趙思凡

摘要：在當(dāng)代，食品安全問題已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。食品安全涉及每個人的身體健康甚至于生命安全，因而，任何部門和個人都不能、也無法置身事外。食品安全危機(jī)不僅危及到人的健康和生命，也已經(jīng)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和穩(wěn)定，乃至影響到民眾對社會和政府的信心。本文通過對地方政府合作機(jī)制的研究，提出三種地方政府合作機(jī)制，旨在解決地方區(qū)域間的食品安全問題，通過政府間跨區(qū)域的合作，更好的保障食品的安全。

關(guān)鍵詞：地方政府；食品安全問題；合作機(jī)制

一、研究及文獻(xiàn)綜述

（一）國外研究綜述

1、國外對于食品安全問題研究現(xiàn)狀

第一，食品安全問題產(chǎn)生的原因。食品安全問題產(chǎn)生的原因很多學(xué)者探討了食品安全問題產(chǎn)生的原因，主要觀點(diǎn)有如下幾種。

一是信息不對稱。奧爾特加（Ortega）等認(rèn)為，消費(fèi)者對食品質(zhì)量信息掌握不充分，只能在購買或食用后才能對食品質(zhì)量作出經(jīng)驗上的判斷，食品安全問題經(jīng)常是由于消費(fèi)者和供應(yīng)商之間的信息不對稱而產(chǎn)生的。

二是生產(chǎn)者消費(fèi)者的利益沖突。肖菲爾（Schofield）等認(rèn)為，生產(chǎn)者、消費(fèi)者之間長期存在的利益沖突是食品安全問題產(chǎn)生的根本原因。

三是政府監(jiān)管失靈。大衛(wèi)（David）研究了政府食品安全控制體系失效的原因：（1）由于地理位置引發(fā)的失靈；（2）對產(chǎn)品屬性、生產(chǎn)過程以及管制效果的不信任；（3）信息不對稱導(dǎo)致缺乏對保證食品質(zhì)量激勵；（4）由于控制體系不夠靈活而在新風(fēng)險面前的脆弱性。

四是消費(fèi)者自身原因。雷德蒙（Redmond）等認(rèn)為，近年來由食源性疾病而造成的食品安全事故在全球范圍內(nèi)頻發(fā)，消費(fèi)者對食物處理不當(dāng)?shù)男袨榭赡苁且粋€重要原因。

第二，對食品安全風(fēng)險認(rèn)知的研究。風(fēng)險分析主要是對食物鏈過程中各個環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的危害進(jìn)行評估和鑒定，找出有效的管理方案。近年來，消費(fèi)者的風(fēng)險感知已經(jīng)成為國外學(xué)者研究關(guān)注的重點(diǎn)。羅曼諾斯卡（Romanowska）通過問卷調(diào)查測定了消費(fèi)者對食品安全通常的態(tài)度、購買雞蛋時個人健康風(fēng)險的感知度、對農(nóng)作物生產(chǎn)方法相關(guān)的更加廣泛的食品工業(yè)問題的顧慮程度和對確保食品安全機(jī)構(gòu)的信任。學(xué)者們還從認(rèn)知和情感兩方面探討了影響食品安全風(fēng)險認(rèn)知的因素。斯雷恩（Renn）則發(fā)現(xiàn)年齡是食品安全風(fēng)險認(rèn)知的影響因素，年齡因素與消費(fèi)者食品安全風(fēng)險認(rèn)知正相關(guān)，年齡越大，食品安全風(fēng)險認(rèn)知水平越高。奈特（Knight）的研究進(jìn)一步證實(shí)了前人提出的風(fēng)險熟悉程度、恐懼感和風(fēng)險暴露程度等三個公共因素對食品安全風(fēng)險認(rèn)知的影響。①

2、國外對于地方政府合作研究現(xiàn)狀

西方學(xué)者對地方政府合作的研究經(jīng)過了比較長的時期從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)意義上說，上世紀(jì)50年代起國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界才開始注意到對“地方政府間合作”的研究，比較早的研究文獻(xiàn)是美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂伯特在1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》，他在研究地方政府公共產(chǎn)品供給時關(guān)注到了地方政府競爭與合作的問題，但研究的焦點(diǎn)基本集中在公共產(chǎn)品供給上，視角比較狹窄。

