李媛媛　譚陽梅　李超

[摘 要]參與式國家是由美國的蓋伊·彼得斯提出，致力于尋求一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更集體性的機(jī)制來向政府傳達(dá)信號(hào)，關(guān)注較低階層的員工和組織。黨的十八大提出要推進(jìn)基層協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，推進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。本文通過對(duì)參與式治理模式的若干思考，有助于基層民主協(xié)商的進(jìn)一步推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]參與式治理；協(xié)商民主；參與管理

20世紀(jì)90年代以來，參與式治理被許多發(fā)展中國家地方政府紛紛引入，以民主的分權(quán)、商議民主為主。以賦權(quán)于民和自治為基本內(nèi)涵的參與式治理主要體現(xiàn)在參與式規(guī)劃、參與式預(yù)算和參與式監(jiān)督。參與式管理提高了國家治理的合法性及其有效性，成為新一輪地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向。

一、參與式治理概念淺析

從某方面來說，參與是指員工對(duì)有關(guān)其工作、生活和某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入。許多主張參與的文獻(xiàn)也指出，介入和參與是激勵(lì)員工最有效的方法，它將可能性變?yōu)榱爽F(xiàn)實(shí)。而關(guān)于參與的研究也經(jīng)歷了好多年，從佩特曼的參與式民主道巴伯的強(qiáng)勢(shì)民主再到現(xiàn)在的參與民主，這些無不是強(qiáng)調(diào)自下而上的參與模式。

陳剩勇、趙光勇指出所謂參與式治理，是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。它是一個(gè)規(guī)范性的概念，等同于“協(xié)商民主”或“審議民主”，通過擴(kuò)展公民參與的規(guī)模和深度來擴(kuò)大民主。利害相關(guān)者不僅要參與“決策過程”，而且要參與決策執(zhí)行。

二、加強(qiáng)基層協(xié)商民主的必要性

協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)深刻總結(jié)我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，作出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。

面對(duì)改革開面對(duì)改革開放進(jìn)程中利益格局深刻調(diào)整的新形勢(shì)，面對(duì)社會(huì)新舊矛盾相互交織的新變化，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下思想觀念多元多樣的新情況，面對(duì)世界范圍內(nèi)不同政治發(fā)展道路競(jìng)爭博弈的新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性，增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信。

三、基層協(xié)商民主存在的問題

1.協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)。一方面，基層黨委和政府的協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)。有的基層干部對(duì)民主協(xié)商不熱情、不積極，在協(xié)商過程中居高臨下，頤指氣使，使民主協(xié)商形式化；有的基層干部也參與了協(xié)商過程，但卻敷衍地執(zhí)行協(xié)商結(jié)果，使民主協(xié)商的實(shí)效大打折扣。另一方面，部分基層群眾的協(xié)商意識(shí)不高。有的在協(xié)商前對(duì)協(xié)商主題沒進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)政策理解不透，協(xié)商的質(zhì)量有待進(jìn)一步提高；有的缺乏主平等意識(shí)，在協(xié)商過程中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)唯唯諾諾，不敢發(fā)表自己的真實(shí)意見和看法；有的缺乏監(jiān)督的勇氣，在協(xié)商結(jié)果的落實(shí)上不敢實(shí)施有效的追蹤。

2.基層協(xié)商民主程序不夠規(guī)范。協(xié)商主體范圍狹窄，常常選取固定的人作為協(xié)商主體，一般的普通民眾特別是社會(huì)弱勢(shì)群體，難以實(shí)現(xiàn)有效的參與；協(xié)商的議題、時(shí)間、內(nèi)容、方案，以及相關(guān)材料的送達(dá)、相互看法的溝通交換等基本上是事先內(nèi)定；有意壓縮協(xié)商人員了解信息、閱讀材料和參加討論的時(shí)間；不能及時(shí)整理協(xié)商的意見建議，報(bào)送基層黨委、政府和有關(guān)部門，并適時(shí)向參與協(xié)商的代表反饋采納落實(shí)情況。

3.制度化不足。由于相關(guān)法律的缺失使得基層的協(xié)商民主缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和問責(zé)系統(tǒng)，法律并未強(qiáng)制要求某機(jī)構(gòu)或某個(gè)人對(duì)協(xié)商的過程進(jìn)行監(jiān)督，與此同時(shí)，我國也并沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這些制度化的不足最終導(dǎo)致了基層協(xié)商缺乏相應(yīng)監(jiān)督，無法調(diào)動(dòng)公眾的積極性。

四、推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)

1.提高公眾參與度。參與式治理模式比較關(guān)心公民參與和國家與社會(huì)間的關(guān)系，參與式政府最簡單的形式是公民投票，讓公眾通過直接投票的方式來決定政策議題所要采用的方法。參與式的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，在官僚體制內(nèi)，專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，如果排除公眾對(duì)相關(guān)決策的參與，那么將會(huì)造成政策上的失誤。為此，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進(jìn)行廣泛協(xié)商，建立健全提案、會(huì)議、座談、論證、聽證、公示、評(píng)估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)、民意調(diào)查等多種協(xié)商方式來提高公眾參與度。

2.構(gòu)建扁平化的公共組織結(jié)構(gòu)。參與式治理模式注重的是參與過程中的程序而不是結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)的改革可以使參與變得相對(duì)更加容易。構(gòu)建扁平化的公共組織結(jié)構(gòu)可以縮減高低級(jí)之間的層級(jí)，從而使得員工可以感覺到在決策中可以發(fā)揮更多的洞察力和專業(yè)能力，調(diào)動(dòng)其積極性。

3.加強(qiáng)事前、事中參與。協(xié)商民主中提出要在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，而現(xiàn)在許多公共部門參與方案中，大部分都是事后運(yùn)作而非事前或事中參與。政府可以很好地處理某項(xiàng)措施實(shí)施后公眾的不滿卻不能在措施實(shí)施之前讓公眾進(jìn)行很好地參與。為此要加強(qiáng)公眾的事前和事中參與，如舉行聽證會(huì)便是其中有效舉措。

4.推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。協(xié)商民主要想得到長期發(fā)展，必須依靠制度化來保障。當(dāng)前，我國對(duì)于立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商的主體和客體的確定尚未進(jìn)行明確的規(guī)范，在這種狀態(tài)下很難保障基層協(xié)商民主的有序進(jìn)行。協(xié)商是通過理性的互動(dòng)和包容實(shí)現(xiàn)的，關(guān)于促進(jìn)基層協(xié)商民主法制化，一方面要健全相關(guān)制度，促進(jìn)協(xié)商式治理法制化發(fā)展，在“四位一體”村級(jí)治理模式的基礎(chǔ)上。另一方面要把現(xiàn)有的制度貫徹下去，將協(xié)商制度融入現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理制度框架內(nèi)，真正貫徹落實(shí)“四位一體”的村級(jí)治理模式。

5.營造協(xié)商民主建設(shè)良好氛圍。營造協(xié)商民主良好氛圍，要堅(jiān)持有事多協(xié)商，遇事多協(xié)商，做事多協(xié)商。健全黨內(nèi)民主制度，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)和促進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展。黨委宣傳部門以及主要新聞媒體都要加強(qiáng)正確輿論引導(dǎo)，普及協(xié)商民主知識(shí)，宣傳協(xié)商民主理論和實(shí)踐，樹立協(xié)商民主建設(shè)先進(jìn)典型，發(fā)揮好示范和引領(lǐng)作用。

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