□王新義（永城市水利局）

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中小河流治理工程“十三五”總體規(guī)劃保障措施及建議

□王新義（永城市水利局）

摘要：為總結“十二五”期間河南省中小河流治理情況，對下步有治理必要性但尚未治理的項目能夠被合理納入省級項目儲備庫提供參考，做好全省中小河流近、遠期規(guī)劃籌備，繼續(xù)推進流域面積200～3000 km2中小河流治理工作，進一步擴大治理范圍，加強河道系統治理，恢復河道行洪能力，提高防洪排澇標準，改善農村水環(huán)境和用水條件，使治理范圍基本覆蓋所有具有防洪任務的中小河流。河南省水利廳組織開展了“十三五”中小河流治理工程總體規(guī)劃編制工作，對確保納入規(guī)劃項目均能得以順利實施具有重要作用。

關鍵詞：河流治理；總體規(guī)劃；保障措施；政策建議

1　前言

根據《關于做好重點地區(qū)中小河流治理規(guī)劃編制工作的通知》，在河南省水利廳的統一部署和領導下，全省各市縣積極開展中小河流治理項目規(guī)劃工作。為總結“十二五”期間中小河流治理情況，對下步有治理必要性但尚未治理的項目能夠被合理納入省級項目儲備庫提供參考，做好全省中小河流近、遠期規(guī)劃籌備，確保納入規(guī)劃項目均能得以順利實施，河南省水利廳組織開展全省中小河流治理工程總體規(guī)劃編制工作。為繼續(xù)推進流域面積200～3000 km2中小河流治理工作，進一步擴大治理范圍，加強河道系統治理，恢復河道行洪能力，提高防洪排澇能力，改善農村水環(huán)境和用水條件，使治理范圍基本覆蓋所有具有防洪任務的中小河流。

2015年4月，省水利廳下發(fā)《關于申報河南省“十三五”中小河流治理規(guī)劃項目名錄的通知》至各地市。根據通知要求，永城市積極開展流域面積200～3000 km2中小河流治理項目申報工作。通過省廳對上報的數據進行匯總整理復核，確定永城市“十三五”符合相關政策及列入規(guī)劃要求的項目11個，涉及臥龍、裴橋、馬橋、新橋、黃口、條河、芒山、薛湖、劉河、陳官莊、苗橋、馬牧、酇陽、蔣口共14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項目保護人口20.97萬人、保護耕地及排澇受益面積2.13萬hm2，涉及包河、王引河、歧河3條河流，規(guī)劃河道治理長度90.60 km、堤防加固181.20 km、河道清於量766.86萬m3、新建或加固穿堤建筑物65座，總投資30454萬元。

2　指導思想和規(guī)劃原則

2.1指導思想

以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，針對重點地區(qū)中小河流突出的洪澇問題和防洪最薄弱環(huán)節(jié)，以保障人民群眾生命財產安全為根本，以提高城鄉(xiāng)防洪減災能力為目的，以河道疏浚防護等工程措施和防洪非工程措施為手段，通過加強重點地區(qū)中小河流的治理，保障區(qū)域防洪安全和糧食安全，促進社會主義新農村建設，支撐區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2.2規(guī)劃原則

2.2.1統籌協調、綜合治理

堅持人與自然和諧發(fā)展，既有效防御洪水，又安排好洪水出路，要統籌處理好中小河流治理與城鎮(zhèn)發(fā)展、河流生態(tài)環(huán)境保護、水資源開發(fā)利用的關系，統籌協調好中小河流治理河段與河流下游防洪標準的關系，統籌銜接好中小河流治理與山洪災害防治的關系，統籌兼顧中小河流治理與河道管理、工程措施與非工程措施、防洪與排澇、近期與遠期的關系。

2.2.2突出重點、量力而行

以保護重點地區(qū)中小河流沿岸城鎮(zhèn)和基礎設施、農業(yè)灌區(qū)的防洪安全為目標，以洪水風險較高的農村地區(qū)中小河流治理為重點，優(yōu)先安排有河流規(guī)劃和具備前期工作基礎的項目，既要考慮中小河流近期治理的需要，又要量力而行。要區(qū)分輕重緩急，分期分段開展治理。

2.2.3因地制宜、注重實效

根據當地經濟社會發(fā)展實際和中小河流的防洪存在的突出問題，制定切實可行的治理目標。從當地的防洪實際出發(fā)，找準需要治理河流的重點河段、關鍵環(huán)節(jié)與薄弱部位，采取經濟、適用、有效的措施，優(yōu)先解決最突出的問題，講求治理效益。

