中央力推PPP的本義是，鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)實(shí)中，央企國(guó)企已然成為此輪PPP熱潮中的主角。

“如果把項(xiàng)目交給民企去做，可能會(huì)有輸送利益的問(wèn)題，但是央企國(guó)企沒(méi)有這個(gè)問(wèn)題。錢都是政府的，無(wú)非是從左口袋到右口袋?！?/p>

南方周末記者 張霞 發(fā)自青島

南方周末實(shí)習(xí)生 陳遠(yuǎn)林、吳小飛

想要吸引民資進(jìn)入，但闖進(jìn)來(lái)的卻是央企國(guó)企。這是中國(guó)自兩年前開(kāi)始大力推廣PPP模式之后出現(xiàn)的怪現(xiàn)狀。

PPP模式（政府和社會(huì)資本合作），即政府和社會(huì)資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。從2014年10月國(guó)務(wù)院下發(fā)“43號(hào)文”，結(jié)束了地方政府傳統(tǒng)的融資平臺(tái)和融資模式之后，與社會(huì)資本合作（PPP）則成為地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要方式。

截至5月31日，財(cái)政部PPP中心平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中共有8644個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資額高達(dá)9.88萬(wàn)億。比3月末增加923個(gè)項(xiàng)目；投資額增加1.1萬(wàn)億，增幅為12.6%。

PPP項(xiàng)目看上去是在巨量增長(zhǎng)，但落地率卻并不高，截至5月12日，進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)（即處于采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段）項(xiàng)目865個(gè)，僅占10.8%。

除了落地率低，民企參與度也低。據(jù)民生證券研究院院長(zhǎng)管清友統(tǒng)計(jì)，截至2016年3月末，全國(guó)PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中已簽約項(xiàng)目369個(gè)，其中國(guó)企簽約為199個(gè)，民企170個(gè)，從數(shù)量上看，民企參與的PPP項(xiàng)目略少于國(guó)企，但差距不大。不過(guò)，從簽約項(xiàng)目總金額上看，國(guó)企簽約的PPP項(xiàng)目金額達(dá)到3819.48億，是民企的近3倍。

中央力推PPP的本義是，鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)實(shí)中，央企國(guó)企已然成為此輪PPP熱潮中的主角。面對(duì)萬(wàn)億PPP市場(chǎng)，民資為什么難以進(jìn)入？

民資站在門(mén)外

近兩年，濟(jì)邦咨詢執(zhí)行董事、副總經(jīng)理李競(jìng)一為各地的PPP項(xiàng)目做咨詢工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，央企國(guó)企參與的項(xiàng)目越來(lái)越多，民企越來(lái)越少。

“我們現(xiàn)在做了一個(gè)項(xiàng)目，前期通過(guò)資格預(yù)審的是15家企業(yè)，其中，央企國(guó)企加起來(lái)就13家，只有2家民企，還是上市公司?！崩罡?jìng)一告訴南方周末記者。

其實(shí)，社會(huì)資本與地方政府合作自上世紀(jì)八九十年代就開(kāi)始了。一批港澳臺(tái)商進(jìn)入了中國(guó)高速公路建設(shè)領(lǐng)域。

1990年代之后，外商開(kāi)始進(jìn)來(lái)，當(dāng)時(shí)比較知名的項(xiàng)目有廣西來(lái)賓B電廠、成都第六自來(lái)水廠等項(xiàng)目；2000年之后，民企開(kāi)始進(jìn)入BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BT（建設(shè)-移交）等項(xiàng)目中，這一時(shí)期，民資、央企國(guó)企、外資都是市場(chǎng)上的玩家。

但從2008年推出“四萬(wàn)億”政策到2013年，地方政府“不差錢”了，PPP模式受了“冷遇”。這個(gè)階段民企也逐漸洗牌，一些小企業(yè)不斷被央企國(guó)企并購(gòu)。

到2014年下半年，PPP重回中央和地方政府的視線時(shí)，PPP的社會(huì)資本方主角已經(jīng)變成了央企國(guó)企，民企參與度非常低，而外資更低。

管清友統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月末，民企投資的PPP項(xiàng)目更多集中在3億以下的小項(xiàng)目，多為養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)保、文化等投資規(guī)模相對(duì)較小，且易產(chǎn)生現(xiàn)金流的領(lǐng)域；而國(guó)企偏好3億以上的大項(xiàng)目，更多集中于交通運(yùn)輸、市政工程等。后者的PPP項(xiàng)目簽約金額是民企的近3倍。

