楊　晨，王杰玉

(1.“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇　南京　211100;2.河海大學知識產(chǎn)權(quán)研究所，江蘇　南京　211100)

中國知識產(chǎn)權(quán)政策的演進及協(xié)同運行機制研究

楊晨1，2，王杰玉2

(1.“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇南京211100;2.河海大學知識產(chǎn)權(quán)研究所，江蘇南京211100)

摘要：本文以中國知識產(chǎn)權(quán)政策體系為研究對象，運用內(nèi)容分析法，對知識產(chǎn)權(quán)政策體系演變及特征進行了分析，并得出知識產(chǎn)權(quán)政策制定主體范圍不斷擴大，政策體系的目標由激勵創(chuàng)造及保護向促進知識產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合轉(zhuǎn)變等結(jié)論。深層次解析政策文本內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政策體系存在政策主體、政策目標、政策措施等不協(xié)同，使得知識產(chǎn)權(quán)支撐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的政策效能消減。以此為基礎(chǔ)，本文以協(xié)同學為指導，構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)政策協(xié)同運行機制，以期推進知識產(chǎn)權(quán)政策與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的深度融合。

關(guān)鍵詞：知識產(chǎn)權(quán)政策；政策協(xié)同；協(xié)同運行機制

知識產(chǎn)權(quán)政策作為國家主動干預(yù)知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)看得見的手，是政府通過制度配置和政策安排對知識資源的創(chuàng)造、歸屬、利用以及管理等進行指導和規(guī)制的各種相關(guān)政策總和[1-2]，具體形式包含各級政府及其職能部門為實現(xiàn)政策目標而制定的戰(zhàn)略、條例、辦法、實施意見、通知等。2008年國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要實施以來，中國已投入大量公共財政稅收、公共服務(wù)等政策資源，鑄就知識產(chǎn)權(quán)大國，知識產(chǎn)權(quán)申請和授權(quán)數(shù)量激增，但知識產(chǎn)權(quán)運用效益及其對經(jīng)濟增長的貢獻率確未達到預(yù)期。例如，知識產(chǎn)權(quán)密集型產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻率為27%，遠低于美國、歐盟等發(fā)達國家的40%水平[3]。2014年國務(wù)院辦公廳出臺《深入實施國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》，明確提出加強知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)，在此訴求下亟需調(diào)適現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)政策體系，尤其是促進知識產(chǎn)權(quán)政策體系與經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的合拍，使得知識產(chǎn)權(quán)政策體系有效支撐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，已成為學界關(guān)注的戰(zhàn)略性議題。論及知識產(chǎn)權(quán)政策體系的已有研究成果，其主要討論知識產(chǎn)權(quán)政策的創(chuàng)新激勵作用研究[4-5]，或以定量方法評估知識產(chǎn)權(quán)政策績效[6-7]，或定性分析發(fā)達國家知識產(chǎn)權(quán)政策經(jīng)驗與借鑒[8-9]；表明已有文獻研究主要聚焦于定量分析政策績效、發(fā)掘績效不高的問題及原因等。而對知識產(chǎn)權(quán)政策文本中目標設(shè)置、政策措施匹配是否合理、協(xié)同、有效等研究鮮見，尤其是有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、金融支持政策相融合或協(xié)同的跨界探究文獻鮮有。本文試圖以中國知識產(chǎn)權(quán)政策體系為研究對象，把脈2008年國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要實施以來，國務(wù)院及各部委頒布的120項專利政策文本的內(nèi)容與形式、演進特征和發(fā)展趨勢，著力于發(fā)掘及診斷現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)政策文本中不協(xié)同現(xiàn)狀，以此為基礎(chǔ)，探尋知識產(chǎn)權(quán)政策協(xié)同運行機制，以求為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)強國的知識產(chǎn)權(quán)政策體系謀劃提供理論依據(jù)和實踐指南。

