張春蘭

(福建省尤溪縣林業(yè)局，福建 尤溪 365100)

森林災(zāi)害防治投入探討

張春蘭

(福建省尤溪縣林業(yè)局，福建 尤溪 365100)

摘要：探討了森林災(zāi)害防治投入及其結(jié)構(gòu)與森林災(zāi)害防治投入原則，重點(diǎn)對(duì)福建省森林災(zāi)害防治投入的變化及原因進(jìn)行了研究，指出福建省森林災(zāi)害防治投入中存在的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：防治投入；投入主體；利益多元化

森林災(zāi)害是由于自然變異、人為因素或自然變異與人為因素想結(jié)合的原因而引發(fā)的對(duì)森林資源資產(chǎn)及森林生態(tài)環(huán)境造成破壞和損失的現(xiàn)象或過(guò)程。森林災(zāi)害問(wèn)題的發(fā)生主要原因是經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)，而減輕或防治森林災(zāi)害問(wèn)題的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)投入，即任何的森林災(zāi)害防治活動(dòng)都以一定的經(jīng)濟(jì)投入為前提條件。

1森林災(zāi)害防治投入及其結(jié)構(gòu)分析

森林災(zāi)害防治投入與災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失之間存在著緊密的正相關(guān)關(guān)系，即森林災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失出現(xiàn)或擴(kuò)大——災(zāi)害防治投入或投入擴(kuò)大——森林災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失縮小——災(zāi)害防治投入縮小——森林災(zāi)害損失擴(kuò)大?？梢?jiàn)，森林災(zāi)害防治首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而更主要是一個(gè)經(jīng)濟(jì)投入問(wèn)題。

當(dāng)然，森林災(zāi)害損失與防治投入之間存在的上述規(guī)律直接受當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制約，即在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的條件下，災(zāi)害防治投入可以持續(xù)增長(zhǎng)，災(zāi)害損失就可能持續(xù)縮?。欢诮?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的情況下，即使出現(xiàn)森林災(zāi)害損失的擴(kuò)大化，也無(wú)法擴(kuò)大防治的投入。因此，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在很大程度上制約著森林災(zāi)害防治活動(dòng)。

根據(jù)森林災(zāi)害防治活動(dòng)實(shí)踐，森林災(zāi)害防治投入可以表述為[1]：

森林災(zāi)害防治投入=森林災(zāi)害防治工程投入+后續(xù)維護(hù)費(fèi)用+森林災(zāi)害防治非工程投入

森林災(zāi)害防治必須要有防治工程，如防火林帶，林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)點(diǎn)，有害生物防治設(shè)施設(shè)備等。因此，森林災(zāi)害防治工程投入是工程性的防治措施的實(shí)際投入；而后續(xù)維護(hù)費(fèi)用則是防治工程完工后在正常使用期內(nèi)所需的維修、管理費(fèi)用。

森林災(zāi)害防治僅有工程防治是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要真正取得防治的良好效果，還必須重視非工程措施，如森林防火與有害生物防治宣傳、氣象預(yù)報(bào)、有害生物監(jiān)測(cè)、林業(yè)政策與法規(guī)保障等，均是必不可少的有效的森林災(zāi)害防治對(duì)策。因而，這些方面的投入就是森林災(zāi)害防治非工程投入。

根據(jù)森林災(zāi)害防治投入的主體不同，災(zāi)害防治投入結(jié)構(gòu)可表示如下：

森林災(zāi)害防治投入的主體應(yīng)當(dāng)是多元的，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，森林災(zāi)害防治投入主要成了政府的直接責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，森林災(zāi)害防治活動(dòng)在更廣闊的范圍內(nèi)得到發(fā)展，且必然會(huì)因?yàn)槔娴亩嘣偈篂?zāi)害防治投入主體的結(jié)構(gòu)走向多元化，即政府、企業(yè)、個(gè)人及其他社會(huì)組織都成為森林災(zāi)害防治投入的主體；經(jīng)濟(jì)制度與市場(chǎng)調(diào)節(jié)成為影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各利益主體決定防治投入的基本的、決定性的因素。

2000年福建省森林病蟲(chóng)害防治投入經(jīng)費(fèi)共計(jì)1203.99萬(wàn)元，其中政府投入(包括中央、地方政府)為898.72萬(wàn)元，占總投入的75%，群眾自籌即個(gè)人投入為270萬(wàn)元，占22%，其他投入為35.27萬(wàn)元,占3%?？梢?jiàn)，過(guò)去福建省森林病蟲(chóng)害防治投入仍是以政府投入為主。