20世紀(jì)80年代以來，新公共管理理論逐漸在西方國家出現(xiàn)并得到迅速的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，以英、美等國為首，西方國家掀起了一場以建設(shè)企業(yè)型政府為目標(biāo)的政府再造運(yùn)動。而企業(yè)管理中競爭與合作的理念也被政府大量運(yùn)用到實(shí)際的管理中。在地方政府跨區(qū)域合作的實(shí)際操作中，為了面對共同的區(qū)域發(fā)展難題，西方國家的州與地方政府也進(jìn)行了大量的合作，形成了地方政府合作的框架和流程，內(nèi)容等?！皡^(qū)域政府聯(lián)盟”是美國很盛行的一種特殊方式，比如說舊金山灣區(qū)就有地方政府協(xié)會，涵蓋101個城市和9個縣為會員，來解決地區(qū)性問題。“區(qū)域性的特區(qū)及公共管理局”，也是美國非常普遍的形式，特區(qū)政府是由州政府設(shè)立，具有特殊功能。②

（二）國內(nèi)研究綜述

1、國內(nèi)對于食品安全問題研究現(xiàn)狀

第一，現(xiàn)今中國食品安全問題概況。一是食品污染與中毒事件接連發(fā)生。隨著食品生產(chǎn)的工業(yè)化、畜禽生產(chǎn)的集約化、水產(chǎn)養(yǎng)殖的規(guī)模化，新技術(shù)、新原料、新的食品添加劑的廣泛使用，有害物質(zhì)成分超標(biāo)現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，人們的生命和健康因此受到嚴(yán)重的威脅。二是新型食品安全問題的特點(diǎn)與挑戰(zhàn)。隨著生物技術(shù)的發(fā)展，轉(zhuǎn)基因食品陸續(xù)出現(xiàn)，它們具有產(chǎn)量高、營養(yǎng)豐富、抗病蟲害，在不利氣候條件下可獲得好收成等優(yōu)點(diǎn)，具有良好的發(fā)展前景。但是人類對基因工程食品的安全性問題至今還了解不足，并且用傳統(tǒng)的毒理學(xué)試驗方法和危險評價程序評價轉(zhuǎn)基因食品的安全性存在的諸多困難，就目前的研究結(jié)果來看，還不能肯定轉(zhuǎn)基因食品能否對人體健康產(chǎn)生潛伏危害。三是食品安全的監(jiān)督與社會現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。食品安全監(jiān)視治理的條件、手段和經(jīng)費(fèi)還不能完全適應(yīng)實(shí)際工作的需要。自建國以來，國務(wù)院衛(wèi)生行政部分就致力于衛(wèi)生隊伍建設(shè)，建立起擁有相當(dāng)實(shí)力的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍和技術(shù)隊伍，但是面對著難以數(shù)計的生產(chǎn)單位和復(fù)雜的食品市場，食品的安全衛(wèi)生監(jiān)督尤為顯得緊缺。

第二，食品安全問題的影響。一是對社會生活的影響。食品安全問題造成的經(jīng)濟(jì)損失和社會后果以及國際影響是巨大的，對于資源有限的國家甚至可能是災(zāi)難性的。在這些國家，食源性疾病會引發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會問題，包括收入減少、人力資源損失以及醫(yī)療費(fèi)用的支出等。中國的“三鹿奶粉”事件被坊間稱為“中國民族乳業(yè)品牌的一次集體大潰敗”，不僅使國內(nèi)消費(fèi)者對國產(chǎn)乳制品的信心受到嚴(yán)重打擊，也使許多國家和地區(qū)開始限制進(jìn)口我國乳制品。不少含乳制品的食品出口也因此次“奶粉事件”陷入停頓，“中國制造”雪上加霜，使得中國形象再次受到打擊。二是對政府的影響。食品安全事件的發(fā)生還會影響到消費(fèi)者對政府的信任，使政府面臨合法性危機(jī)。有效地治理食品安全問題是維護(hù)政府“合法性”的前提條件。比利時發(fā)生的二惡英污染事件不僅造成了比利時的動物性食品被禁止上市并大量銷毀，而且導(dǎo)致世界各國禁止其動物性產(chǎn)品的進(jìn)口，使執(zhí)政長達(dá)40年之久的社會黨政府內(nèi)閣垮臺。③