1知識產(chǎn)權(quán)政策體系的演進及特征

本文以內(nèi)容分析法為指導，按照政策樣本選擇—制定政策樣本分析框架—政策編碼分析—政策頻數(shù)統(tǒng)計的步驟[10]，定量分析知識產(chǎn)權(quán)政策文本，探尋中國知識產(chǎn)權(quán)政策的演進及特征，并在政策文本解讀編碼的基礎(chǔ)上分析政策內(nèi)容中的不協(xié)同現(xiàn)狀，為下文研究做基礎(chǔ)。

1.1知識產(chǎn)權(quán)政策的樣本選擇

本文以2009—2014年國家層面的知識產(chǎn)權(quán)政策為研究對象，政策標題或內(nèi)容以“知識產(chǎn)權(quán)”為關(guān)鍵字，搜索北大法律信息網(wǎng)、國務(wù)院及各職能部門門戶網(wǎng)站，共搜集120項政策文本，按照發(fā)布時間順序?qū)φ哌M行編號，見表1。

表1　 中國知識產(chǎn)權(quán)政策文本一覽表

1.2政策分析框架構(gòu)建

本文從政策基本結(jié)構(gòu)和要素著手，以政策主體、政策目標、政策工具三個維度進行了政策文本的編碼及頻數(shù)統(tǒng)計分析，客觀地梳理及凝練了2008年知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要深入實施以來知識產(chǎn)權(quán)政策的演變特征。

(1)政策主體維度。政策主體是指參與或影響政策制定-執(zhí)行-評估的組織、團體或個人[11]。對知識產(chǎn)權(quán)政策主體維度的分析，主要是對政策參與部門個數(shù)以及性質(zhì)進行分析。按照參與部門的多少，可以將知識產(chǎn)權(quán)政策劃分為單部門政策和多部門聯(lián)合發(fā)文政策，其中多部門聯(lián)合發(fā)文政策涉及到多元政策主體政策制定、執(zhí)行以及評估中協(xié)同性。

(2)政策目標維度。知識產(chǎn)權(quán)政策目標是指政府為發(fā)揮專利對企業(yè)市場競爭力提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級作用所配置的政策誘導點，其影響知識產(chǎn)權(quán)政策對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟貢獻的效果。盛亞將知識產(chǎn)權(quán)政策目標劃分為知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運用、保護及創(chuàng)新[12]。本文將圍繞產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新全鏈條，將知識產(chǎn)權(quán)政策目標劃分為創(chuàng)意布局與研發(fā)設(shè)計、專利確權(quán)、專利法律保護、專利戰(zhàn)略化運用、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)等政策目標。

(3)政策措施維度。政策目標實現(xiàn)源自政策措施的適宜配置，且政策工具的選擇及協(xié)同運用對政策體系的協(xié)同效果具有重要影響。學者對政策措施劃分有不同維度，其中柯武剛認為政府措施主要有資金支持、平臺建設(shè)；肖文清認為政府可以運用政策制定、防范控制、監(jiān)管維護等政策手段；彭紀生將政策措施劃分為行政措施、金融外匯措施、財稅措施、人事措施及其他措施[13]。本文將政策措施劃分為供給型措施，主要包括財政稅收及項目扶持等配置資金政策措施、人才培養(yǎng)措施以及服務(wù)供給措施等；需求型政策措施包含政府采購、市場知識產(chǎn)權(quán)保護措施、對外貿(mào)易知識產(chǎn)權(quán)預(yù)警分析；環(huán)境型政策措施包含行政措施、金融措施、法律制度完善等措施，使得政策目標與政策措施相互融合，保證政策作用效果的實現(xiàn)。