根據(jù)森林災(zāi)害防治投入內(nèi)容的不同，災(zāi)害防治投入結(jié)構(gòu)可表示為：

開(kāi)展任何的森林災(zāi)害防治都需要投入相應(yīng)的資金、物力、人力等。即資金、物力、人力、技術(shù)都是森林災(zāi)害防治的基本要素。其中資金投入是森林災(zāi)害防治投入中最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，資金投入的強(qiáng)度往往直接決定著災(zāi)害防治的綜合效益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人力與物力等可以通過(guò)資金投入來(lái)替代或轉(zhuǎn)換，因而直接的災(zāi)害防治資金投入水平就決定著其他防治投入和整個(gè)災(zāi)害防治活動(dòng)的規(guī)模與效果，而資金投入的大小又決定于各防治投入主體的財(cái)力狀況并且與財(cái)力狀況呈現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系。人力投入是森林災(zāi)害防治投入的基本要素，它包括災(zāi)害防治活動(dòng)的設(shè)計(jì)、施工或運(yùn)作人員、管理與檢測(cè)人員以及其他相關(guān)人員，如森防檢疫人員、測(cè)報(bào)人員、林政管理人員、防火人員等。這些人員的投入都是森林災(zāi)害防治活動(dòng)所必要的，且都是可以通過(guò)人員支出(如工資或費(fèi)用支付)進(jìn)行貨幣計(jì)價(jià)的防治投入。物力投入是指為災(zāi)害防治而投入的設(shè)備、原材料等，如用于林業(yè)有害生物防治的煙劑、白僵菌等，它們是以物代資金投入的形態(tài)出現(xiàn)的，從而在本質(zhì)上可以歸入資金投入。

2000年福建省用于林業(yè)有害生物防治的經(jīng)費(fèi)為1203.99萬(wàn)元，基建投資達(dá)153.7萬(wàn)元，森防檢疫機(jī)構(gòu)75個(gè)，專(zhuān)職檢疫人員297人，測(cè)報(bào)站點(diǎn)1309個(gè)，測(cè)報(bào)員1679人，用于森林病蟲(chóng)害防治的化學(xué)藥劑265.56t，生物制劑241.02t，還有相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施如微電腦、白僵菌廠等，可見(jiàn)，林業(yè)有害生物防治投入內(nèi)容要素的復(fù)雜性與多樣性。

因在森林災(zāi)害防治投入的要素結(jié)構(gòu)中，決定于防治主體財(cái)力的資金投入是最為關(guān)鍵的要素，因而，下文對(duì)福建省森林災(zāi)害防治投入的分析主要指資金投入分析。

2森林災(zāi)害防治投入的基本原則

要高效率地發(fā)揮森林災(zāi)害防治資金投入的作用，實(shí)現(xiàn)森林災(zāi)害防治目標(biāo)，必須遵循科學(xué)的森林災(zāi)害防治資金投入原則[2]。

2.1森林災(zāi)害防治的工程性措施與非工程措施相結(jié)合的原則。森林災(zāi)害防治必須要有工程性防治措施，如森林火災(zāi)防治的防火路，防火林帶等。林業(yè)有害生物的監(jiān)測(cè)報(bào)點(diǎn)以及林業(yè)檢查站和檢疫檢查站等。但同時(shí)還必須重視非工程措施在森林災(zāi)害防治中的作用，如森林災(zāi)害防治宣傳、有害生物的預(yù)測(cè)與相關(guān)知識(shí)的普及以及氣象預(yù)報(bào)等，均是必不可少的有效的防治對(duì)策。因而，在森林災(zāi)害防治資金投入方面，對(duì)工程性措施與非工程性措施要兼顧，不能偏廢，只有二者有機(jī)結(jié)合，才能取得預(yù)期的防治效果。

2.2平時(shí)預(yù)防與災(zāi)時(shí)抗救相結(jié)合。森林災(zāi)害治理應(yīng)該要防治相結(jié)合，即要有平時(shí)的預(yù)防又要有災(zāi)時(shí)的治理。由于森林災(zāi)害預(yù)防效益的隱蔽性，不能被人們所深刻認(rèn)識(shí)。因而，往往在防治資金分配上偏重于抗災(zāi)時(shí)的投入，而實(shí)際上預(yù)防性投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于救災(zāi)時(shí)的投入。比如，森林防火宣傳、火警預(yù)報(bào)等投入只有火災(zāi)發(fā)生時(shí)的撲火經(jīng)費(fèi)的10%左右，林業(yè)有害生物的檢疫、執(zhí)法檢查、監(jiān)測(cè)投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于有害生物的治理投入。森林災(zāi)害防治投入應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平時(shí)預(yù)防與災(zāi)時(shí)抗救相結(jié)合，側(cè)重于平時(shí)預(yù)防的原則。

