陳道富

金融監(jiān)管既是經(jīng)濟學問題，也是管理學問題；金融監(jiān)管是內(nèi)嵌于經(jīng)濟社會管理體系，反映并平衡其他經(jīng)濟社會管理體系，尤其是司法、社會穩(wěn)定和宏觀調(diào)控體系的關節(jié)點。

當微觀主體能為自己的行為承擔全部責任，即獲得行為的全部收益，并承擔行為的全部成本和風險時，經(jīng)濟系統(tǒng)能有效運作。但由于各種原因（如法律制度、慣例、契約或者產(chǎn)品設計等原因），責權利的完全對應并不是在任何時候都成立的，這會扭曲微觀主體的行為。

系統(tǒng)性風險，從根源上總是來源于體制機制設計上的偏差，從而產(chǎn)生系統(tǒng)性同方向的行為累積。為實現(xiàn)宏觀上的平衡性，防止不負責任行為的累積，需要設立一套機制，從相反方向糾正權責利的內(nèi)在不一致性。

探索金融監(jiān)管組織框架，需要面對監(jiān)管真空、交叉、錯位等問題。而且在機構重組過程中，不但面臨監(jiān)管理念調(diào)整，還面臨組織和人員調(diào)整帶來的混亂和空白期。因此，選擇更好的金融監(jiān)管改革路徑十分重要。

金融監(jiān)管的邏輯

金融領域至少存在幾個平衡機制。一是有限責任制、高杠桿與審慎監(jiān)管要求（資本充足率）。有限責任制是為了鼓勵企業(yè)家的冒險精神而在立法上對權責利的一種破壞。股東僅以出資額為限對公司承擔有限責任，一旦公司的損失超過資本金（含留存收益）后，損失責任轉(zhuǎn)嫁給債權人等?，F(xiàn)代金融企業(yè)一般都引入有限責任制，但金融機構往往高杠桿經(jīng)營，具有較大概率處于“破產(chǎn)”邊緣，權責利的對應關系時常處于不一致邊緣。為此，在宏觀上就需要監(jiān)測并管理金融機構的資本（吸收最終風險）能力。

二是部分準備金制（期限轉(zhuǎn)換）。銀行等金融機構并不對短期債務持有100%的現(xiàn)金準備，各國普遍采取部分準備金制。這就要求當金融機構出現(xiàn)短期流動性風險時，宏觀上要有流動性救助機制，日常則要求對金融機構的流動性狀況進行監(jiān)測和管理。

三是社會安全網(wǎng)的存在破壞了微觀主體的權責利一致性。國家往往會從維護社會穩(wěn)定出發(fā)，為中小儲戶提供額外的隱性或顯性擔保，甚至出現(xiàn)“大而不能倒”的現(xiàn)象。這會改變儲戶以及金融機構的行為，需要設計合理的風險救助體系（清償能力）。享受這種安全網(wǎng)的機構獲得了額外的信用增級，有必要承擔為中小儲戶提供基本金融服務的義務，或者需要提前為此付費。

金融體系可細分為直接融資和間接融資。在間接融資體系下，金融機構以自己的信用（資本、商業(yè)模式以及業(yè)務經(jīng)營能力）為基礎發(fā)行或創(chuàng)設債券，并根據(jù)自己的判斷投資或創(chuàng)設金融資產(chǎn)，風險先是由金融機構匯集，并通過制度安排（各類風險準備、留存收益、不同種類的股東和不同優(yōu)先級的債權人）轉(zhuǎn)嫁給公司股東和債權人。在間接融資體系下，金融監(jiān)管的重點在于匯集風險的金融機構，基于機構和人的監(jiān)管邏輯和技術能較有效的管理住宏觀風險。

在直接融資體系下，金融機構這個功能主體消散掉了，所有功能模塊通過市場交易（契約）實現(xiàn)，市場化分工程度更高。在以股票、債券市場為主體的直接融資發(fā)展階段，融資行為還主要基于公司法人這個主體（股權和債權）。但隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，尤其是信托關系的應用，投融資主體開始虛化，金融體系從功能角度進行解構和重構。既可以從負債方（資金池）創(chuàng)設（資產(chǎn)管理、財富管理），也可以從資產(chǎn)方（資產(chǎn)池）創(chuàng)設（資產(chǎn)證券化），兩者之間的連接，通過設計結構化交易結構實現(xiàn)。風險由投資者根據(jù)契約直接承擔。這時候宏觀風險管理缺乏機構和個人這個基點，不得不轉(zhuǎn)向功能和行為。