1.3政策文本編碼及統(tǒng)計分析

(1)政策制定主體的范圍擴大。解析120項專利政策文本發(fā)現(xiàn)，中國知識產(chǎn)權(quán)政策制定主體以單部門政策制定主體為主，占比82%(98項)；多部門聯(lián)合發(fā)文政策占比較少(22項)。深層分析獲悉，多部門聯(lián)合發(fā)文涉及的制定主體有知識產(chǎn)權(quán)局、財稅部門、科技部等部門，多是知識產(chǎn)權(quán)部門與掌握國家財政資源部門的財政、稅務(wù)等部門的聯(lián)合發(fā)文，進行專利資助獎勵、試點示范工程等項目扶持政策，反映知識產(chǎn)權(quán)為了建設(shè)專利大國，促進企事業(yè)單位專利的“創(chuàng)量創(chuàng)質(zhì)”，主要采取了資助扶持型的政策工具。比對之下可知，知識產(chǎn)權(quán)主管部門與主管產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)部等部門的聯(lián)合發(fā)文占比較小，表明專利主管部門對接產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展訴求制定的支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的融合政策偏少。

(2)政策目標的導向轉(zhuǎn)變。中國與發(fā)達國家的差距主要在于技術(shù)能力、創(chuàng)新能力的差距，實質(zhì)表現(xiàn)在自主專利數(shù)量與質(zhì)量的差距[10]。2012年前中國專利政策文本以激勵創(chuàng)新主體的技術(shù)研發(fā)成果專利化保護為價值取向，以資助專利申請、引導性項目等扶持政策推進業(yè)界專利創(chuàng)造數(shù)量倍增，一躍成為專利大國，但卻大而不強。伴隨著知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)戰(zhàn)略定位的確立，近年來中國專利政策著力點從專利數(shù)量速度轉(zhuǎn)向運用及效益，強調(diào)專利政策與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的深度融合，施行專利信息導航產(chǎn)業(yè)發(fā)展、專利戰(zhàn)略化運用提升產(chǎn)業(yè)鏈競爭力等政策措施，旨在發(fā)揮專利政策對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的效能由“水中月”成為“頂梁柱”。

(3)政策工具的配置多樣。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析可知，中國知識產(chǎn)權(quán)政策以供給型政策和需求型政策措施為主，且供給型政策措施中以財政稅收優(yōu)惠政策以及政府項目扶持政策為主，占供給型政策的58%；而需求型政策則以加強市場端知識產(chǎn)權(quán)行政保護政策為主，占需求型政策的78%，而政府采購以及對外貿(mào)易知識產(chǎn)權(quán)市場監(jiān)管服務(wù)政策較少；環(huán)境型政策措施則以政府行政發(fā)文為主，占比71%，而知識產(chǎn)權(quán)金融措施以及知識產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化法律機制等措施鮮見。上例數(shù)據(jù)說明中國專利引導性政策側(cè)重于財政資金、稅收優(yōu)惠、項目推進等拉動措施的配置，缺乏金融手段、政府采購、對外貿(mào)易服務(wù)等政策措施配置。

探析中國現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)政策文本獲悉，隨著2008年國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要及其戰(zhàn)略推進計劃的頒布實施，中國知識產(chǎn)權(quán)政策功能由20世紀初的“逼我所用”逐漸向“為我所用”“為他所用”轉(zhuǎn)型，但是知識產(chǎn)權(quán)政策逐步與產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、金融政策和貿(mào)易政策等部門協(xié)同聯(lián)動過渡中，尚存政策制定的主體、目標和措施等協(xié)同缺失，乃至未能有效發(fā)揮專利政策體系效能等問題。

2知識產(chǎn)權(quán)政策體系協(xié)同失靈分析

中國知識產(chǎn)權(quán)數(shù)量大幅度提升，專利保護力度明顯增強；知識產(chǎn)權(quán)存量增多但結(jié)構(gòu)不優(yōu)、質(zhì)量不高，缺失能掌控產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術(shù)專利，以致專利創(chuàng)造數(shù)量對經(jīng)濟增長的貢獻僅是“水中月、鏡中花”的效能。深層次解析知識產(chǎn)權(quán)政策文本的功能發(fā)現(xiàn)，還存有政策制定主體、政策目標、政策措施等不協(xié)同的問題。