2.3講求效益。森林災(zāi)害防治投入作為一種經(jīng)濟(jì)投入，必須講求效益，因林業(yè)有其特殊性，既有經(jīng)濟(jì)效益又有生態(tài)效益和社會(huì)效益，必須三者兼顧，并以減損、增值不低于投入為基本原則。

3福建省森林災(zāi)害防治投入與影響因素分析

由于森林防火投入與林政及資源管理投入數(shù)據(jù)難以獲取，以1999～2001年福建省林業(yè)有害生物防治投入變化情況為例，分析福建省森林災(zāi)害防治投入，具體見(jiàn)表：

年份森林病蟲(chóng)害發(fā)生面積/萬(wàn)hm2防治經(jīng)費(fèi)/萬(wàn)元平均投入/(元·hm-2)1999年14.171143.7780.722000年18.211203.9966.122001年26.49987.5837.28

注：根據(jù)福建省林業(yè)廳編輯的《福建省林業(yè)森工統(tǒng)計(jì)年鑒》及相關(guān)資料整理所得。

如表所示，從1999～2001年全省森林病蟲(chóng)害發(fā)生面積逐年擴(kuò)大，而每公頃的防治投入經(jīng)費(fèi)則呈逐年遞減的狀勢(shì)。這其中當(dāng)然需考慮通貨緊縮物價(jià)下跌的因素，但即便如此，這一遞減趨勢(shì)是不會(huì)改變的。

對(duì)一般的經(jīng)濟(jì)投入而言，最大的影響因素是市場(chǎng)供求關(guān)系和投資的贏利水平。但是對(duì)森林災(zāi)害防治投入而言，即不存在市場(chǎng)供求關(guān)系問(wèn)題，也不能以贏利水平為出發(fā)點(diǎn)，即使在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，森林災(zāi)害防治投入也不完全受市場(chǎng)行為支配，影響防治投入的因素通常具有多元性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。

3.1森林災(zāi)害事故的性質(zhì)與程度。在實(shí)踐中，往往是當(dāng)森林災(zāi)害事故頻發(fā)，危害嚴(yán)重時(shí)，對(duì)災(zāi)害的防治投入力度也愈大，反之愈小，因此，森林災(zāi)害問(wèn)題的性質(zhì)與程度對(duì)防治活動(dòng)產(chǎn)生直接的甚至是起支配作用的影響。在大災(zāi)之后，即使財(cái)力不足，也會(huì)重視防治投入；而在無(wú)災(zāi)或只有小災(zāi)之時(shí)，即使具有投入能力也往往會(huì)用作它用。近年來(lái)，福建省由于多地發(fā)生了松材線蟲(chóng)病疫情，為了保護(hù)森林資源和國(guó)土生態(tài)安全各級(jí)財(cái)政投入不斷加大，2015年僅中央和省級(jí)財(cái)政投入的防治經(jīng)費(fèi)就達(dá)4786萬(wàn)元。

3.2投入資金供給能力。森林災(zāi)害防治必須以必要的投入為條件。在財(cái)力雄厚的情況下，災(zāi)害防治投入就有了保障；反之，即使災(zāi)情嚴(yán)重，也會(huì)因缺乏必要財(cái)力而無(wú)法實(shí)施防治。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是隨著林權(quán)制度改革的不斷深化，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)程度日益激化，要吸取過(guò)去教訓(xùn)，由于長(zhǎng)期的重采輕育造成林業(yè)后備資源不足，使福建省林業(yè)行業(yè)出現(xiàn)普通的經(jīng)濟(jì)效益下滑，林業(yè)系統(tǒng)人員大量下崗失業(yè)，使得林業(yè)行業(yè)本身沒(méi)有足夠的財(cái)力用于森林災(zāi)害的預(yù)防和治理，即使是用于森林病蟲(chóng)害檢疫、防治等的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金也往往被挪用，使真正落實(shí)到森林災(zāi)害防治中的投入越發(fā)不足。