為保證金融體系的穩(wěn)健運行，需在管理上關注微觀主體的審慎性，包括資本金、流動性、專業(yè)能力等。為增加靈活性，可分領域分業(yè)務，通過牌照的方式實現(xiàn)；關注市場行為監(jiān)管，以信息透明為重點保證市場交易（含銷售）過程的公開、公平、公正，防止市場欺詐、市場操縱和內(nèi)幕交易等；關注合格投資者和銷售者的管理，保證參與主體與風險管理假設的主體能力是一致的。

除此之外，一般市場的反壟斷和確保社會公平的訴求在金融領域也普遍存在。由于金融體系對于投資者實施資格管理且存在規(guī)模和范圍經(jīng)濟，反壟斷的重點在于平衡市場力量。如中小投資者和消費者保護。部分金融供給具有準財政功能，金融通過支持實體經(jīng)濟具有較為明顯的加劇財富分配差距的不良后果，因此也需要實現(xiàn)包容性發(fā)展，包括政策性金融機構（業(yè)務）和普惠型金融機構（業(yè)務）的發(fā)展。

由此可見，在監(jiān)管框架上，“三層四支柱”的金融風險管理模式是較為理想的?！叭龑铀闹е钡慕鹑陲L險管理模式是指金融風險監(jiān)管由基礎層、日常監(jiān)管層和系統(tǒng)性風險防控層三層構成，每一層的風險管理，管理不同層次的風險，按照同一層次的風險點和工具的特征，都進一步細分為四個支柱。

基礎層的微觀金融主體的風險管理體系的四個支柱：資本金、公司治理、風控體系、行業(yè)自律。

日常監(jiān)管層四個支柱：微觀審慎、市場行為、中小投資者和消費者保護、包容性發(fā)展。

系統(tǒng)性風險防控層：宏觀審慎、流動性救助、清償能力恢復、金融危機處置。

那么，推進金融監(jiān)管改革要達到的近期目標（1年-2年），就是理順宏觀審慎和微觀審慎管理框架，搭建系統(tǒng)性金融風險的應對框架，建立對創(chuàng)新性和綜合性金融業(yè)務的管理機制。

實現(xiàn)中期目標（3年-5年），則通過建立宏觀審慎、微觀審慎、市場行為、金融中小投資者和消費者保護等四個支柱，建立職能清晰、分工合作、兼顧安全、發(fā)展和效率的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，實現(xiàn)我國的金融監(jiān)管從金融分割走向合理分工，從行政數(shù)量管控轉(zhuǎn)向市場價格調(diào)控。

金融改革的路徑選擇

目前市場上主要存在三類金融改革方案。這三類改革方案都有一定的合理性，但基本是外科手術，改革主要聚焦于組織架構的調(diào)整，沒涉及監(jiān)管理念的變革。我國金融監(jiān)管改革最大的難點，恰恰在于我國尚未提出一套基于金融現(xiàn)實運行的有效風險管理的理論體系。

“一行四局大合并”方案?！耙恍兴木执蠛喜ⅰ狈桨钢鲝垖ⅰ耙恍腥龝焙喜⒊闪⒊壗鹑诒O(jiān)管機構，在央行下設立四個分局，吸收現(xiàn)有的外匯管理局、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、證券業(yè)監(jiān)督管理委員會和保險業(yè)監(jiān)督管理委員會。該方案的好處在于：金融領域有一個綜合的負責部門，可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融發(fā)展、監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空、監(jiān)管的有效性、金融的包容性發(fā)展和市場力量均衡等問題；借助官僚機制的上下級關系，可以克服部門之間議而不決，或者純粹“為了反對而反對”的部門利益主導部門間溝通協(xié)調(diào)的問題；有助于減少信息重復收集和系統(tǒng)重復建設等問題，并降低監(jiān)管成本；監(jiān)管理念基本框架沒有調(diào)整，可以在不引起混亂的情況下快速進入實施階段。

