi)部發(fā)展商業(yè)航天、推動(dòng)航天科技創(chuàng)新以及完善航天管理機(jī)制的需要，但鑒于外空資源的稀缺性和戰(zhàn)略價(jià)值，其立法也必然具有對(duì)外的外空博弈的指向和功能。因此，外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采等深空探測(cè)技術(shù)、工程、法律政策和戰(zhàn)略意義將越來(lái)越受到各國(guó)的重視。

3）外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采相關(guān)法律問(wèn)題之所以能在聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)會(huì)議上得到如此關(guān)注，其直接原因固然是美國(guó)的立法，而根本原因則在于不斷增長(zhǎng)的外空開(kāi)發(fā)需求和國(guó)際法律規(guī)則體系發(fā)展相對(duì)滯后之間的矛盾。國(guó)際社會(huì)，包括國(guó)家、國(guó)際組織和私人實(shí)體，對(duì)于開(kāi)發(fā)開(kāi)采月球等天體的需求與日俱增，而已有的國(guó)際空間法體系并不能對(duì)于調(diào)整相關(guān)活動(dòng)提供明確的指引。

4）目前，國(guó)際社會(huì)很難得出“美國(guó)立法違反國(guó)際法”的一致意見(jiàn)。聯(lián)合國(guó)平臺(tái)內(nèi)，各國(guó)在外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采領(lǐng)域的利益博弈才剛剛開(kāi)始。聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)未來(lái)幾年，將針對(duì)外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的法律焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行討論。但在短時(shí)間（5～10年）內(nèi)很難達(dá)成一致，各執(zhí)一詞的局面將長(zhǎng)期存在。與法律問(wèn)題相比，關(guān)于構(gòu)建相關(guān)國(guó)際機(jī)制的討論相對(duì)容易開(kāi)展，也更有可能形成一定階段性的成果。

5）可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)討論的核心應(yīng)當(dāng)是“一個(gè)可接受的外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建”，而非法律問(wèn)題本身。因?yàn)閺膬?yōu)先次序上來(lái)看，法律問(wèn)題的解決將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而靈活、多樣的國(guó)際合作機(jī)制的構(gòu)建更為現(xiàn)實(shí)可行，也更為緊迫。換言之，多種國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)踐，將為未來(lái)國(guó)際法律框架的構(gòu)建提供直接的參考和依據(jù)。

6）外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采相關(guān)國(guó)際空間政治的發(fā)展形勢(shì)取決于兩大要素，一是美國(guó)立法的執(zhí)行情況，二是國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建情況。美國(guó)在短期（1～2年）內(nèi)將致力于構(gòu)建國(guó)內(nèi)的監(jiān)管體系和管理機(jī)制，明確各部門(mén)分工。外空采礦的開(kāi)展取決于美國(guó)監(jiān)管體系的構(gòu)建進(jìn)度。

7）關(guān)于國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建，法律小組自身很難有大的作為，只能是確立諸如開(kāi)放、合作、互利等一般性的原則，很難構(gòu)建現(xiàn)實(shí)可行的國(guó)際機(jī)制。相比之下，其他國(guó)際平臺(tái)的研究成果很可能起到示范法的作用。這意味著要重視其他具有較大影響力的平臺(tái)，例如國(guó)際宇航聯(lián)、海牙工作組等。

8）關(guān)于行星采礦等外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的技術(shù)、法律、政策和戰(zhàn)略的討論將長(zhǎng)期存在。空間技術(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家之間、空間技術(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家與空間技術(shù)不發(fā)達(dá)國(guó)家之間，圍繞外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的外空博弈也將沿著“利益均衡-打破均衡-利益再均衡”的進(jìn)路長(zhǎng)期存在。

9）外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)法律體系發(fā)展的趨勢(shì)：相對(duì)制定新的國(guó)際公約而言，更為現(xiàn)實(shí)的，是通過(guò)國(guó)際協(xié)議（雙邊、多邊）來(lái)調(diào)整外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)。通過(guò)國(guó)際協(xié)議（合同）靈活安排合作主體在具體合作項(xiàng)目或任務(wù)中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。待形成若干國(guó)際實(shí)踐之后，從中總結(jié)關(guān)于外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的一般性原則和共性規(guī)則，用來(lái)作為在聯(lián)合國(guó)框架下建立國(guó)際機(jī)制的基礎(chǔ)。國(guó)際機(jī)制的形成，初步可能以軟法文件為載體，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的發(fā)展完善，必將作為未來(lái)新的條約等國(guó)際法制定的基礎(chǔ)。

10）關(guān)于可行性國(guó)際機(jī)制模式和內(nèi)容，筆者認(rèn)為可圍繞2個(gè)維度和3個(gè)要素來(lái)構(gòu)建。2個(gè)維度：目標(biāo)天體和目標(biāo)資源。