2.1政策制定主體協(xié)同失靈

政策主體協(xié)同失靈是指政策主體之間缺乏部門協(xié)同運行機制，在政策制定與執(zhí)行中存有政策制定主體互動失靈，尤其是知識產(chǎn)權(quán)部門與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟主管部門在政策制定與執(zhí)行中協(xié)同較少。

當前，橫向政策制定主體跨部門協(xié)同機制實現(xiàn)主要通過建立協(xié)調(diào)小組工作機制以及聯(lián)合發(fā)文機制，如成立由知識產(chǎn)權(quán)局、政府辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)信委、財政廳、商務(wù)廳、國資委、工商部門等32個部門的知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)席會議工作小組。但是在實踐中，一方面各部門缺乏協(xié)同解決問題的總體戰(zhàn)略，在職能分工方面存在各自為戰(zhàn)的亂象，信息資源、行政資源等難以共享，造成決策碎片化，難以形成政策合力，導致橫向跨部門協(xié)同失靈；另一方面跨部門協(xié)同缺乏制度化、規(guī)范化的約束，缺乏各部門職能考核，這種籠統(tǒng)的、缺乏制度規(guī)范的職責分工不能得到落實，在知識產(chǎn)權(quán)政策制定和執(zhí)行過程中的結(jié)果難以追究責任；最后，政策制定主體緣于政策目標定位的不同，引致部門之間協(xié)同松散，如多年來中國知識產(chǎn)權(quán)政策的目標定位于激勵引導創(chuàng)新主體提升專利創(chuàng)造和保護等能力，于是，知識產(chǎn)權(quán)主管部門主動關(guān)聯(lián)財政、稅務(wù)等部門頒布施行促進專利創(chuàng)造的資金資助和稅收優(yōu)惠政策，以及聯(lián)動商務(wù)、工商和司法等部門出臺強化專利保護及侵權(quán)打擊等政策文本較多；相應(yīng)地知識產(chǎn)權(quán)主管部門對接發(fā)改委、經(jīng)信委和金融辦等產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求出臺的政策文件稀少。例如，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中既未見到知識產(chǎn)權(quán)主管部門職能分工的目標使命，也未見到以知識產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策資源配置，更未見到以專利政策體系支撐產(chǎn)業(yè)鏈布局和創(chuàng)新鏈良性循環(huán)的政策鏈方略。

2.2政策目標協(xié)同失靈

政策目標協(xié)同失靈主要體現(xiàn)在兩個方面，一是在政策制定中知識產(chǎn)權(quán)主管部門未能對接產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新全鏈條對知識產(chǎn)權(quán)訴求進行知識產(chǎn)權(quán)目標以及措施布局，帶來政策制定中政策目標不協(xié)同，導致知識產(chǎn)權(quán)政策運行效能衰減。

分析政策文本可知，現(xiàn)有專利政策與產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合點主要聚焦在專利數(shù)量創(chuàng)造與專利行政和司法保護等政策誘導點，而缺乏產(chǎn)業(yè)專利布局、產(chǎn)業(yè)專利多元化運用、產(chǎn)業(yè)全鏈條專利信息服務(wù)等政策誘導點布局和政策資源配置。亦即現(xiàn)有專利政策與產(chǎn)業(yè)政策融合的著力點聚焦于產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)意研發(fā)前端，但在產(chǎn)業(yè)鏈中后端的產(chǎn)業(yè)化投融資模式、推向市場的營銷策劃等環(huán)節(jié)缺失專利融入政策目標和政策措施的配置。例如，具有專利密集型屬性的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其本該依仗專利創(chuàng)造占據(jù)市場先機、依賴專利運用運營確立市場優(yōu)勢、依靠專利保護機制維護市場地位和依循專利管理規(guī)范化標準提高競爭市場的潛能，但解析《關(guān)于加強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)工作意見》政策文本發(fā)現(xiàn)，多是配置專利創(chuàng)造的激勵措施和專利保護的政策手段，未見以專利導航護航該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局，也未見以專利運用運營等政策激勵機制配置推進或培育該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具。

