杜亞濤++趙建敏++董佳佳

中圖分類號：F124.7 文獻標識碼：A

內容摘要：目前我國的收入分配差距明顯，尚未形成“合理有序的收入分配格局”，其中的城鄉(xiāng)收入差距已成為構建和諧社會的突出問題。要縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)經濟穩(wěn)定發(fā)展，就需要國家的“有形之手”，運用財稅法對再分配領域進行調控，開展稅制改革、加快轉移支付立法、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。

關鍵詞：城鄉(xiāng)收入差距 財稅法 再分配

引言

財稅法是調控財政收支關系的法律規(guī)范的總稱，是國家宏觀調控和適度干預國民收入再分配的重要手段。國民收入的初次分配主要由市場調節(jié)，在法律上有民商法規(guī)范，價值規(guī)律和意思自治必然會在收入上產生較大的差距，這就需要再分配領域為實現(xiàn)實質公平，對體現(xiàn)國家干預的經濟法律制度進行調整。財政稅收法律制度作為經濟法的重要組成部分，在稅收設計、財政轉移支付和社會保障等方面對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距發(fā)揮著重要的作用。

城鄉(xiāng)收入分配差距現(xiàn)狀及影響—以河北省為例

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)居民家庭人均收入。從表1中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入數(shù)額明顯高于農村居民家庭人均純收入，且收入比率呈擴大趨勢，說明城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。

城鄉(xiāng)居民庭恩格爾系數(shù)。恩格爾系數(shù)是指食品支出在個人消費支出總量中所占的比重。一個家庭的收入越少，用于購買食品的支出比例就會越大。從表2 的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，河北省城鄉(xiāng)居民的家庭恩格爾系數(shù)逐漸下降，說明城鄉(xiāng)居民生活水平都在提高。但是相比較而言，城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)下降幅度大，且整體低于農村的數(shù)值，說明城鎮(zhèn)居民的收入增長速度較快，且家庭收入高于農村居民。

（二）城鄉(xiāng)居民收入差距的影響

改革開放以來，競爭機制的引入，改變了平均主義，提高了勞動生產率，增加了社會財富。但是，貧富差距過大也會產生一系列負面影響。

城鄉(xiāng)居民收入差距過大影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是建設小康社會的必然要求。農民收入偏低，導致消費能力不足，農村市場萎縮；農民沒有充裕的資金進行農業(yè)投資，農業(yè)生產得不到有效的保障；農民的子女教育資源和資金不到位，難以通過知識改變命運，導致農村家庭的積貧積弱；農村勞動力大量流入城市，這些都會影響農業(yè)生產和農村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。只有增加農民收入，改變農民增收困難的現(xiàn)狀，才能有效解決上述問題，促進經濟增長，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

城鄉(xiāng)居民收入差距過大導致內需不足。消費水平是促進經濟增長、拉動內需的重要因素。城鄉(xiāng)收入差距過大，使占我國人口多數(shù)的農民購買力不足，其作為龐大的消費群體，必然對我國經濟的快速發(fā)展產生負面影響。從家庭恩格爾系數(shù)看，農村居民的食品支出所占比重較大，而且對食品質量的關注不足，在教育、醫(yī)療、娛樂等方面的消費更低于城鎮(zhèn)居民，這不僅會影響農民的生活質量，而且會直接影響我國的消費需求市場。長期以往，農村消費市場萎縮，會導致全國的消費結構失衡，嚴重影響內需。

城鄉(xiāng)居民收入差距過大不利于構建和諧社會。貧富兩極分化，使低收入人群的壓力增大。農民進城務工，為城市做出了貢獻，但是并沒有取得平等的待遇和應有的保障，社會分配不公，容易引發(fā)農民對政府的不滿情緒，成為激化社會矛盾的誘因，影響和諧社會的構建。

城鄉(xiāng)收入分配差距產生的原因分析

（一）稅收制度不完善

我國的稅收制度是在1994年分稅制改革的基礎上形成的，對居民收入的調節(jié)主要以個稅為主，在稅收分成和稅制結構上，對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的作用較弱，主要表現(xiàn)在：