一位西部省份的PPP中心主任告訴南方周末記者，“財(cái)政部前兩批的示范項(xiàng)目，我們落地的8個(gè)項(xiàng)目，只有一個(gè)是民企參與，其他全是央企和國(guó)企?！?/p>

今年5月下旬，國(guó)務(wù)院派出9個(gè)督察組分赴河北、山西、遼寧等18個(gè)?。▍^(qū)、市）調(diào)研。財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆事后介紹，有企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目基本都被國(guó)企壟斷，民企要投入PPP項(xiàng)目的難度比較大，取得好項(xiàng)目更是難上加難。

以工程建設(shè)起家的民營(yíng)上市公司龍?jiān)ㄔO(shè)，在PPP領(lǐng)域的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都是國(guó)企央企。龍?jiān)ㄔO(shè)副董事長(zhǎng)、總經(jīng)理賴朝暉告訴南方周末記者，雖然他們目前已經(jīng)簽約了11個(gè)PPP項(xiàng)目，但投資總量?jī)H140億，而央企國(guó)企，“一個(gè)項(xiàng)目可能就動(dòng)輒幾十億上百億”。

“從2007年到目前為止，我們項(xiàng)目已經(jīng)有186個(gè)，合同總額7680億元，累計(jì)已經(jīng)完成3000億元。其中，80%都是進(jìn)行PPP模式的操作?！敝袊?guó)交通建設(shè)集團(tuán)（下文稱中交建）總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安6月22日在青島的中國(guó)PPP論壇上說(shuō)。

央企國(guó)企家大業(yè)大，更受地方政府的歡迎，經(jīng)常跟地方政府打交道的瑞致咨詢總經(jīng)理崔宏偉對(duì)南方周末記者回憶，他曾經(jīng)聽(tīng)一個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)跟央企進(jìn)行內(nèi)部磋商時(shí)說(shuō)，“我們都是一家人，什么事情都好商量?！?/p>

對(duì)于民資和外資來(lái)說(shuō)，央企國(guó)企是他們難以跨過(guò)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。蘇伊士亞洲執(zhí)行副總裁孫明華在上述青島PPP的會(huì)議上發(fā)言時(shí)舉例說(shuō)，一家以前做鋼鐵的國(guó)企，收購(gòu)一家水務(wù)公司，以前做鋼鐵時(shí)虧損，現(xiàn)在收益只要持平就是賺，“所以，跟國(guó)企根本沒(méi)法競(jìng)爭(zhēng)。”她說(shuō)，“一個(gè)以國(guó)企為主，沒(méi)有外資和民企參加的PPP不會(huì)是一個(gè)完美的PPP?！?/p>

她的發(fā)言在七百多人的會(huì)場(chǎng)上得到了最熱烈的反響。

“麻桿打狼兩頭怕”

接受南方周末記者采訪的多位專家和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，民企之所以難以進(jìn)入PPP項(xiàng)目，最重要的一個(gè)原因在于地方政府歧視民資。

即便作為上市公司，賴朝暉在競(jìng)標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，也經(jīng)常感受到來(lái)自地方政府的各種歧視。他曾經(jīng)看到過(guò)一個(gè)地方政府的PPP項(xiàng)目，總投資額才12億，但是在招標(biāo)文件中要求企業(yè)至少要有120億凈資產(chǎn)，“看上去是公開(kāi)招標(biāo)，但是有幾個(gè)民企凈資產(chǎn)超過(guò)120億？這擺明就是要央企國(guó)企嘛?！?/p>

地方政府歧視民企的一個(gè)原因是避嫌。PPP領(lǐng)域?qū)＜?、清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清告訴南方周末記者，由于中央大舉反腐，地方政府怕把項(xiàng)目交給民企“最后會(huì)惹麻煩”。李競(jìng)一也對(duì)南方周末記者分析，如果把項(xiàng)目交給民企去做，可能會(huì)有輸送利益的問(wèn)題，“但是央企國(guó)企沒(méi)有這個(gè)問(wèn)題。錢都是政府的，無(wú)非是從左口袋到右口袋?！?/p>

現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)PPP項(xiàng)目究竟能否落地，往往取決于當(dāng)?shù)卣话咽?。在一線做項(xiàng)目咨詢的瑞致咨詢總經(jīng)理崔宏偉經(jīng)常聽(tīng)到這樣的說(shuō)法，“這個(gè)項(xiàng)目（作為PPP）報(bào)上去了，但我們領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)決定做不做PPP”，或者“我們領(lǐng)導(dǎo)出事了，這個(gè)項(xiàng)目就擱置了，現(xiàn)在我們也不知道怎么辦”。 另一個(gè)原因則是PPP項(xiàng)目動(dòng)輒需要10-20年的長(zhǎng)周期，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，國(guó)企央企的抗風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)，即使中途發(fā)現(xiàn)不賺錢，也不會(huì)“撂挑子”，而民企的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相對(duì)較弱。

