周艷，萬金忠，林玉鎖，李群，張勝田*（ 1.環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 21004； 2.國(guó)家環(huán)境保護(hù)土壤環(huán)境管理與污染控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南京 210042 ）

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淺談我國(guó)土壤問題特征及國(guó)外土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

周艷1，2，萬金忠1，2，林玉鎖1，2，李群1，2，張勝田1，2*
（ 1.環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 21004； 2.國(guó)家環(huán)境保護(hù)土壤環(huán)境管理與污染控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南京 210042 ）

摘 要隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土壤污染問題逐漸顯露。而且我國(guó)土壤環(huán)境問題及污染防治工作在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沒有得到應(yīng)有的重視，土壤污染問題逐漸暴露。加強(qiáng)土壤環(huán)境管理是我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，具有十分重要的意義。本文研究分析我國(guó)與國(guó)外土壤環(huán)境問題的差異，總結(jié)美國(guó)、荷蘭、日本三個(gè)國(guó)家土壤環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒意義，綜合考慮我國(guó)發(fā)展國(guó)情、土壤環(huán)境問題特征及土壤環(huán)境管理基礎(chǔ)，確定我國(guó)土壤環(huán)境管理要依靠“行政推動(dòng)和法律監(jiān)管相結(jié)合”，提出一個(gè)涵蓋土壤環(huán)境法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和裝備能力建設(shè)（監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、監(jiān)理、風(fēng)險(xiǎn)管控）、人員隊(duì)伍建設(shè)的適應(yīng)我國(guó)土壤環(huán)境問題特征的綜合環(huán)境管理體系。

關(guān)鍵詞土壤；土壤環(huán)境問題；土壤環(huán)境管理

資助項(xiàng)目：“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃前期研究2013年對(duì)外委托課題。

*責(zé)任作者：張勝田（1976—），男，副研究員，主要研究方向?yàn)橥寥牢廴痉乐喂ぷ鳌?/p>

引言

土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要資源。土壤環(huán)境保護(hù)事關(guān)廣大人民群眾“菜籃子”、“米袋子”和“水缸子”的安全，事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康，事關(guān)人民群眾子孫后代生存安全，是重大的民生問題［1，2］。2014年4月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》表明：全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出［3］。由于我國(guó)土壤環(huán)境問題及污染防治工作在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沒有得到應(yīng)有的重視，長(zhǎng)久以來的潛在的土壤污染問題逐漸暴露，加強(qiáng)我國(guó)土壤環(huán)境管理迫在眉睫［4，5］。與水、大氣、固體廢棄物管理相比較，我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)管理工作起步較晚，且尚未建立健全完善的土壤環(huán)境管理體系。同時(shí)，我國(guó)土壤環(huán)境問題與國(guó)外同期存在較大差異［6，7］。因此，需要在借鑒國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立適應(yīng)我國(guó)土壤環(huán)境形勢(shì)的土壤環(huán)境綜合管理體制。

1　國(guó)外土壤環(huán)境問題及管理對(duì)策

20 世紀(jì) 60 年代，美國(guó)、荷蘭、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)榛瘜W(xué)廢棄物的傾倒導(dǎo)致了嚴(yán)重的土壤環(huán)境問題［8］。例如，美國(guó)的拉夫運(yùn)河因填埋有毒廢物造成場(chǎng)地內(nèi)土壤嚴(yán)重污染，對(duì)周邊居民健康造成了嚴(yán)重的危害。胡克公司在總投入4億多美元，歷時(shí)24年之后，完成了拉夫運(yùn)河地區(qū)的污染治理修復(fù)工作。荷蘭因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)過程中采用了含二甲苯、甲苯等有毒化學(xué)品的廢物作為土壤填充材料，造成萊克爾克西區(qū)土壤污染嚴(yán)重，為清理和修復(fù)污染土壤共花費(fèi)了1.88億荷蘭盾。日本富山縣早期的采礦活動(dòng)造成大量鎘釋放進(jìn)入環(huán)境，引起當(dāng)?shù)厝巳撼霈F(xiàn)痛痛病問題，并造成許多農(nóng)業(yè)土壤受到污染。三井礦業(yè)和冶煉公司、富山縣和日本政府負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)用地受污染農(nóng)民的農(nóng)業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)充。1992年，平均每年支付的健康補(bǔ)償款為7.43億日元，農(nóng)業(yè)損失補(bǔ)充款為每年17.5億日元。此外，為減少河流的進(jìn)一步污染，每年需投入6.2億日元［13-15］。