2、國內(nèi)對于地方政府合作研究現(xiàn)狀

相較于國外而言，我國對地方政府合作的研究起步較晚。國內(nèi)關(guān)于區(qū)域合作理論方面的研究成果并不是很多，學(xué)科發(fā)展也尚不成熟，目前還沒有形成一套完成的區(qū)域合作理論體系，特別對本文研究的“地方政府在區(qū)域發(fā)展中的作用”、“地方政府合作機(jī)制”方面的內(nèi)容就更加少。國內(nèi)最早的這方面的相關(guān)著作主要由張萬清主編的《區(qū)域合作與經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)》、劉振亞主編的《邁向市場經(jīng)濟(jì)的區(qū)域合作》、凌云主編的《論橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合》等，他們的研究著作比較集中的討論經(jīng)濟(jì)主體的聯(lián)系，對地方政府的作用涉及較少，研究有待進(jìn)一步深入。

隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府行政體制改革的深入，近幾年這種情況有所改善，一些很有見地的著作開始出版。如靖學(xué)清的《東西部經(jīng)濟(jì)合作論》，從東西部經(jīng)濟(jì)合作的基本問題、基礎(chǔ)條件和歷史背景、地方政府的作用、生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移、體制環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域、戰(zhàn)略選擇和行動計劃以及經(jīng)典案例等方面系統(tǒng)地進(jìn)行了研究，提出了許多寶貴的意見和建議。黎鵬的《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展研究》一書深入研究了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的基本理論問題，并對我國西部大開發(fā)的東、中、西部協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了探討。

在政區(qū)地理學(xué)對區(qū)域合作這一領(lǐng)域方面，代表性研究成果集中于張文范主編的《中國行政區(qū)劃研究》，蒲善新等主編的《中國行政區(qū)劃概論》等著作中。在這些著作中，提出了很多對策和建議，其中一個共同的思路就是認(rèn)為現(xiàn)行的行政區(qū)劃不科學(xué)，需要完善和調(diào)整，要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與政治統(tǒng)治需要相一致，就要調(diào)整行政區(qū)劃，使行程區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)盡可能一致，這種觀點(diǎn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中在很大程度上得到了認(rèn)同。④

二、地方政府合作治理食品安全問題分析

食品安全問題在近些年來一直備受關(guān)注，不斷有媒體曝光我們平日里經(jīng)常食用的食品存在安全隱患甚至加入了對人體有害的物質(zhì)，這使得越來越多人在飲食方面心驚膽戰(zhàn)，不知所措。

（一）問題提出：食品安全問題為何一直是問題

食品安全問題有兩層含義：其一是指量的安全，一個國家或社會的食物供應(yīng)保障是否充足；其二是指質(zhì)的安全，食品中有毒、有害物質(zhì)影響人體健康的公共衛(wèi)生問題。筆者認(rèn)為，食品安全問題的深層原因在于對監(jiān)管者的監(jiān)管缺位。從目前的研究情況看，有學(xué)者已開始對此問題進(jìn)行關(guān)注和研究，黃丹丹（2004）認(rèn)為，食品安全監(jiān)管體系中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是整個監(jiān)管體系的運(yùn)行載體，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行直接關(guān)系到政府食品安全監(jiān)管職能的發(fā)揮，所以要明晰各監(jiān)管部門職責(zé)、實(shí)施全程監(jiān)管并加強(qiáng)權(quán)利監(jiān)督。⑤

（二）地方政府合作的動力和機(jī)制

1、地方政府合作的動力

在激勵地方合作方面，中央政府可以利用的手段大體上有三種：資金支持、政策誘導(dǎo)和地方政府的政績評價導(dǎo)向。中央政府促進(jìn)地方合作的措施包括補(bǔ)償和激勵兩種作用方向，中央可以建立促進(jìn)地方政府合作的補(bǔ)償機(jī)制和鼓勵機(jī)制。

資金支持方面，只有中央政府加大資金投入力度，支持地方政府間的合作，才能促進(jìn)食品安全問題的合作解決。在政策方面，國家可以利用的措施包括稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、人事政策、教育政策等，通過政策的支持，給地方政府合作提供制度保障。在政績評價方面，中央政府需要探索制訂能夠促進(jìn)地方合作的地方政府政績評價標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵地方之間的合作。值得注意的是，中央政府鼓勵地方合作也是有底線的，即地方合作不能導(dǎo)致地方聯(lián)盟，出現(xiàn)與中央相對抗的力量。再有，地方合作也不能引發(fā)區(qū)域之間的沖突，即聯(lián)系緊密的地方之間經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，形成區(qū)域利益以后，出現(xiàn)排他性的區(qū)域行為。

2、地方政府合作的機(jī)制

地方合作機(jī)制大體上可以概括為三種模式：（1）互利模式，其基本條件是合作的各方均可從合作中獲益；（2）大行政單位主導(dǎo)模式，其基本條件是在合作各方中有一方獲益多，以至于它可以單獨(dú)承擔(dān)地方合作的成本；（3）中央誘導(dǎo)模式，其基本條件是中央要求地方之間的合作或制定鼓勵地方合作的政策。