政策目標不協(xié)同還表現(xiàn)在知識產(chǎn)權(quán)部門與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門在政策制定中各自為戰(zhàn)，未能把脈不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，進而未能準確地識別相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對專利政策的本質(zhì)訴求，引致專利政策供給與產(chǎn)業(yè)需求存在缺口。如電子信息產(chǎn)業(yè)具有需求彈性大、市場個性化需求強和潛在競爭者多等市場結(jié)構(gòu)特點，進入壁壘較低以及技術(shù)互補性強等技術(shù)創(chuàng)新特征[14]，其需要引導專利創(chuàng)造主體關(guān)注專利數(shù)量積累以及質(zhì)量提升，更重要配置專利信息利用以及專利戰(zhàn)略化運營和專利聯(lián)盟等政策誘導點，以期通過知識產(chǎn)權(quán)運營整合產(chǎn)業(yè)鏈資源。但現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)政策并未對接電子信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的特殊訴求配置契合專利政策舉措，依舊是配置普適性專利創(chuàng)造及保護等政策措施。

2.3政策措施協(xié)同失靈

政策措施協(xié)同失靈主要體現(xiàn)在兩個方面，一是現(xiàn)有政策多是運用立項扶持、稅收減免以及公共平臺建設(shè)等政府有形之手為主導工具，直接獎勵或者補貼產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新運用等，未發(fā)揮市場機制有效作用，運用政府資源撬動金融以及市場等資源以致市場主體的自主創(chuàng)新動力主要依賴于政府外生性政策利益的驅(qū)動，而未形成內(nèi)生性的自主創(chuàng)新驅(qū)動力。二是在政策執(zhí)行中由于不同部門緣于各自利益的考量，對某一問題解決所采取具體措施和手段上的相互沖突。雖然國家知識產(chǎn)權(quán)局曾與財政部聯(lián)合出臺了《加強知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資與評估管理支持中小企業(yè)發(fā)展》，旨在為企業(yè)提供質(zhì)押融資利息補貼、對銀行給以風險補貼等政策扶持工具，來推進專利無形資產(chǎn)的市場價值實現(xiàn)。然而，在該政策執(zhí)行中，對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果法權(quán)化研發(fā)投入的會計入賬問題國家層面未能解決，引發(fā)專利質(zhì)押融資價值難以精準評估的制約，以及銀行、擔保等金融機構(gòu)出于謹慎原則和降低風險考慮，設(shè)有較多的門檻和給予專利價值評估值過低等多種局限，尤其是要求企業(yè)資產(chǎn)流動比率、速動比率以及主營業(yè)務(wù)收入的要求，對貸款的用途和還款期限做了嚴格限制[15]，使得省級知識產(chǎn)權(quán)主管部門、財政稅收部門對促進企業(yè)質(zhì)押融資的激勵資助政策措施尚未能形成正向效能；且因質(zhì)押資產(chǎn)的精準評估辦法缺失，引致該項激勵政策工具的效能衰減。

2.4政策考核不協(xié)同

政策考核不協(xié)同主要表現(xiàn)在政策制定中缺乏對各職能部門明確的分工與考核，尚未明確主管部門以及配合部門等各自工作職責，進而使得政策主體-目標-措施等方面出現(xiàn)不協(xié)同；另一方面表現(xiàn)在各部門制定與實施的績效尚未采用統(tǒng)一的評估標準，進而使得部門政策執(zhí)行中偏離預(yù)設(shè)的總目標。