至今，土壤污染已遍及世界五大洲，并主要集中在歐洲，其次是亞洲和美洲。土壤污染是一個(gè)世界性環(huán)境問題，發(fā)達(dá)國(guó)家的土壤環(huán)境管理工作起步較早，形成了較為完善的土壤環(huán)境管理（法律法規(guī)、技術(shù)、工程和管理）體系，建立了相對(duì)完善的污染土地識(shí)別、評(píng)價(jià)和處理體系，積累了豐富的土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的“超級(jí)基金法”授權(quán)美國(guó)環(huán)保署對(duì)全國(guó)污染場(chǎng)地進(jìn)行管理，并責(zé)令責(zé)任者對(duì)污染特別嚴(yán)重的場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)；如果找不到責(zé)任者或責(zé)任者沒有實(shí)施修復(fù)能力，“超級(jí)基金”將撥款支付相關(guān)費(fèi)用；對(duì)不愿支付修復(fù)費(fèi)用或當(dāng)時(shí)尚未找到責(zé)任者的地塊，可由“超級(jí)基金”先支付修復(fù)費(fèi)用，再由環(huán)保署向責(zé)任者追討［9-12］。采取了稅收政策，刺激私人資本對(duì)棕色地塊治理和再開發(fā)的投資。美國(guó)還積極采用補(bǔ)助金和基金手段來推動(dòng)社會(huì)團(tuán)體參與土壤修復(fù)。荷蘭自20世紀(jì)80年代中期開始，采取有效措施加強(qiáng)土壤的環(huán)境管理，建立了土壤可持續(xù)管理利用工作機(jī)制，即土壤環(huán)境全過程管理，包括土壤污染的預(yù)防、可持續(xù)的土地利用管理及污染場(chǎng)地的修復(fù)；完善了土壤環(huán)境管理的法律及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，政府完成全國(guó)土壤污染調(diào)查并向社會(huì)公眾開放土壤污染場(chǎng)地?cái)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)和土壤修復(fù)決策工具箱，為企業(yè)修復(fù)土壤提供技術(shù)支持。同時(shí)，荷蘭的土壤污染修復(fù)技術(shù)也日趨成熟，國(guó)土面積4.5萬平方公里的荷蘭每年要花費(fèi)4億歐元修復(fù)1500～2000個(gè)場(chǎng)地，預(yù)計(jì)到2015年基本能修復(fù)全部污染土壤。日本的農(nóng)田污染以鎘為主，《農(nóng)用地土壤污染防治法》要求農(nóng)用地土壤鎘含量超過1ppm，土壤應(yīng)停止種植進(jìn)行治理修復(fù)。

2　我國(guó)土壤環(huán)境問題特征與形勢(shì)

2.1大氣、水、固廢、土壤環(huán)境問題并存

一段時(shí)期以來，我國(guó)污染治理的重心主要集中在水處理和大氣處理方面，而對(duì)污染土壤的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。土壤污染問題在大氣污染問題和水污染問題后顯現(xiàn)，是因?yàn)橥寥雷鳛榈厍蛏细鞣N人為的和自然的污染物的“匯”，世界上大部分的污染物最終滯留在土壤中，導(dǎo)致我國(guó)的土壤環(huán)境問題呈現(xiàn)出“集中式”、“復(fù)合式”、“爆發(fā)式”的特點(diǎn)［16］。

目前，我國(guó)在土壤環(huán)境問題上面臨的和國(guó)外最大的區(qū)別之一在于：國(guó)外在完成水、大氣和固廢治理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步關(guān)注土壤問題和解決土壤問題。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況是：水、大氣和固廢治理還遠(yuǎn)未到位，土壤污染源頭控制還有很長(zhǎng)的一段路要走。因此，土壤污染的防治既要治理已經(jīng)污染的“內(nèi)源”，還要控制“水、大氣和固廢”等“外源”對(duì)土壤環(huán)境的威脅。