互利型的地方合作，在合作中，地方政府之間的地位是平等的，合作的形成和維護(hù)需要經(jīng)過充分的討論和協(xié)商，宣傳工作顯得十分必要，互利合作必須先達(dá)成共識，然后相關(guān)各方才會坐在一起談合作的事宜。

大行政單位主導(dǎo)型的地方合作主要發(fā)生在參與方較少的合作情況下。由于需要大行政單位，或?qū)嵙^強(qiáng)的行政單位單獨(dú)承擔(dān)或承擔(dān)大部分合作成本，如果參與方過多，獨(dú)立承擔(dān)合作成本的大行政單位從合作中獲益的份額將會隨之減少，以至于它不愿意承擔(dān)合作的成本：與此同時，大行政單位從地方合作中獲得的收益的份額也應(yīng)該占大頭，以與它在合作中的付出相吻合。這樣符合合作中的權(quán)利與義務(wù)對等的原則。

中央誘導(dǎo)型的地方合作在中國具有特殊的功能。長期以來，地方合作被中央政府當(dāng)作縮小地區(qū)發(fā)展差距的一種手段。省之間的對口支援和對口幫扶一直在中央的安排下進(jìn)行，主要安排在發(fā)達(dá)地區(qū)和西北少數(shù)民族地區(qū)之間。對于地方政府而言，積極完成中央的幫扶任務(wù)和支援，其工作得到中央的肯定，進(jìn)入對地方政府的政績評價。因而這類地方合作的進(jìn)行可以使得支援一方的地方政府官員在政治上獲益，也就因此而獲得維持的動力。

地方政府合作研究涉及中央與地方的權(quán)力劃分、地方政府之間的權(quán)力關(guān)系以及行政區(qū)劃的設(shè)置等行政管理問題，需要結(jié)合中國的區(qū)域發(fā)展和地方政府合作的現(xiàn)實(shí)，提出關(guān)于地方政府合作的動力、程度、范圍、效力等概念，根據(jù)有關(guān)變量，提出地方政府合作的模型，以系統(tǒng)地解釋地方政府合作。⑥

（三）地方政府合作治理食品安全機(jī)制

1、地方政府合作的形式

從誘導(dǎo)性合作轉(zhuǎn)向自發(fā)性合作。自發(fā)性合作與誘導(dǎo)性合作是地方政府合作的兩種主要形式。地方政府的自發(fā)性合作，是基于地方政府官員根據(jù)本地區(qū)內(nèi)的集體收益最大化以及追求個人收益的最大化這一根本目標(biāo)，通過制定與實(shí)施相應(yīng)的公共政策，平衡利益得失以達(dá)到利益最大化所形成的合作。而地方政府的誘導(dǎo)性合作，則是由于種種原因，致使自發(fā)性合作不能達(dá)成，需要中央政府進(jìn)行宏觀的協(xié)調(diào)與權(quán)衡，促使各地方政府合作的形式。

地方政府官員追求自身利益最大化是地方政府自發(fā)性合作的根本原因。地方政府官員在對自身利益訴求的驅(qū)動下，會產(chǎn)生自發(fā)性的合作行為，要實(shí)現(xiàn)地方政府間的自發(fā)性合作，還應(yīng)以制度做后盾，建立相應(yīng)的促使達(dá)成自發(fā)性合作的機(jī)制，只有這樣，地方政府間的合作才能逐步從誘導(dǎo)性合作轉(zhuǎn)變?yōu)樽园l(fā)性合作，使自發(fā)性合作成為地方政府間合作的主要趨勢。