而對(duì)民企來(lái)說(shuō)，跟地方政府合作也會(huì)有所顧慮，他們擔(dān)心的是地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。“民企投資前是大爺，投資后就是孫子啦。短期投資無(wú)所謂，長(zhǎng)期投資涉及好幾屆政府，如果政府違約，民營(yíng)企業(yè)跑進(jìn)去就跑不出來(lái)了?！蓖跏厍逭f(shuō)。

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府的信用并未得到市場(chǎng)的肯定。王守清做了一項(xiàng)研究，在過(guò)去的兩年間，一共發(fā)生了38個(gè)重大再談判項(xiàng)目，大部分是企業(yè)發(fā)起。而再談判的原因，最多的是市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，占到了36%；其次是政府信用問(wèn)題，占到34%；然后是政府過(guò)度擔(dān)保，占23%。

常年與政府合作PPP項(xiàng)目的孫明華，在6月22日的青島PPP論壇上說(shuō)，“曾經(jīng)我們做的一個(gè)東北的BOT水廠項(xiàng)目，地方政府違約，最后走了國(guó)際仲裁，并判我們勝訴，地方政府要還我們2500萬(wàn)元人民幣。我們每年都要請(qǐng)他們吃飯，求他們還錢。5年后才還完了2500萬(wàn)?！?/p>

“這就是現(xiàn)在真正的心態(tài)，‘麻桿打狼兩頭怕，政府也怕，民資也怕?！贝藓陚?duì)南方周末記者說(shuō)。

賴朝暉告訴南方周末記者，如果公平競(jìng)爭(zhēng)，他并不懼怕，但是他最擔(dān)心的是，“我們?cè)僭趺磁?，還不如領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)電話。”

地方政府的“小九九”

比起地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，民資更擔(dān)心PPP項(xiàng)目的規(guī)范性風(fēng)險(xiǎn)。

雖然在過(guò)去的兩年，地方政府普遍都接受了各種PPP培訓(xùn)，但是仍舊不乏一些政府對(duì)PPP并不是真正理解，或者理解了，也不愿意做真正的PPP模式。

PPP項(xiàng)目還款機(jī)制一般分為三種，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，如收費(fèi)高速公路、供水供熱等項(xiàng)目，是使用者付費(fèi)，有長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但這部分項(xiàng)目一般已經(jīng)通過(guò)BOT方式做完了。

另外兩種是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益類項(xiàng)目，目前推出的多數(shù)項(xiàng)目為這兩種，即政府補(bǔ)貼與使用者付費(fèi)相結(jié)合或完全由政府補(bǔ)貼的方式，這類項(xiàng)目的利潤(rùn)空間比較小，需要政府出資或部分出資。

“這是落地難的一個(gè)原因，這類項(xiàng)目本身不太受市場(chǎng)歡迎?！本下蓭熓聞?wù)所律師劉世堅(jiān)對(duì)南方周末記者說(shuō)。

2014年至今，財(cái)政部要求地方政府上報(bào)了兩輪的PPP項(xiàng)目，目前正在征集第三輪。據(jù)王守清介紹，前兩輪申報(bào)的項(xiàng)目中，充斥了各種包裝成PPP的BT項(xiàng)目，而地方政府在不了解PPP的情況下，選擇先占個(gè)坑，“有棗沒(méi)棗先打一竿子”。

上述西部省份的PPP中心主任告訴南方周末記者，該省第三輪接到上報(bào)的PPP項(xiàng)目有兩百多個(gè)，很多縣市政府其實(shí)就是為了占個(gè)坑，有些地方都不想報(bào)了，“因?yàn)橐坏﹫?bào)了，可能就要求他們必須得做。”

不想做的原因，當(dāng)然是缺錢，“大部分也是報(bào)上去就報(bào)上去了，根本就沒(méi)打算真正做，地方政府沒(méi)錢，就在等政策唄，等著跟國(guó)家財(cái)政要錢?！痹揚(yáng)PP中心主任說(shuō)。