2.2.4明確事權、分級負責

中小河流治理的主要責任在地方，中央給予適當補助，地方各級政府負責組織實施。地方各級政府要切實加強中小河流管理和對河流自然與生態(tài)環(huán)境功能的維護。

3　規(guī)劃任務和目標

3.1規(guī)劃任務

3.1.1篩選符合條件且有較大治理必要性的中小河流納入治理總體規(guī)劃

在調查分析中小河流現狀的基礎上，根據流域和區(qū)域的防洪形勢、經濟社會發(fā)展狀況及保障中小河流防洪安全的實際需求，對流域面積200～3000 km2的中小河流進行歸類、篩選，針對中小河流存在的亟待需要解決的問題和防洪薄弱環(huán)節(jié)，確定納入總體規(guī)劃的河流（河段），分階段予以安排實施。

3.1.2明確近期和遠期治理目標和優(yōu)先實施項目

根據各地中小河流的特點，在已有前期工作（勘察、規(guī)劃、設計）的基礎上，按照以人為本及建設社會主義新農村的要求，根據對地區(qū)未來經濟社會發(fā)展及防洪形勢的需求分析，研究制定全市中小河流治理近期和遠期規(guī)劃的目標和任務，以防洪排澇為主要任務，擬定治理方案。按照輕重緩急、量力而行的原則，確定主要工程措施，篩選治理的重點建設項目，確定建設方案、規(guī)模，制定實施計劃，估算工程投資。納入近、遠期規(guī)劃的項目應制定分年度實施計劃，以指導下一步的項目實施。

3.1.3研究中小河流建設管理的政策和措施建議

在總結現有治理經驗教訓的基礎上，按照提高中小河流防洪抗災能力、促進區(qū)域經濟社會發(fā)展、維護河流健康、建設生態(tài)文明的要求，研究提出中小河流治理、保護和管理的政策制度建議，提出加強中小河流建設管理的措施和意見建議。

3.2規(guī)劃目標

規(guī)劃的目標是：通過對流域面積符合200～3000 km2的中小河流治理項目進行分類、分階段的分析確認，建立中小河流治理項目儲備庫，并結合國家相關政策，明確全市中小河流近、遠期治理思路及投資管理方式，提出加強中小河流建設管理的意見和措施建議。通過對全市中小河流的系統性治理，使洪水威脅嚴重、洪澇災害較頻繁、損失較大、嚴重影響區(qū)域經濟社會發(fā)展的重點中小河流和重點河段的防洪能力得到增強，所涉及的主要城鎮(zhèn)、基礎設施、基本農田等防洪保護對象的防洪標準有較大提高，流域或區(qū)域內人民生命財產和經濟社會發(fā)展的防洪安全保障問題得到初步解決。

根據中小河道防洪保護區(qū)的重要性及未來發(fā)展預測，依據《防洪標準》等規(guī)范要求，并參考和結合其上一級河道的防洪標準，確定永城市中小河流的規(guī)劃治理標準一般為10-20 a一遇，個別特別重要的河段防洪標準適當提高；排澇標準一般達到5 a一遇，個別重要的河段排澇標準適當提高。

4　中小河流普遍存在的突出問題

4.1防洪基礎設施薄弱，河道萎縮嚴重

中小河流的特點是山丘區(qū)河流源短流急，洪水暴漲暴落。平原區(qū)河流防洪標準較低，洪澇災害嚴重。由于許多中小河流，特別是河流沿岸的縣城、重要集鎮(zhèn)和糧食生產基地的防洪設施少、標準低，甚至很多處于不設防狀態(tài)，發(fā)生常遇洪水就可能造成較大洪澇災害。一些中小河流流域水土流失嚴重，加之不合理的采砂以及攔河設障、向河道傾倒垃圾、違章建筑等侵占河道的現象日漸增多，多年未實施清淤，致使河道萎縮嚴重，行洪能力逐步降低，對所在地區(qū)城鄉(xiāng)的防洪安全構成了嚴重威脅。