例如，2008年國務(wù)院的《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》提出“掌握核心專利技術(shù)，支撐中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等顯性政策目標，其在各級政府貫徹執(zhí)行政策的進程中被泛化為以“專利創(chuàng)量”評價政績的指標，相應(yīng)地專利申請資助、專利大戶獎勵等政策手段成為驅(qū)動創(chuàng)新主體主要工具，引發(fā)了業(yè)界“重專利創(chuàng)造輕專利運用”政策效能偏差。中國專利政策體系中顯性目標與隱性目標匹配中的沖突或偏差，雖對專利大國建設(shè)的貢獻顯著，但卻阻礙專利強國目標建設(shè)的實現(xiàn)。尤其是阻礙業(yè)界技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)在驅(qū)動力的形成或更加依賴外生政策利益驅(qū)動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，使得高校院所“閑置專利”存量上升。進而，使得專利政策在中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中僅有“水中月、鏡中花”的作用，而無“頂梁柱”的功效。

3知識產(chǎn)權(quán)政策協(xié)同運行機制構(gòu)建

由于知識產(chǎn)權(quán)政策制定主體間利益博弈、協(xié)同組織機構(gòu)不健全、信息不對稱等因素，引致政策制定和政策執(zhí)行的不協(xié)同障礙。據(jù)此，要提升知識產(chǎn)權(quán)政策有效性，不僅亟需在認知政策外部環(huán)境基礎(chǔ)上明確知識產(chǎn)權(quán)政策戰(zhàn)略目標，而且要構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)政策協(xié)同的實現(xiàn)機制，即知識產(chǎn)權(quán)政策協(xié)同運行機制。

3.1分析知識產(chǎn)權(quán)政策外部環(huán)境

知識產(chǎn)權(quán)政策能否有效運行的關(guān)鍵是看政策是否適應(yīng)外部環(huán)境變化，據(jù)此分析知識產(chǎn)權(quán)政策外部運行環(huán)境是知識產(chǎn)權(quán)政策協(xié)同起點。

當前，在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，知識產(chǎn)權(quán)作為經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)要素和財富源泉，成為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動力及其市場競爭優(yōu)勢的集中表現(xiàn)，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的基本保障，并且日益成為國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，成為建設(shè)國家創(chuàng)新能力的重要支撐和掌握發(fā)展主動權(quán)的關(guān)鍵，據(jù)此，知識產(chǎn)權(quán)工作系統(tǒng)提出強國強省的建設(shè)目標，以期實現(xiàn)對創(chuàng)新型國家建設(shè)的支撐。

建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)強國-強省建設(shè)目標，要求知識產(chǎn)權(quán)政策的實施提高對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度，這就要求知識產(chǎn)權(quán)政策對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，協(xié)同創(chuàng)新、金融、服務(wù)等形成協(xié)同政策，形成產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、金融鏈、服務(wù)鏈的咬合聯(lián)動。據(jù)此，要求現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)政策與產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、金融政策、服務(wù)政策協(xié)同聯(lián)動，才能實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)政策產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的政策效能。

3.2確定知識產(chǎn)權(quán)政策戰(zhàn)略目標，評估政策協(xié)同運行狀況

知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略目標是知識產(chǎn)權(quán)系列政策所要達到的結(jié)果或完成的任務(wù)。協(xié)同視角下知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)不再是自系統(tǒng)專利數(shù)量增長，而是政策系統(tǒng)的有序、整體功能效應(yīng)的協(xié)同目標，即要求知識產(chǎn)權(quán)對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟貢獻率提升。對知識產(chǎn)權(quán)政策體系運行狀況的評估也包含兩個方面，一是現(xiàn)行政策系統(tǒng)運行對技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增長等績效評估，二是通過對政策實施結(jié)果的反饋與強目標進行比對，對政策的運行是否處于預(yù)期狀態(tài)進行評估。

3.3建立協(xié)同機制促進知識產(chǎn)權(quán)政策協(xié)同，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)政策有效性提升

政策協(xié)同運行機制是政策主體對政策自身運行狀況以及政策所處環(huán)境變化等認知下，為提高政策實施效率，實現(xiàn)政策體系有序、穩(wěn)定以及整體協(xié)同效應(yīng)的有目的的行為過程。因此，在上文準確認知政策協(xié)同運行的失靈因素基礎(chǔ)上，采取針對性的措施促進政策協(xié)同，才能突破政策協(xié)同失靈的制約，進而取得政策協(xié)同效果。針對知識產(chǎn)權(quán)政策運行中存在主體-目標-措施-評估等協(xié)同失靈，提出四大核心機制以滿足知識產(chǎn)權(quán)政策協(xié)同條件，進而實現(xiàn)政策有效性提升。