2、合作機(jī)制的建立

第一，建立社會信任機(jī)制。社會信任機(jī)制的建立，關(guān)鍵在于政府公信力的提升，這必須從公共危機(jī)管理理念、體制、機(jī)制、法律政策等一系列環(huán)境為切入點(diǎn)，考慮到在具體公共危機(jī)管理中影響政府公信力提升的因素等，綜合分析，才能找到提升政府公信力，從而達(dá)成政府間合作的良策。政府公信力的提升應(yīng)該首先從理念開始，有了正確的理念才能更好的指導(dǎo)行動以及評判這種行動的成效。因此我們可以說，樹立正確的現(xiàn)代政府行政理念是提升政府公信力的第一步。第二，建立信息共享機(jī)制。所謂信息不對稱是指，“在關(guān)聯(lián)雙方之間，一方擁有較多的有效信息，而另一方只擁有較少或不擁有有效信息，造成雙方在擁有有效信息數(shù)量上的差異”。信息不對稱是導(dǎo)致地方政府間相互不信任的主要因素，這致使他們之間溝通受阻，不能有效的傳達(dá)信息、進(jìn)行溝通協(xié)作，進(jìn)而影響到整個公共危機(jī)管理過程的順利進(jìn)行。因此，建立一套較為完整的信息共享機(jī)制是有效管理公共危機(jī)的必然選擇。第三，建立監(jiān)督約束機(jī)制。食品安全的有效管理還應(yīng)逐步健全相應(yīng)的權(quán)責(zé)機(jī)制?？傮w來說，就是“公共危機(jī)狀態(tài)下，在保證中央政府的指揮和決策核心地位的前提下，通過內(nèi)部權(quán)力劃分，形成若干大大小小的權(quán)力主體，分別課以相應(yīng)的責(zé)任，并對各個權(quán)力主體形成有效的監(jiān)督和制約機(jī)制”。這種權(quán)責(zé)機(jī)制，是在公共危機(jī)管理的特殊背景下，依據(jù)危機(jī)的公共性、緊急性、不確定性、社會影響性等特點(diǎn)對政府管理權(quán)責(zé)的一次調(diào)整與變通，是當(dāng)今社會對政府提出的一項基本要求。⑦

三、總結(jié)

國內(nèi)外社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明：跨區(qū)域食品安全問題的有效解決，必定以政府間的良好合作為基礎(chǔ)，政府間對跨區(qū)域公共事務(wù)的合作治理能轉(zhuǎn)化為促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力。當(dāng)前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展正呈蓬勃發(fā)展之勢，而各地方政府對跨區(qū)域食品安全問題的合作治理卻不甚積極，很難想像在一個區(qū)域公共事務(wù)難以解決的區(qū)域內(nèi)，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)能得到良好的發(fā)展。因此，地方政府間切實(shí)有效的合作，才能不斷治理食品安全問題，讓食品安全隱患不再發(fā)生。

食品安全問題就在每個人身邊，社會成員在消費(fèi)食品的同時，一定加強(qiáng)自身的辨別和保護(hù)意識，逐漸形成一張社會監(jiān)督網(wǎng)，更好的維護(hù)社會成員的利益，讓食品安全的負(fù)外部性不再產(chǎn)生。國家、政府、企業(yè)和個人需要密切聯(lián)系和溝通，不斷監(jiān)督和維護(hù)食品安全，讓社會成員在食品方面更加安心，避免再出現(xiàn)危害身體健康的食品安全問題，讓國家和社會能有序健康的發(fā)展。（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

① 張志紅，田永勝，張志英.國外關(guān)于食品安全問題理論研究現(xiàn)狀[J].社會學(xué).P44-51.

② 楊雪（2007）.川渝政府合作機(jī)制研究[D].電子科技大學(xué).P4-6.

③ 賈敬敦，陳春明.中國食品安全態(tài)勢分析[M]：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2003.

④ 楊雪（2007）.川渝政府合作機(jī)制研究[D].電子科技大學(xué).P4-6

⑤ 杜威漩（2014）.對監(jiān)管者的再監(jiān)管：食品安全問題的治本之道[J].湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報.52：131-136.

⑥ 楊龍（2008）.地方政府合作的動力、過程與機(jī)制[J].中國行政管理：地方政府.7：96-99.

⑦ 吳敏（2010）.我國公共危機(jī)管理中地方政府間合作問題研究[D].西北大學(xué).P28-33.

參考文獻(xiàn)：

[1]張志紅，田永勝，張志英.國外關(guān)于食品安全問題理論研究現(xiàn)狀[J].社會學(xué).P44-51.

[2]楊雪（2007）.川渝政府合作機(jī)制研究[D].電子科技大學(xué).P4-6.

[3]賈敬敦，陳春明.中國食品安全態(tài)勢分析[M]：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2003.

[4]杜威漩（2014）.對監(jiān)管者的再監(jiān)管：食品安全問題的治本之道[J].湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報.52：131-136.

[5]楊龍（2008）.地方政府合作的動力、過程與機(jī)制[J].中國行政管理：地方政府.7：96-99.

[6]吳敏（2010）.我國公共危機(jī)管理中地方政府間合作問題研究[D].西北大學(xué).P28-33.