4.2河流規(guī)劃和前期工作滯后

編制中小河流總體規(guī)劃關系到整個河道治理項目決策、后期實施、建后管理等諸多方面，是一段時期河道治理項目的指導性文件，為后期列入各項規(guī)劃提供可靠的基礎性資料，是中小河流治理的一項基礎工作。目前，大部分中小河流缺乏系統的規(guī)劃工作，治理項目的前期工作薄弱，基本情況不明，治理目標和任務不明確，同時隨著經濟發(fā)展和人口增加，河流沿岸的城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴大，重要糧食生產基地的生產能力將進一步提高，都對防洪保安提出越來越高的要求，已有前期工作不能滿足河流治理和管理的需要，難以有效指導近期河流的治理和保護。

4.3缺乏系統性治理，防洪除澇整體效益不明顯

通過近年來已實施的河道治理情況來看，全市大部分河道均對部分重要河段和重點河道進行了治理，治理段能達到設計標準，但上下游銜接的未治理段將削弱治理段效益的發(fā)揮，河道整體效益發(fā)揮不明顯。

4.4投入嚴重不足，地方配套資金壓力大

長期以來，中小河流治理缺乏投資機制和渠道，治理資金嚴重不足。中小河流項目工程投資主要由中央、省級和地方配套三部分組成，大部分市縣配套資金都很難落實，存有征地拆遷的河道治理項目，國家無該部分投資，工程實施過程中難度較大，地方配套資金壓力大。

4.5建后缺乏必要管護，“重建輕管”仍普遍存在

項目建成后大部分已治理河道都出現“重建輕管”的現象，部分河道治理后因缺乏必要的管護而導致群眾在灘地耕種、河道內傾倒廢棄物、堤防護岸破損等問題，而水利執(zhí)法能力不足，相關法律不健全，配套設施不完善，無法形成有效機制進行管理；定邊劃界困難，由于地方財力有限，無法落實耕地開墾費、耕地占用稅和土地辦證等相關費用，無法實施定邊劃界工作。

5　規(guī)劃的必要性和緊迫性

隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，永城市在發(fā)展經濟利益的同時也更加注重了環(huán)境的保護，制定了許多措施來對環(huán)境進行改善。中小河流是永城市重要的河流環(huán)境之一，其治理是一項系統工程，已經成為上級關心、社會關注、群眾期盼的重要民生工程；已經成為水利的重點工作之一和水利投資的重點領域；關系到城市防洪安全、涉及生態(tài)環(huán)境保護和水資源可持續(xù)利用。目前已有的中小河流規(guī)劃已不適應當前水利發(fā)展的總體規(guī)劃要求，一是中小河流規(guī)劃編制完成以歷時6a，通過近年來實施的河道項目情況，已有規(guī)劃數據與工程實際情況產生較大變化；二是現有的規(guī)劃范圍、內容不適應河南省水利發(fā)展等相關規(guī)劃要求；三是全面貫徹落實中央關于“十三五”規(guī)劃精神和指導思想，生態(tài)環(huán)境保護和水資源可持續(xù)利用對中小河流規(guī)劃提出更高的要求。中小河流規(guī)劃是指導近期河道治理工程建設的依據，對促進永城市經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

為貫徹落實中央關于水利發(fā)展的相關文件精神，抓住中小河流治理的大好機遇，針對重點地區(qū)洪澇災害問題突出的中小河流，以防洪保安為主要目標，盡快編制總體規(guī)劃，提出河道治理的任務和建設方案，并根據各河道前期工作等實際情況和輕重緩急，按年度規(guī)劃中小河流項目分年度實施計劃，申請中央財政資金支持，既可使永城市中小河流盡快得到有效治理，解決防洪除澇等突出問題，同時為促進地方經濟發(fā)展，全面建設和諧社會發(fā)揮重要的推動作用。