2.2土地資源有限，高強(qiáng)度開發(fā)利用矛盾突出

我國(guó)仍然處于城市化快速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張不可避免，有限土地資源和高強(qiáng)度開發(fā)利用矛盾日益突出。于是出現(xiàn)了“優(yōu)質(zhì)土地蓋廠房，污染的土地蓋民房”的不合理的土地利用方式。國(guó)外土壤環(huán)境的策略中其中很重要的一條是“保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和未污染的土地”。因此，我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)還是要走“清潔土壤區(qū)域重點(diǎn)保護(hù)”和“高風(fēng)險(xiǎn)土壤污染區(qū)域綜合治理”并重的道路。農(nóng)田土壤的保護(hù)應(yīng)從過去的“數(shù)量保護(hù)”向“數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重”轉(zhuǎn)變，以確保糧食安全（數(shù)量安全和質(zhì)量安全）。

2.3國(guó)家土地集體所有制，土壤環(huán)境保護(hù)難度大

我國(guó)與其他國(guó)家在土壤環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系制定過程中基于的基礎(chǔ)有很大的差異：國(guó)外大多數(shù)土地是私有的，土地所有者對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度較高，會(huì)主動(dòng)“關(guān)心”土壤環(huán)境質(zhì)量。而我國(guó)大部分土地是“國(guó)有”的，大部分土地實(shí)際持有者只有土地使用權(quán)。土地使用者對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量和土壤污染防控的關(guān)注度不足，造成了土壤環(huán)境污染問題，且由于法律的缺失造成管理的缺位，使得國(guó)家要承擔(dān)很大一部分土壤污染治理的責(zé)任。土壤污染治理投資巨大，當(dāng)前情況下，僅僅依靠政府投入無法根本解決大量的歷史遺留的土壤污染問題?？紤]到我國(guó)土壤環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，當(dāng)前的國(guó)家財(cái)力無法在短期內(nèi)解決土壤環(huán)境污染問題。

我國(guó)土壤污染的總體形勢(shì)不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開采區(qū)及周邊地區(qū)、城市和城郊地區(qū)出現(xiàn)了土壤重污染區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；土壤污染類型多樣，呈現(xiàn)出新老污染物并存、無機(jī)有機(jī)復(fù)合污染的局面［17-19］。同時(shí)，土壤環(huán)境監(jiān)督管理體系不健全，土壤污染防治投入不足，全社會(huì)對(duì)土壤污染防治的意識(shí)不強(qiáng)。

3　國(guó)外土壤環(huán)境管理體系

3.1美國(guó)土壤環(huán)境環(huán)境管理體系

在美國(guó)，受污染的土壤被稱為“棕地”，全美約有45萬塊棕地，大部分位于城市的老工業(yè)區(qū)。棕地管理由聯(lián)邦政府、州政府、社區(qū)及非政府組織共同完成。其中，聯(lián)邦政府以環(huán)保署為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)對(duì)棕地進(jìn)行評(píng)估、管理及開發(fā)；國(guó)會(huì)則制定并通過有關(guān)土壤修復(fù)的政策法規(guī)文件。州政府制定詳細(xì)的棕地治理標(biāo)準(zhǔn)，起到監(jiān)督作用。地方政府和社區(qū)是棕地管理的主要實(shí)施力量。非政府組織作為參與者，參與推進(jìn)土壤污染的治理。具體見表1。美國(guó)先后頒布了《綜合環(huán)境響應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法案》（簡(jiǎn)稱《超級(jí)基金法》）［20］、《超級(jí)基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》以及《棕色地塊法》（表2），保護(hù)了無辜的土地所有者或使用者的權(quán)利，為促進(jìn)棕色地塊的開發(fā)提供了法律保障。美國(guó)環(huán)保署發(fā)布的《土壤篩選導(dǎo)則》由一系列促進(jìn)污染場(chǎng)地評(píng)估和修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)化指南組成，為場(chǎng)地管理提供了分層次的管理框架，用來確定基于風(fēng)險(xiǎn)管理和場(chǎng)地的土壤篩選水平［21］。