但既然上報(bào)項(xiàng)目占了坑，就必須得填坑。自從去年10月成立PPP咨詢公司后，崔宏偉多次遇到來(lái)找他重新包裝項(xiàng)目的地方政府人士，有一次某市政府的客戶對(duì)他說(shuō)，“我們領(lǐng)導(dǎo)很急，這個(gè)項(xiàng)目和社會(huì)資本方已經(jīng)達(dá)成了合作框架協(xié)議，已經(jīng)報(bào)上去要做PPP，所以要重新包裝一下，只要補(bǔ)上幾個(gè)報(bào)告，保證審核的時(shí)候能夠通過(guò)就行。”

這種事情并非個(gè)案。崔宏偉說(shuō)，一開(kāi)始好多地方政府根本沒(méi)有意識(shí)到PPP是很規(guī)范的一件事，覺(jué)得可以先報(bào)項(xiàng)目上去，再暗度陳倉(cāng)，后來(lái)發(fā)現(xiàn)不對(duì)勁，擔(dān)心程序不合規(guī)通不過(guò)審核，有的地方政府就找上門(mén)來(lái)，要求從當(dāng)時(shí)申報(bào)的時(shí)間起點(diǎn)開(kāi)始，“倒回去把各種手續(xù)給他們做全，”崔宏偉說(shuō)，“這樣的情況，會(huì)留下巨大的窟窿，將來(lái)一旦產(chǎn)生法律糾紛，國(guó)家社會(huì)的損失會(huì)非常大?！?/p>

南方周末記者采訪的多位PPP業(yè)內(nèi)人士都感覺(jué)，近年來(lái)地方政府對(duì)企業(yè)的態(tài)度，變得更強(qiáng)勢(shì)了。

曾經(jīng)多年在央企做工程建設(shè)的中扶普惠投資董事長(zhǎng)滕訊飛記得，六七年前，地方政府招商引資都是求著企業(yè)。那時(shí)候地方政府需要修路、修污水處理廠，但財(cái)政支出很多，負(fù)債率又高，為了把面子上的工程做起來(lái)，一種方法是找央企，二是找房地產(chǎn)企業(yè)，允許企業(yè)低價(jià)拿地的同時(shí)負(fù)責(zé)修路?！澳菚r(shí)候都是地方政府主動(dòng)上門(mén)找企業(yè)?！彼f(shuō)。

但現(xiàn)在，“央企想見(jiàn)一個(gè)市長(zhǎng)都要通過(guò)各種關(guān)系，地方政府總會(huì)說(shuō)不缺錢。”滕訊飛現(xiàn)在大部分工作是給地方政府做產(chǎn)業(yè)基金，前不久他剛跟沿海某市領(lǐng)導(dǎo)吃飯，領(lǐng)導(dǎo)一上來(lái)就說(shuō)，“我們不缺錢，農(nóng)發(fā)行給我們400億的支持，才1.7%的年利率?！?/p>

實(shí)際上，很多金融機(jī)構(gòu)如國(guó)開(kāi)行的貸款是完成對(duì)政府的信用評(píng)級(jí)、項(xiàng)目真正落地后才會(huì)真正放貸。等到項(xiàng)目真正實(shí)施之后，PPP項(xiàng)目一般是由建設(shè)方和資本方主導(dǎo)，地方政府官員無(wú)權(quán)左右，將來(lái)的運(yùn)營(yíng)期地方政府官員也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。

還有的地方政府在財(cái)稅改革啟動(dòng)后，開(kāi)始算賬到底要不要做PPP項(xiàng)目。

一位地級(jí)市財(cái)政局官員曾經(jīng)對(duì)滕訊飛私下埋怨，在營(yíng)改增之后，地方上不是很喜歡做PPP了。原因是，原來(lái)工程建設(shè)中的營(yíng)業(yè)稅改成了增值稅，稅率從3.41%變成11%，這部分計(jì)入成本后，將來(lái)埋單的還是地方政府。

地方政府算的另一筆賬，是中央劃定的10%的PPP財(cái)政支出“紅線”。湖北襄陽(yáng)老河口市委書(shū)記伍軍在青島的PPP論壇上說(shuō)，“我們中西部絕大多數(shù)的縣級(jí)市，每年財(cái)政總收入規(guī)模大約在30億—150億。如果是10%，就是3億—15億，如果我們以10倍的杠桿率，也就是說(shuō)類似老河口這樣的城市，每年P(guān)PP項(xiàng)目的投資總規(guī)模，應(yīng)該在10億—150億之間?！?/p>

如果是這樣的規(guī)模，“可能做三四個(gè)項(xiàng)目，10%的紅線就達(dá)到了?！崩罡?jìng)一說(shuō)。