第一，稅收分成制度不合理。目前稅收主要集中在中央一級，地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府缺少履行職責所必需的財力支持?？h鄉(xiāng)政府的財力不足，一方面，難以向農民提供充足的公共資源，不利于農業(yè)發(fā)展和技術革新，從而影響農民增收；另一方面，縣鄉(xiāng)政府為解決財政收入不足的困難，會變相提高向當?shù)氐钠髽I(yè)和農戶征稅的比例，增加農民的負擔。

第二，具體稅種設計不合理。目前我國個人所得稅采用分類分項征收所得稅制，對于納稅人的各類所得，區(qū)分所得來源分別適用于不同的扣除標準和稅率，分別計算應納稅額。這樣就可能導致綜合收入較高但是收入項目較多的人不納稅或納稅額較少的現(xiàn)象，對單一收入來源的勞動者，比如農民工和低收入人群不利，不能有效發(fā)揮通過個人所得稅調節(jié)貧富差距的作用；此外，消費稅征收范圍窄，對部分高檔奢侈品未納入征收范圍；財產稅對存量財產的征收力度不夠，還存在立法空白等。

第三，農民稅收負擔重。雖然中央取消了農業(yè)稅，但目前農民還需要負擔農業(yè)特產稅、屠宰稅和固定性費用等，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府攤派的行政事業(yè)性收費、各類集資等，農民的稅費負擔仍然比較重。

（二）轉移支付不到位

我國目前尚沒有一部專門的轉移支付立法，現(xiàn)有的依據(jù)主要是《中國人民共和國預算法》和國務院在2001出臺的《所得稅收入分享改革方案》，各級政府的事權、財權劃分不明確，一般性轉移支付所占比重較小，支付標準不科學，對城鄉(xiāng)的轉移支付比例和項目確定不合理。國家統(tǒng)計局公布的“十一五”經濟社會發(fā)展成就系列報告顯示：2010年我國城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入達到5092元，農村居民得到的轉移性收入人均453元，兩者相差11.24倍。城鎮(zhèn)居民僅轉移性收入一項，就占到農村居民當年人均純收入（5919元）的86%。這說明我國在轉移支付方面偏向性明顯，這必然會導致城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大。此外，在公共服務領域，國家對城鎮(zhèn)的投資也明顯優(yōu)于農村居民，例如：城市義務教育階段小學和初中的人均教育經費分別是農村地區(qū)的1.2倍和1.3倍（董全瑞，2012），我國城市普通中學高學歷教師比例幾乎是農村的2倍，城市每千人口病床數(shù)量是農村的4.22倍，城市每千人口衛(wèi)生技術人員數(shù)是農村的2.52倍（李紅梅，2011）。公共服務和建設的地區(qū)差異性，無疑拉大了城鄉(xiāng)居民之間的收入，增加了社會的不穩(wěn)定因素。

（三）社會保障二元化

社會保障作為公民生存和生活的基本條件，是各國政府履行公共服務職能的重要體現(xiàn)，也是發(fā)揮再分配功能的重要制度。社會保障安排能夠縮小社會成員之間的貧富差距，彌補初次分配的不足，緩和社會矛盾。但是我國由于長期受二元經濟體制的影響，城市和農村居民的社會保障項目還存在很大差異性。城鎮(zhèn)居民享受比較完備的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，主要法律依據(jù)有《中華人民共和國社會保險法》，以及行政法規(guī)形式的《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》等。而農村的社會保障以最低生活保障的社會救助形式為主體，逐步推行新型合作醫(yī)療和新型養(yǎng)老保險，但許多制度尚不完善，法制建設薄弱，農民的保障主要靠土地和家庭。社會保障制度未能很好地發(fā)揮“保護網(wǎng)”和“安全閥”的作用，不能通過保障低收入者的利益，縮小城鄉(xiāng)差距。

國外縮小城鄉(xiāng)收入差距的做法

（一）采取優(yōu)惠的農業(yè)稅收政策

美國農業(yè)以就業(yè)人口少、生產率高和農產品出口量大而著稱。美國政府對農業(yè)采取了保護性的稅收措施，不僅農業(yè)稅種少，而且納稅總額非常低。據(jù)統(tǒng)計，美國農民每年所交的個人所得稅有200億美元，這與美國政府每年征收的約1萬億的個人所得稅相比，所占比例非常少。同時，美國對農業(yè)生產和農業(yè)投資還采用了延期納稅和減免稅收等優(yōu)惠項目，保證了農業(yè)的良性、快速發(fā)展。西班牙作為傳統(tǒng)的農業(yè)國，耕地面積占總面積的40%，僅就增值稅而言，國家對農業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在三個方面：一是對農民銷售產品給予補貼；二是針對農產品種類較多，適用了不同的稅率；三是針對農牧業(yè)的投資，政府在三年內退還全部所征稅款。