表1　美國(guó)土壤管理機(jī)構(gòu)及責(zé)任內(nèi)容

表2　美國(guó)土壤污染管理涉及的政策和立法

3.2荷蘭的土壤環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系

荷蘭的土壤環(huán)境管理涉及環(huán)保、國(guó)土、司法、農(nóng)業(yè)、水利等部門。其中，荷蘭環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)組織制定土壤環(huán)境管理的法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)，《土壤保護(hù)法》作為荷蘭制定土壤管理方法和目標(biāo)的依據(jù)，已經(jīng)基本健全。制定的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系覆蓋項(xiàng)目多，涉及100多種污染物，并對(duì)不同pH值條件下土壤重金屬含量的標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)規(guī)定；針對(duì)性強(qiáng)，涵蓋了工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地；緊密聯(lián)系實(shí)際，荷蘭既有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也有地方標(biāo)準(zhǔn)，在很多方面地方標(biāo)準(zhǔn)比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。在這一系列有效的土壤環(huán)境管理體系下，荷蘭建立了土壤可持續(xù)管理利用工作機(jī)制，完善了土壤環(huán)境管理的法律及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，政府完成全國(guó)土壤污染調(diào)查并向社會(huì)公眾開放土壤污染場(chǎng)地?cái)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)和土壤修復(fù)決策工具箱，為企業(yè)修復(fù)土壤提供技術(shù)支持［22，23］。

3.3日本的土壤環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系

日本為了保護(hù)耕地，制定了《農(nóng)用地土壤污染防治法》、《土壤污染對(duì)策法案》、《土壤污染對(duì)策法施行規(guī)則》［24，25］對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域中的農(nóng)用地加以特殊的管制。這些法律除了規(guī)定具體的規(guī)制措施外，還提出了一系列的保障措施，主要包括賦予行政機(jī)關(guān)進(jìn)入檢查等權(quán)利，各行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)合作以及國(guó)家和地方政府對(duì)土壤污染規(guī)制和援助。日本的土壤環(huán)境保護(hù)遵循以下模式：出現(xiàn)污染示例→立法→（或制定標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)策）→依法監(jiān)測(cè)→公布監(jiān)測(cè)及治理結(jié)果→跟蹤監(jiān)測(cè)、趨勢(shì)分析→制定防治對(duì)策。

4　國(guó)外土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)及其借鑒意義

4.1美國(guó)土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒意義

比較國(guó)內(nèi)外的農(nóng)地保護(hù)制度，可以發(fā)現(xiàn)其最大區(qū)別在于農(nóng)地管制手段的認(rèn)可。美國(guó)對(duì)耕地的保護(hù)可以分為直接的農(nóng)地保護(hù)和限制城市發(fā)展的間接保護(hù)兩方面。直接的農(nóng)地保護(hù)主要是采取各種措施限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用和鼓勵(lì)農(nóng)地農(nóng)用。美國(guó)對(duì)耕地的直接保護(hù)主要通過以下方式:通過稅款優(yōu)惠與減免方案來刺激。獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)地農(nóng)用，通過政府和民間組織購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)保證土地的農(nóng)業(yè)用途。通過法律、土地規(guī)劃等措施保護(hù)農(nóng)地。通過制定農(nóng)業(yè)區(qū)劃把農(nóng)業(yè)用地同工業(yè)用地和其他用地嚴(yán)格劃分。

美國(guó)已劃定了最好的農(nóng)地，確定了農(nóng)地的保護(hù)范圍（美國(guó)99%的農(nóng)場(chǎng)已納入保護(hù)區(qū)范圍）。美國(guó)對(duì)污染場(chǎng)地的管理修復(fù)流程的特點(diǎn)是土壤的修復(fù)結(jié)合了優(yōu)先權(quán)管理，這是美國(guó)土壤污染修復(fù)與管理體系的一部分，從而保證了優(yōu)先權(quán)列表中的污染項(xiàng)目得到足夠的關(guān)注與及時(shí)治理。政府和私人資金共同構(gòu)成美國(guó)土壤修復(fù)的資金來源，這一點(diǎn)也是中國(guó)在未來確定土壤修復(fù)與治理的資金保障時(shí)值得借鑒的。

4.2荷蘭土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒意義

荷蘭因特殊的地理環(huán)境，其地下水位較高，土壤污染和地下水污染緊密相連，政府高度重視土壤污染問題。過去50年間，荷蘭政府先后進(jìn)行了土壤環(huán)境管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，根據(jù)土地利用歷史開展了土壤污染場(chǎng)地調(diào)查，建立污染場(chǎng)地清單，建立數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行土壤污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，針對(duì)土壤污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)的高低和土地利用的需求循序漸進(jìn)地開展污染土壤治理。對(duì)新建及改擴(kuò)建項(xiàng)目均要求進(jìn)行嚴(yán)格的土壤環(huán)境管理，既要防止新增污染土壤，又要治理污染土壤。在污染土壤治理中，政府、業(yè)主、開發(fā)商、土壤污染咨詢公司和土壤污染治理公司責(zé)任明確，各司其職，督察監(jiān)理到位，進(jìn)行有效的土壤污染場(chǎng)地治理。