3.3利益因素的影響。對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)主體而言，森林災(zāi)害防治雖會(huì)給其帶來(lái)一定的直接或間接利益，但森林生態(tài)系統(tǒng)的開(kāi)放性特征使得森林災(zāi)害防治也具有正外部效益，即森林災(zāi)害防治也能帶來(lái)社會(huì)效益或公眾利益，因而，其進(jìn)行森林災(zāi)害防治的積極性便會(huì)受挫。特別是林權(quán)制度改革后雖然產(chǎn)權(quán)明晰了，但林權(quán)分散到千家萬(wàn)戶，林業(yè)有害生物有傳播擴(kuò)散為害的特性，如果僅自家山場(chǎng)防治，周邊相鄰山場(chǎng)不聯(lián)防聯(lián)治效果不好，導(dǎo)致利益分配的不確定都使得微觀經(jīng)濟(jì)主體不愿增加森林災(zāi)害防治投入。近年來(lái)，福建省全省各地群眾自籌的投入經(jīng)費(fèi)與其他來(lái)源經(jīng)費(fèi)相比，所占全部林業(yè)有害生物防治投入的比例很少，尤溪縣不到25%，便是一個(gè)例證。

3.4生態(tài)公益林保護(hù)政策的影響。實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)是不斷增加生態(tài)公益林資源數(shù)量，改善森林資源質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要措施。隨著福建省森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不斷加大，使得福建省的木材采伐量大幅減少，如尤溪縣從過(guò)去每年30多萬(wàn)m3的采伐指標(biāo)縮減到現(xiàn)在的每年約15萬(wàn)m3，使林業(yè)金稅費(fèi)收入急劇減少，這不僅使財(cái)政收入困難，也對(duì)林農(nóng)收入造成直接影響，這對(duì)各地森林災(zāi)害防治產(chǎn)生一定的不利影響。雖然福建省對(duì)生態(tài)公益林加大補(bǔ)助力度，但補(bǔ)助金額總體還是偏少，而且森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金到林農(nóng)手中后難用于森林災(zāi)害防治。

4福建省森林災(zāi)害防治投入存在的問(wèn)題

通過(guò)上述分析表明福建省森林災(zāi)害防治投入中存在著投資小、資金總量不足、投入單位一等問(wèn)題，已一定程度地影響著福建省森林災(zāi)害防治工作的順利進(jìn)行。

4.1基建投資規(guī)模過(guò)小，基本建設(shè)欠帳嚴(yán)重。由于沒(méi)有足夠的資金投入，森林火災(zāi)預(yù)防的重要基礎(chǔ)設(shè)施防火路、防火林帶、火警火災(zāi)監(jiān)測(cè)等設(shè)施等建設(shè)嚴(yán)重滯后于防災(zāi)要求。林業(yè)有害生物防治檢疫監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備落后狀況得不到改善，預(yù)警監(jiān)測(cè)手段落后難以滿足工作需要。

4.2資金投入來(lái)源結(jié)構(gòu)不合理。福建省森林災(zāi)害防治投入資金來(lái)源主要是中央、地方財(cái)政投入75%左右。而個(gè)人及其他組織投入僅占25%，還沒(méi)有形成多元化的投入主體，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的作用沒(méi)有得到發(fā)揮。

4.3資金投入缺乏標(biāo)準(zhǔn)。這體現(xiàn)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，中央、省級(jí)財(cái)政資金投入沒(méi)有體現(xiàn)差異性。另一方面體現(xiàn)在生態(tài)公益森林補(bǔ)助資金中用于森林災(zāi)害防治的標(biāo)準(zhǔn)不是很明確、隨意性大。

致謝：承蒙福建農(nóng)林大學(xué)王文爛博士指導(dǎo)，尤溪縣林業(yè)局詹祖仁高級(jí)經(jīng)濟(jì)師閱改，謹(jǐn)此一并致謝！

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Study on the Investment in the Prevention and Cure

Zhang Chunlan

(Forestry Bureau of Youxi County in Fujian，Youxi，F(xiàn)ujian 365100)

Abstract:In this essay，the investment in the prevention and cure of Fujian forest disasters and its makeup and principles are analyzed. It focuses on the variation and the cause of the investment. And the existing issues in the investment are put forward .

Key words:Control benefits；Investment main part；Benefits multiplicity

收稿日期：2015-12-31

作者簡(jiǎn)介：張春蘭(1976-)，女，工程師，從事?tīng)I(yíng)造林及林業(yè)有害生物防治工作,E-mail:yxsfjyz@aliyun.com。

中圖分類(lèi)號(hào):S76

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

DOI.:10.13268/j.cnki.fbsic.2016.03.043