（二）實施有效的財政轉移支付

在20世紀70年代，韓國農民的收入不到城市居民的一半，而且這種差距有不斷擴大的趨勢，從而導致大量人口涌入城市，人口的無序流動、農業(yè)生產的停滯，產生了一系列的社會問題。在此背景下，韓國政府開始推行“新村運動”，無償向農村提供水泥、鋼筋等進行住房和基礎設施的建設，帶動全社會的力量共同支持農村的發(fā)展，提供物質、資金和技術方面的支持。從1970 -1980年的10年間，韓國政府財政累計向“新村運動”投入2.8萬億韓元，相當于財政支出的1%，農民的生產生活條件得到顯著改善，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，成為社會發(fā)展的“助推劑”。

（三）健全農村社會保障制度

印度為解決農業(yè)生產狀態(tài)不穩(wěn)、農村貧困人口較多的問題，大力推行農村社會保障制度。政府對年老、喪失勞動能力的農民發(fā)放補貼；對貧困農民的子女給予教育補貼；沒有房屋居住的貧困農民可以獲得政府的建房補助；采用較低的銷售價格滿足貧困人口的購買需要等。這些救助措施對幫助農民脫貧、穩(wěn)定農業(yè)生產、增加農民收入發(fā)揮了積極的作用。

改革財政稅收法律制度以縮小城鄉(xiāng)收入差距

我國城鄉(xiāng)收入差距的擴大是多方面原因造成的，包括二元經濟結構、工農業(yè)產品價格“剪刀差”、戶籍制度影響等。從國民收入再分配的角度看，主要是由于財政稅收法律制度不健全，稅收制度、財政轉移支付和社會保障立法沒能有效發(fā)揮調節(jié)城鄉(xiāng)居民收入的作用。要解決這一社會問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必要改革相關制度，做到法制化、規(guī)范化和科學化。

（一）改革稅收制度

完善稅收征收法律制度，需要建立以個人所得稅為主體，其他稅種相互配合的調節(jié)城鄉(xiāng)收入的綜合體系，同時加強監(jiān)管，確保各項法律、政策落到實處。

完善個人所得稅。充分發(fā)揮個稅調節(jié)收入差距的基礎性作用?；灸繕耸菍Ω呤杖胝哌m當增加稅負，對低收入者進行必要的保護。具體而言：一方面要確立綜合和分類相結合的稅制模式。分類征收的好處在于能夠進行源頭計稅，征收項目細化，不易偷漏稅款，但對收入的調節(jié)作用有限。綜合征收則是將納稅人的各項收入加在一起，進行總量扣繳，這種方式更能體現(xiàn)納稅人的實際負擔水平，通過對高收入者多收、低收入者少收稅款的方式縮小貧富差距；另一方面建議對個稅的征收考慮到家庭總體情況，即個人收入的扣繳，應當綜合考慮家庭結構、贍養(yǎng)人口、子女教育費用的支出等，“一刀切”有失公允。特別是在農村社會保障不健全的情況下，勞動力人口養(yǎng)老負擔較重，以家庭為單位更能體現(xiàn)對農民權益的充分保障，有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距。

健全消費稅和財產稅。對高檔消費應當擴大征收范圍，同時適當提高稅率，逐步增加消費稅在稅收總量中的比例，以達到調節(jié)貧富差距的作用；在財產稅方面，針對存量財產開征遺產稅和贈與稅，防止財產的傳承所帶來的社會財富分配不公，防止貧富差距繼續(xù)擴大。

加強稅收法制化。對稅收制度的改革，必須科學規(guī)劃、有序推進，并通過立法的方式予以保障。稅收分成要適當向下級政府傾斜，以緩解縣鄉(xiāng)政府稅源不足、財政困難的現(xiàn)狀，同時大幅減輕農民的稅賦負擔，為農業(yè)生產提供良好的稅收環(huán)境。通過修訂《稅收征收管理法》將上述稅制改革的成果法制化，并加強監(jiān)管，對稅收違法行為進行有效打擊。