通過荷蘭的土壤環(huán)境管理歷程可以了解到，土壤環(huán)境的預(yù)防與治理工作進(jìn)行得越早，所付出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本就越小。尤其是預(yù)防，成本一般僅為治理修復(fù)成本的1%。應(yīng)該明確“預(yù)防為主，兼顧治理”的保護(hù)模式。充分利用全國(guó)土壤環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的成果，加快分析研究全國(guó)土壤環(huán)境狀況，結(jié)合已經(jīng)或正在開展的土壤污染防治、修復(fù)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照土壤環(huán)境管理的政策目標(biāo)要求，抓緊編制全國(guó)土壤污染修復(fù)治理規(guī)劃。從荷蘭的土壤環(huán)境管理體系及職責(zé)設(shè)置來看，土壤環(huán)境保護(hù)涉及農(nóng)業(yè)、經(jīng) 濟(jì)、國(guó)土、住房建設(shè)、衛(wèi)生和規(guī)劃等部門。環(huán)保部門的職責(zé)是土壤環(huán)境的防治規(guī)劃、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及監(jiān)管等方面，實(shí)施過程中需要相關(guān)部門的支持和配合。因此要通過法律法規(guī)、政策措施等進(jìn)一步明確各相關(guān)部門在土壤保護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

4.3日本土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒意義

日本是一個(gè)人多地少、人均土地資源十分匱乏的國(guó)家。為了保護(hù)耕地，日本通過農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的整治法律和農(nóng)地法來對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域中的農(nóng)地加以特殊的管制。這些法律內(nèi)容包括:指定農(nóng)業(yè)振興區(qū)域，設(shè)定以農(nóng)業(yè)用地區(qū)域?yàn)閮?nèi)容的農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整治規(guī)則，關(guān)于農(nóng)業(yè)用地區(qū)域內(nèi)的土地，應(yīng)供農(nóng)業(yè)用地利用規(guī)劃中指定的用途，據(jù)此進(jìn)行勸告和調(diào)停；在農(nóng)業(yè)用地區(qū)域中限制農(nóng)業(yè)用地等的轉(zhuǎn)用；實(shí)行開發(fā)行為許可制，設(shè)定待定土地利用權(quán)制度等。日本土壤環(huán)境管理給我們的啟示是：強(qiáng)化農(nóng)用地土壤的環(huán)境管理和用途管制，制定配套的管理細(xì)則和操作流程。

4.4國(guó)外土壤環(huán)境管理體系可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

總體而言，美國(guó)、荷蘭和日本都已根據(jù)自身實(shí)際建立了有效的土壤環(huán)境管理體系，其共同點(diǎn)是建立了健全的土壤保護(hù)法律法規(guī)，注重污染預(yù)防，重視污染土壤的修復(fù)改良和再利用，并在此過程中充分利用政府、地方以及公眾的資金和力量。

4.4.1明確的土壤污染防治思路

正確有效的土壤污染防治思路，可以最大限度地規(guī)避污染風(fēng)險(xiǎn)，為此，發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)土壤污染防治構(gòu)建了明確而長(zhǎng)期的管理思路，如美國(guó)的整治土壤環(huán)境質(zhì)量管理思路和荷蘭的全過程管理思路。土壤環(huán)境的預(yù)防與治理工作進(jìn)行得越早，所付出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本就越小。

4.4.2健全的法律法規(guī)體系

法律法規(guī)是政府管理的基本依據(jù)，健全的法律法規(guī)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范是有效治理污染土壤的前提和保證。美國(guó)的《超級(jí)基金法》、荷蘭的《土壤保護(hù)法》以及日本的《土壤污染對(duì)策法》都對(duì)污染土壤的潛在責(zé)任主體、資金保障制度做出了相應(yīng)規(guī)定，對(duì)土壤環(huán)境管理職責(zé)有明確的規(guī)定，形成了以政府主導(dǎo)、多元機(jī)構(gòu)參與的有效責(zé)任機(jī)制。此外，各項(xiàng)法律對(duì)污染土壤的治理過程也有明確的規(guī)定，各個(gè)程序相互銜接，順理成章，從最開始的評(píng)估到最后的修復(fù)完成均有一套成熟、完備的治理體系。