永城市＞50 km2的中小河流共有20條，除部分河流已納入“十二五”規(guī)劃進行了局部整治外，其它大部分中小河流10多年來未得到系統的治理，河道淤塞嚴重，堤防防洪標準低，洪澇災害頻繁，中小河流洪澇災害造成的損失已成為永城市洪澇災害損失的主體。另外，許多中小河流由于水資源過度無序開發(fā)以及污染物排放量的大量增加等，在頻繁發(fā)生洪澇災害的同時，還存在著水污染加劇、河流生態(tài)環(huán)境遭到破壞、水資源短缺等一系列問題，已造成河流基本功能衰退，河道沿岸人民健康受到嚴重威脅。同時，河道治理與否應與社會經濟發(fā)展相協調，隨著經濟的發(fā)展中小河流的治理標準也應相應有所提高，而當前中小河流存在的一系列問題不僅直接影響這些地區(qū)全面建設小康社會和社會主義和諧社會建設的進程，并且嚴重影響區(qū)域經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。故盡快編制永城市中小河流治理工程“十三五”總體規(guī)劃，提出今后一段時期內中小河流治理的主要任務和建設方案，進一步擴大治理范圍，加強系統整治，選取部分洪澇災害頻繁發(fā)生、防洪要求較高，并且有上一輪治理基礎的重點中小河流項目，申請中央財政資金支持，既可指導全市中小河流治理的統籌規(guī)劃，滿足近期建設需要，同時能夠集中力量，整體推進，上下游協同治理，促進地方全面系統地開展河流規(guī)劃工作，是十分必要和迫切的。

6　保障措施及政策建議

6.1保障措施

制度保障：制定嚴格的安全管理責任制，如值班責任制、檢查責任制、資料管理責任制等，分級管理，落實責任，加強管理機構和人員的責任心。

技術保障：全省目前有超過40家水利勘察設計單位在河南省水利廳進行了備案登記，為全省中小河流治理項目的實施提供了強有力的技術支撐。

資金保障：各級政府應積極籌措資金，確保工程正常推進。

監(jiān)管保證：省、市、縣各級水行政主管部門加強監(jiān)督和監(jiān)管職能，嚴格落實獎懲制度，隨時檢查、督促、指導工程建設與運行管理。

組織保障：中小河流治理工程是造福群眾的民心工程，為確保工程項目順利實施，市人民政府成立工程建設指揮部，主管副市長任指揮長，辦公室設在水利局，具體負責對工程項目實施進行統一協調管理，把好質量關，促進工程進度，解決工程建設中遇到的困難和問題，確保工程按設計要求施工。

施工保障：在工程建設過程中要嚴格按照基本建設程序，實行項目法人負責制、招標投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制，始終堅持貫徹執(zhí)行“百年大計、質量第一”的方針，按照“政府監(jiān)督、法人負責、監(jiān)理控制、企業(yè)保證”的要求，建立健全質量管理體系。嚴格驗收程序，對質量標準達不到要求的要堅決返工重做，杜絕“豆腐渣”工程。要加強項目建設資金的管理，嚴格按財務管理規(guī)定管好資金，把好資金使用關，確保資金全部用于項目建設。搞好宣傳發(fā)動，充分調動沿岸廣大群眾參與工程建設的積極性，為工程建設創(chuàng)造良好的施工環(huán)境。工程完工后要切實加強管護，發(fā)現損壞及時修復，確保工程發(fā)揮應有效益。

6.2政策建議

根據中小河流規(guī)劃治理工程的規(guī)模、性質，并結合近年來中小河流治理過程中存在的問題，提出以下建設管理的措施和意見建議：加大中小河流治理項目建設的投入，適當提高國家及省級投資比例，減輕地方資金配套壓力。對中小河流治理工程，建議國家和省繼續(xù)在項目上、政策上、資金上給與支持，適當提高建設中的中央和省級投資比例，并在前期工作經費上給與支持，加快水利建設步伐，使中小河流治理標準與大型骨干河道治理標準相適應，以形成統一協調的防洪保障體系，使中小河流和大型骨干河道共同作用，發(fā)揮整體的防洪除澇效益。鑒于近年來人工單價增長較快，目前所使用的水利定額單價與實際脫離較為嚴重。建議能夠根據市場經濟情況，合理完善水利定額，適當提高人工費單價。建議以地級市為單位成立專門的中小河流管理部門，負責對中小河流的日常管理和維護，延長工程壽命，提高工程服務年限。建議下步中小河流治理工作當中，除滿足治理段內防洪除澇任務外，能夠兼顧水生態(tài)文明建設，將部分必要的排蓄工程及引調水工程考慮納入。建設單位應設置水土保持專職人員負責項目建設過程中水土保持工作的組織和落實，建議除采取河道治理工程措施外，應增加營造水土保持林、護岸林、護堤林等非工程措施建設。河道兩岸堤防及灘地種植了大量樹木，工程投資估算中未考慮樹木和占地投資，工程實施時應予以考慮。

（責任編輯：劉長垠韋詩佳）

中圖分類號：TV882

文獻標識碼：B

文章編號：1673-8853（2016）04-0125-03

收稿日期：2016-2-11