(1)構(gòu)建協(xié)同組織機制以促進政策主體協(xié)同。良好的協(xié)同組織架構(gòu)可以加強部門之間信息互通，把脈各部門的利益訴求，以此促進政策制定主體協(xié)同?？缦到y(tǒng)政策設(shè)計的要求與目前政府嚴格的科層建制有不可調(diào)和的矛盾，尤其知識產(chǎn)權(quán)局跨部門協(xié)同的效力較低，即使現(xiàn)在各級部門都建立知識產(chǎn)權(quán)工作領(lǐng)導小組等協(xié)同組織，但是該組織機構(gòu)因無固定編制、無辦公用房、無經(jīng)費來源的“三無”現(xiàn)象存在，致使跨系統(tǒng)合作流于形式，故須加強組織建設(shè)。

鑒于現(xiàn)行專利協(xié)同組織機構(gòu)流于形式，建議可在產(chǎn)業(yè)、金融等部門建立常設(shè)性、權(quán)威性的專利管理職能部門，加強與產(chǎn)業(yè)、金融等職能部門協(xié)作，及時對接產(chǎn)業(yè)訴求配置專利資源，使專利工作融入產(chǎn)業(yè)部門的工作計劃、相關(guān)政策和工作環(huán)節(jié)之中，促進專利管理部門和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展部門的有效協(xié)作；加強跨部門協(xié)作績效問責機制，“倒逼”跨部門協(xié)同制定和實施政策的積極性和高效性，以此促進政策制定主體協(xié)同，實現(xiàn)“1+1>2”的政策效能。

(2)構(gòu)建協(xié)同決策機制以促進政策制定協(xié)同。知識產(chǎn)權(quán)政策要想支撐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，則其政策制定要主動融入產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展政策訴求中。但是在政策制定環(huán)節(jié)，由于知識產(chǎn)權(quán)部門與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門職能活動具有路徑依賴性，致使各部門職能活動固化，很難形成“合一”思維進行政策決策；同時由于各部門之間利益矛盾，使得不同部門政策在規(guī)劃和制定的初始階段就陷入原發(fā)性的沖突。因此建立防止利益沖突的協(xié)同決策機制是保證政策協(xié)同的基礎(chǔ)，從而提升政策有效性。

協(xié)同決策機制是各部門之間有共同的戰(zhàn)略目標導向，以此為指導，優(yōu)化本系統(tǒng)內(nèi)的政策制定及實施，制定符合課題利益訴求的對策。一是要求知識產(chǎn)權(quán)部門與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門協(xié)同互動，認知不同產(chǎn)業(yè)、不同發(fā)展階段由于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新形態(tài)、市場結(jié)構(gòu)等變化，對知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運用、保護等配置不同的目標訴求，并在政策資源配置上考慮不同領(lǐng)域的相互關(guān)系，這樣既可以防止因利益矛盾而引發(fā)的政策沖突，也保證了各類政策的作用目標一致。二是要求金融部門、財稅部門、教育部門制定相應(yīng)配套措施時統(tǒng)籌考慮政策的各種相關(guān)要素，避免各部門之間因目標沖突帶來政策效力的銳減。實踐中可以通過集中交流平臺以及專家小組建立溝通渠道，或者通過人事管理手段，如人員錄用、流動、內(nèi)部調(diào)換等方式，獲得跨系統(tǒng)職能部門人才，主持和參與融入政策制定。