（二）改革財政轉移支付制度

財政轉移支付對彌補財政薄弱地區(qū)的缺口、平衡區(qū)域經濟發(fā)展、實現(xiàn)公共服務均等化、逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有積極的作用。

加快轉移支付立法。目前我國還沒有一部專門的轉移支付立法，財政部和地方政府舊有的行政規(guī)章，法律位階較低，缺乏穩(wěn)定性，實際運行效果不佳。當務之急，應當效仿西方發(fā)達國家，制定一部《中華人民共和國財政轉移支付法》，明確立法的基本原則、轉移支付的主體和權限、轉移支付的方式和程序以及監(jiān)督機制和法律責任等。同時，完善配套法律制度，通過修訂行政組織法，明確中央和地方各級人民政府的事權和財權，修訂《中華人民共和國預算法》，為轉移支付的實施提供科學的依據(jù)。

加大對農村地區(qū)的轉移支付規(guī)模。一是加強農村基礎設施建設。農田水利基礎設施，對保障農業(yè)生產、農民增收具有重要的作用。但由于其具有公共產品的性質，投資額度較大，農民個人不能解決，這就需要政府充分發(fā)揮公共服務職能，改善農村的生產、生活環(huán)境；二是加強農業(yè)科技投入。通過農業(yè)現(xiàn)代化，促進科技創(chuàng)新，提高農業(yè)生產力和財政資金的使用效率，從而達到增加農民收入的目的；三是加強農村地區(qū)教育資源的投入。我國城鄉(xiāng)的教育水平和軟硬件設施還存在較大的差距，而教育的不公平可以說是造成收入分配不公平的起點，人力資源對農村家庭的脫貧致富影響深遠，需要加大財政支持力度，實現(xiàn)農村的教育公平要求。

加強對轉移支付資金的監(jiān)管。轉移支付的資金如果不能落到實處，必然會使其調控城鄉(xiāng)收入差距的功能大打折扣，因此對轉移支付的資金應當加強監(jiān)督和管理。事前應當公開預算和相關政府信息，滿足社會公眾的知情權；事中應當加強過程控制，資金的每一筆發(fā)放和使用都應當做到有據(jù)可查；事后要加強審計，并將資金使用的效果納入政績考核體系。

（三）改革社會保障制度

城鄉(xiāng)居民的收入差距不僅表現(xiàn)在人均收入等顯性指標上，而且社會保障也會對收入產生隱性的影響。社會保障分為社會救助、社會保險和社會福利三個層次，縮小城鄉(xiāng)收入差距，應當逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。

實現(xiàn)社會救助一體化。社會救助是國家對遭受自然災害、喪失勞動能力或者其他低收入公民所給予的物質幫助，目的是滿足基本的生存和生活需要。國務院1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》，直到2007年才出臺《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，并確立了“農村最低生活保障資金的籌集以地方為主”的屬地管轄原則。社會救助特別是最低生活保障制度，是公民生存的最后一道“保護網(wǎng)”，應當覆蓋全社會成員，不應當以城鄉(xiāng)作為區(qū)分的標準。建議出臺一部全國統(tǒng)一的《最低生活保障法》，并以普適性和國家責任為基本原則，由中央政府統(tǒng)籌安排，同時考慮到地方差異性確定合理的保障基準，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標。

搞好社會保險的城鄉(xiāng)銜接。社會保險是社會保障制度的核心內容，與非繳費型的社會救助相比，應當考慮經濟發(fā)展水平，不能一步到位實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，而應當循序漸進搞好城鄉(xiāng)社會保險的銜接。鑒于目前城鎮(zhèn)居民的社會保險制度比較齊備（“五險一金”），重點應當放在農村居民的社會保險制度建設上。在繼續(xù)推行農村新型合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險的基礎上，應當提高統(tǒng)籌層次和保障水平，同時特別關注農民工和失地農民的社會保險權益，逐步實現(xiàn)其從土地保障到城鎮(zhèn)社會保障的轉化。

逐步提高城鄉(xiāng)社會福利水平。社會福利較社會保險而言，是在國家能夠負擔的范圍內，給社會成員更好的生活質量保障，屬于較高層次的社會保障內容。通過社會福利項目的適當傾斜，也有利于縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。

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