4.4.3有力的監(jiān)督管理體系

荷蘭的土壤環(huán)境管理涉及環(huán)保、國(guó)土、司法、農(nóng)業(yè)、水利等部門。其中，荷蘭環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)組織制定土壤環(huán)境管理的法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)組織對(duì)土壤修復(fù)方案和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行審查，對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)地提出建議意見，相關(guān)部門根據(jù)評(píng)估意見采取相應(yīng)的對(duì)策措施。如農(nóng)業(yè)用地存在風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)保部門只需提出建議意見，農(nóng)戶對(duì)其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)和監(jiān)管。因此，我國(guó)的土壤監(jiān)督管理體系應(yīng)涉及環(huán)保部、住建部、規(guī)劃部、國(guó)土部等多個(gè)部門，多部門聯(lián)合的綜合監(jiān)督管理是必然性要求。

4.4.4日益重要的公眾參與

公眾參與在環(huán)境保護(hù)工作中日益重要，可以全方位、多角度地實(shí)施環(huán)境監(jiān)管，并降低環(huán)境監(jiān)管的成本。例如，美國(guó)“超級(jí)基金”項(xiàng)目，受污染場(chǎng)地影響的人們有機(jī)會(huì)參與到場(chǎng)地的決策中，可幫助環(huán)保局收集該場(chǎng)地信息，在“超級(jí)基金”運(yùn)作過程的每個(gè)階段，公眾都有發(fā)言權(quán)。土壤環(huán)境保護(hù)需要包括政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等全社會(huì)的共同參與，應(yīng)建立向社會(huì)公眾開放的土壤環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，定期向公眾發(fā)布土壤環(huán)境質(zhì)量信息，不斷加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)的宣傳教育與培訓(xùn)，逐步提高公眾的土壤保護(hù)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)“誰污染誰治理”，為推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)管理營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

5　我國(guó)土壤環(huán)境管理體系框架研究

我國(guó)的土壤環(huán)境管理基礎(chǔ)薄弱，但土壤環(huán)境保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。所以，未來一段時(shí)期，我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)工作必須抓住重點(diǎn)，循序漸進(jìn)地推動(dòng)我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)程。需要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情，加快推進(jìn)土壤環(huán)境管理體系建設(shè)，我國(guó)的土壤環(huán)境管理體系框架構(gòu)建應(yīng)包括土壤環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系、土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系以及土壤責(zé)任追溯體系。

（1）土壤環(huán)境管理法律法規(guī)體系。土壤環(huán)境問題日益突出，根本原因在于“法律缺失，主體缺位”。中國(guó)目前尚無一部行之有效的土壤污染防治法，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》現(xiàn)正在醞釀之中。《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的制定，應(yīng)抓住當(dāng)前土壤污染防治的核心問題，明確責(zé)任，突出重點(diǎn)，建立系統(tǒng)、完善的防治體系。要緊緊抓住農(nóng)用地和污染場(chǎng)地兩個(gè)重點(diǎn)，對(duì)癥下藥，提出分級(jí)分類管理等一系列制度要求，對(duì)于不同地區(qū)、不同污染程度的土壤，因地制宜，能治則治，暫時(shí)不能治的抓好風(fēng)險(xiǎn)管控，確保土壤安全利用。針對(duì)“土壤環(huán)境保護(hù)和污染預(yù)防”、“土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控”、“污染土壤的修復(fù)”等重點(diǎn)內(nèi)容，應(yīng)做出詳細(xì)規(guī)定。配套的政策標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系也要積極研究制定。在《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》出臺(tái)之前，先期研究制定《建設(shè)用地土壤污染防治條例》、《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理辦法》、《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章。

（2）土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。目前中國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)管措施不完善，對(duì)土壤污染的歷史和污染現(xiàn)狀不明，土壤污染物（特別是有機(jī)污染物）的種類不清，對(duì)污染物的環(huán)境行為和危害的科學(xué)認(rèn)識(shí)不夠；土壤污染監(jiān)測(cè)體系不完善，缺乏污染場(chǎng)地信息管理系統(tǒng)；土壤環(huán)境管理中缺少完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理體系。針對(duì)此現(xiàn)狀，應(yīng)修訂《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995），以滿足不同區(qū)域及特定場(chǎng)地各類土壤污染識(shí)別的需要［28，29］。完善土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)分析方法標(biāo)準(zhǔn)，以滿足全面開展土壤監(jiān)測(cè)工作的要求。