(3)構(gòu)建協(xié)同資源機制以促進政策執(zhí)行協(xié)同。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中，科學高效的政策資源配置可以均衡激勵產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的“專利權(quán)”和產(chǎn)業(yè)商業(yè)化的“市場權(quán)”，以此將創(chuàng)新主體政策驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在動力。鑒于現(xiàn)行專利政策資源多以政府資金資助形式配置在創(chuàng)新研發(fā)端，形成政策客體追逐政策利益進行產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動，建議運用政府資源撬動社會服務(wù)機構(gòu)、金融機構(gòu)等參與專利許可轉(zhuǎn)讓、專利資本運營以及專利標準化建設(shè)等，或是采用后端政府采購、產(chǎn)品出口風險預(yù)警分析等公共服務(wù)、專利產(chǎn)品市場端強知識產(chǎn)權(quán)保護等政策措施，以期通過專利市場價值實現(xiàn)激勵產(chǎn)業(yè)、企業(yè)創(chuàng)新主體對專利布局、專利質(zhì)量和專利價值的追求，以激勵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新價值鏈良性循環(huán)。

(4)構(gòu)建協(xié)同評價機制以促進政策評估協(xié)同。政策協(xié)同整體功能發(fā)揮是通過各職能部門政策的最優(yōu)組合，雖然各部門政策功能和特征各有側(cè)重，如產(chǎn)業(yè)部門主要是實現(xiàn)專利支撐產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈循環(huán)，教育科技部門是培養(yǎng)專利信息利用人才、科技創(chuàng)新人才等，但是知識產(chǎn)權(quán)支撐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展整體功能發(fā)揮依賴于各個部門職責整合，任何一個子系統(tǒng)衰減都會影響整體功能的發(fā)揮，因此需要各部門建立協(xié)同評價機制，作為政策運行有效性的監(jiān)控手段，及為知識產(chǎn)權(quán)管理部門與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門等協(xié)同部門對政策制定與實施的評估制定一個完整的、統(tǒng)一的評價標準，保證各部門政策運行不會偏離總體目標；還要評價政策在本領(lǐng)域中的運行績效，并能顯示其與其他政策相互協(xié)同和相互作用的運行績效；建立績效問責機制(對跨部門績效評估和評估結(jié)果加以問責)，不斷提升跨部門協(xié)同聯(lián)動、合作提效的積極性和主動性。

4結(jié)語

本文在120項知識產(chǎn)權(quán)政策演變分析基礎(chǔ)上，深層次發(fā)掘了政策文本中政策制定主體、政策目標、政策措施以及政策評價中的不協(xié)同問題，提出構(gòu)建專利政策協(xié)同運行機制的設(shè)計思路，其既有助于政府正確認知現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)政策體系效能不高的癥結(jié)所在，也能對中國專利政策體系創(chuàng)新、調(diào)適和跟進提供理論借鑒。

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(責任編輯沈蓉)

Research on the Evolution of China’s Intellectual Property Policy and the Mechanism of Cooperative Operation

Yang Chen1,2,Wang Jieyu2

(1.Collaborative Innovation Center of World Water Valley and Water Ecological Civilization,Nanjing 211100,China;2.Institute of Intellectual Property,Hohai University,Nanjing 211100,China)

Abstract：This paper applied content analysis method to analyze evolution characteristics of China’s intellectual property policy system.Studies have shown that policy-makers gradually increased,and the goal of policy transformed from encouraging creation and protection to promoting integration of the intellectual property and the industry development.Further analysis of policy content finds some issues as follows：the policy makers,objectives and measures lack of coordination.Finally,it constructs the cooperative mechanism of policy，aiming to promote the depth of intellectual property policy and industrial economy.

Key words:Intellectual property policy；Policy coordination;Mechanism of cooperative operation

基金項目：國家知識產(chǎn)權(quán)局軟科學研究項目“產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性訴求視角下區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)管理的政策協(xié)同研究”(SS15-A-06)。

收稿日期：2015-09-25

作者簡介：楊晨(1957-)，女，江蘇南京人，河海大學教授，博士生導師；研究方向：技術(shù)創(chuàng)新與知識產(chǎn)權(quán)管理。

中圖分類號:F204

文獻標識碼:A