根據(jù)不同的目標(biāo)天體，國(guó)際機(jī)制有3種模式：第一，較大空間內(nèi)的共存合作與競(jìng)爭(zhēng)，例如對(duì)月球的開(kāi)發(fā)開(kāi)采。各國(guó)可以各自單獨(dú)開(kāi)展開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)，對(duì)于合作的需求雖然存在，但不是必須。對(duì)于規(guī)則的需求更多的是對(duì)各自月球開(kāi)發(fā)開(kāi)采設(shè)施的保護(hù)，而非活動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。第二，較小空間內(nèi)的共存合作與競(jìng)爭(zhēng)，例如對(duì)某個(gè)小行星的開(kāi)發(fā)開(kāi)采。假設(shè)小行星的理想著陸點(diǎn)有限（2～3個(gè)），這時(shí)就需要一定的協(xié)調(diào)或合作機(jī)制，來(lái)調(diào)整有意對(duì)該小行星進(jìn)行開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)的國(guó)家間關(guān)于著陸權(quán)、開(kāi)采權(quán)等空間交通關(guān)系。第三，較小空間內(nèi)的排他性競(jìng)爭(zhēng)，最典型的是小行星的整體捕獲活動(dòng)。該活動(dòng)事實(shí)上排除了他國(guó)的相關(guān)權(quán)益，其違反不得據(jù)為己有原則的嫌疑最大。因此，相關(guān)活動(dòng)對(duì)于國(guó)際合作和協(xié)調(diào)機(jī)制的需求最強(qiáng)。換言之，國(guó)際合作可能是使相關(guān)活動(dòng)獲得合法性或適當(dāng)性的唯一途徑。

如果目標(biāo)資源不同，國(guó)際機(jī)制的內(nèi)容也可能不同。第一，水。深空探測(cè)中航天員的生命具有最高價(jià)值。作為生命必須的水資源，可以考慮對(duì)相關(guān)有償共享機(jī)制提出更高的要求。例如，在同等的市場(chǎng)條件下，外空水資源的開(kāi)采國(guó)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮將水轉(zhuǎn)讓給正從事深空探測(cè)的航天員的所屬國(guó)。第二，稀有礦產(chǎn)，例如鉑金。鑒于其蘊(yùn)藏的極大經(jīng)濟(jì)利益，設(shè)立一定的國(guó)際激勵(lì)機(jī)制是必要的，如賦予開(kāi)采主體一定程度的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但基于考慮發(fā)展中國(guó)家利益的需要，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)墓蚕頇C(jī)制也是必要的，否則國(guó)際政治利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡，從而不利于外空開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)的開(kāi)展。第三，稀有能源，如氦3。對(duì)于可能帶來(lái)能源革命和社會(huì)巨大發(fā)展進(jìn)步的稀有能源，在設(shè)立激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)考慮一定的強(qiáng)制推廣或強(qiáng)制共享機(jī)制。這才是遵守和實(shí)現(xiàn)“為全人類謀福利原則”的最好例子。

國(guó)際機(jī)制的3個(gè)要素就是指上述提及的激勵(lì)機(jī)制、共享機(jī)制和合作機(jī)制。一個(gè)切實(shí)可行的外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采機(jī)制首先要具備激勵(lì)機(jī)制，否則空間活動(dòng)主體，特別是私人實(shí)體沒(méi)有足夠的動(dòng)機(jī)進(jìn)入該領(lǐng)域。激勵(lì)機(jī)制是形成任何健康市場(chǎng)的前提。其次，如果缺少適當(dāng)?shù)墓蚕頇C(jī)制，外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采將難以得到拉美等發(fā)展中國(guó)家的支持，同時(shí)宥于“一致通過(guò)”原則，在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)形成相關(guān)國(guó)際機(jī)制是不現(xiàn)實(shí)的。最后，鑒于外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的技術(shù)復(fù)雜性、法律不確定性、政治敏感性和戰(zhàn)略重要性，國(guó)際合作、國(guó)際協(xié)作和國(guó)際協(xié)議安排是平衡各種利益、劃分權(quán)利義務(wù)、分割風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的最佳途徑，也是避免外空采礦競(jìng)賽的最有效的方法。

4　關(guān)于中國(guó)的對(duì)策建議

1）探月及深空探測(cè)等相關(guān)部門(mén)，應(yīng)盡快組織深入分析美國(guó)立法對(duì)于中國(guó)航天工程開(kāi)展的利弊。

2）抓緊研究外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的法律焦點(diǎn)問(wèn)題，形成中國(guó)立場(chǎng)。

3）盡快組織力量研究外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建問(wèn)題，提出符合中國(guó)利益的具體建議，加大對(duì)外空外交的投入。

4）確立“技術(shù)-政策-法律”三位一體的航天強(qiáng)國(guó)建設(shè)理念，加強(qiáng)對(duì)法律政策研究的重視。因?yàn)榉烧吆蛻?zhàn)略分析的結(jié)論，往往可以對(duì)技術(shù)研究和項(xiàng)目開(kāi)展的方向起到?jīng)Q定性的作用。如果法律、政策和戰(zhàn)略不可行，那么技術(shù)可行的意義就會(huì)被大大限制。

5）仔細(xì)研究美國(guó)等國(guó)家加大深空探測(cè)投入的真實(shí)意圖和戰(zhàn)略意義，在國(guó)家空間政策的修訂和制定中，提升深空探測(cè)（包括行星采礦）的戰(zhàn)略地位。

Analysis on the Legislation of U.S. Planetary Mining