（3）土壤責(zé)任追溯體系。土壤污染防治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)、社會(huì)等各方面的責(zé)任和義務(wù)，各個(gè)部門之間都要有科學(xué)分工，合力施策，明確和落實(shí)各方責(zé)任，調(diào)動(dòng)各方積極性，共同做好土壤污染防治工作。建立 “誰污染誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任追溯體系，土地污染者對(duì)其污染行為具有不可推卸的責(zé)任，且這種責(zé)任的追溯期永久。由政府責(zé)令責(zé)任者對(duì)污染特別嚴(yán)重的土地進(jìn)行修復(fù)，如果找不到責(zé)任者或責(zé)任者沒有實(shí)施修復(fù)的能力，可由政府部門的相關(guān)基金撥付相關(guān)修復(fù)費(fèi)用；對(duì)不愿支付修復(fù)費(fèi)用或當(dāng)時(shí)尚未找到責(zé)任者的地塊，可由政府部門相關(guān)基金先支付修復(fù)費(fèi)用，再由政府部門向責(zé)任者追討。不論潛在責(zé)任方是否實(shí)際參與或造成了場(chǎng)地污染，也不論污染行為發(fā)生時(shí)是否合法，潛在責(zé)任方都必須為土壤污染負(fù)責(zé)。

6　總結(jié)

綜上所述，國(guó)外土壤環(huán)境管理的總體思路是“立法先行，依法管控；完善標(biāo)準(zhǔn)，用途管制；調(diào)查評(píng)估，公眾參與；責(zé)任追溯，市場(chǎng)運(yùn)作”。所以，國(guó)外基本不存在所謂的規(guī)劃指標(biāo)，其土壤環(huán)境管理與保護(hù)都是基于相應(yīng)的法律規(guī)定，由相關(guān)責(zé)任方承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的土壤環(huán)境問題特征的差異和緊迫程度決定了我國(guó)不能也無法照搬國(guó)外土壤環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系。國(guó)外已經(jīng)建立較完善的土壤環(huán)境管理體系，包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和裝備（監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、監(jiān)理、風(fēng)險(xiǎn)管控）、人員隊(duì)伍等，相關(guān)的規(guī)劃和計(jì)劃只要按法律法規(guī)具體執(zhí)行即可。綜合考慮我國(guó)發(fā)展國(guó)情、土壤環(huán)境問題特征及土壤環(huán)境管理基礎(chǔ)，當(dāng)前和未來一段時(shí)間，土壤環(huán)境管理還是要依靠“行政推動(dòng)和法律監(jiān)管相結(jié)合”，形成一個(gè)涵蓋土壤環(huán)境法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和裝備能力建設(shè)（監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、監(jiān)理、風(fēng)險(xiǎn)管控）、人員隊(duì)伍建設(shè)綜合的土壤環(huán)境管理體系。

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Discussion on Characteristics of Soil Environmental Problems in China and Foreign Experience Reference on Soil Environmental Management

ZHOU Yan1，2， WAN Jinzhong1，2， LIN Yusuo1，2， LI Qun1，2， ZHANG Shengtian1，2*
（1. Nanjing Institute of Environmental Sciences， Ministry of Environmental Protection of China， Nanjing 210042；2. State Environmental Protection Key Laboratory of Soil Environmental Management and Pollution Control， Nanjing 210042）

Abstract:With the development of society and economy in China， the soil pollution problems and its prevention work were not been paid enough attentions in a long durations， soil pollution has gradually becoming a critical environmental problem. Strengthening the soil environment management is a basic work of soil environmental protection in China. In this paper，differences of soil pollution characteristic between China and foreign countries were analyzed， and foreign experience on soil environmental management was summarized from USA， the Netherlands and Japan. Considering the development situation，characteristics of soil environmental problems and foundation of soil environmental management in China， we suggested that the soil environmental management in China should rely on the combination of administrative and legal supervision. On such a basis， a proposal on soil environment management of China was brought forth， including soil environmental laws and regulations， standards， technology and equipment capacity （monitoring， supervision， supervision and risk control）.

Keywords:soil； soil environmental problem； soil environmental management

中圖分類號(hào)：X53

文章編號(hào)：1674-6252（2016）03-0095-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.095

作者簡(jiǎn)介：周艷（1988—），女，助理研究員，主要研究方向?yàn)橥寥牢廴痉乐喂ぷ?，E-mial: zhouyan@nies.org。