不足之處在于：不同目標之間的利益協(xié)調(diào)和決策執(zhí)行機制仍混在一個綜合部門。不同目標之間存在一定的利益沖突，信息內(nèi)部化后可能會導致外部監(jiān)督缺乏足夠的信息和必要的問題感知能力；綜合性金融管理部門仍缺乏足夠的工具和資源來真正為其承擔的目標負責?？紤]到金融吸收了大量實體經(jīng)濟調(diào)整風險和政府干預成本，該綜合性金融管理部門掌握的工具和資源不足以完成金融目標，而且金融體系外的大量因素影響甚至主導金融目標的實現(xiàn)，該綜合性金融管理部門可能無法真正負責，最終不得不重回行政準入管制，以犧牲金融效率的代價保持金融穩(wěn)定，實現(xiàn)特定的金融目標；同時也將面臨機構間的溝通協(xié)調(diào)問題，轉(zhuǎn)化為一個機構內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)問題，協(xié)調(diào)問題只是內(nèi)部化而已；仍然是分業(yè)的機構監(jiān)管邏輯。猶如上一輪銀行業(yè)改革，完成了從股權結構、公司治理等外部改革，但內(nèi)部公司管理等改革需要較長時間和適宜的宏觀環(huán)境；需降低三個監(jiān)管部門的級別，減少行政性高管人員的數(shù)量，需要消耗較多的政治資源來推動改革。

央行和銀監(jiān)會合并方案。央行和銀監(jiān)會合并方案主張僅將央行和銀監(jiān)會合并，證監(jiān)會和保監(jiān)會保留現(xiàn)有格局不變。該方案的好處：針對當前矛盾最集中的央行和銀監(jiān)會，采取了需要最低政治資源的改革方案；市場沖擊最小，會較好的保持監(jiān)管的連續(xù)性；合并的機構數(shù)量較少，需要耗費的政治資本較少。該方案的不足：金融監(jiān)管改革沒有最終完成，仍然延續(xù)分業(yè)和機構監(jiān)管的模式，金融監(jiān)管領域存在的監(jiān)管空白、交叉和錯位問題仍然存在；將宏觀審慎和微觀審慎以及流動性救助、貨幣政策等不同目標放在一個機構，仍沒有解決利益協(xié)調(diào)和政策實施的問題，存在外在的評價難題。

“一行一委”方案。“一行一委”方案主張保留央行不變，但將其他三個監(jiān)管部門（銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會）合并，成立綜合金融監(jiān)管委員會，從而形成“一行一委”模式。這種方案好處在于：將改革重點僅集中在金融監(jiān)管領域，有助于加強監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，避免改革涉及過多領域。不足之處在于：沒有解決宏觀審慎和微觀審慎之間的協(xié)調(diào)問題，流動性救助、貨幣政策與金融監(jiān)管之間的矛盾依然存在，需要借助凌駕于央行和綜合金融監(jiān)管部門之上的機制來協(xié)調(diào)；監(jiān)管部門過于強大，央行與銀監(jiān)會的矛盾有可能泛化為央行與綜合金融監(jiān)管委員會之間的矛盾。在宏觀審慎管理上仍存在大量的問題需要在“一行一委”之間協(xié)調(diào)。

如果僅僅只是機構合并，則同樣將外部溝通協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的部門間溝通協(xié)調(diào)。如果是按照新的監(jiān)管理念進行重構，則涉及監(jiān)管技術和資源的再配置問題。

改革方案改進建議

無論什么樣的監(jiān)管框架，都需要面對當前中國金融監(jiān)管體制的核心問題。這類問題有三：一是缺乏與中國金融體系運行實際相適應的、被廣泛接受的金融風險管理理念、技術和管理框架的理論體系。我國金融體系已經(jīng)出現(xiàn)混業(yè)化的綜合經(jīng)營，大量金融在表外、體系外運行；二是協(xié)調(diào)問題，包括財政與金融功能之間的協(xié)調(diào)，包括貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎之間協(xié)調(diào)，也包括不同監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)問題；三是如何提高金融監(jiān)管實施效率問題。

下一步金融監(jiān)管體制改革應重點圍繞這三個問題發(fā)力。

近期的改革重點應該是做實金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室職責，強化過渡期的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管理念的重構工作。

不論采取何種監(jiān)管組織框架，都需要面對各種監(jiān)管真空、交叉、錯位等問題。而且在機構重組過程中，不但要面臨監(jiān)管理念調(diào)整，還要面臨組織和人員調(diào)整帶來的混亂和空白期。為此，有必要設置臨時的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門以保證監(jiān)管的連續(xù)性，為新理念、新監(jiān)管制度和組織提供綜合性研究，直接進行監(jiān)管的各類協(xié)調(diào)。

具體而言，當前我國需要一個相對獨立的部門直接負責以下監(jiān)管協(xié)調(diào)問題的研究、制度設計和決策：

危機救助的協(xié)調(diào)機制。特別是金融機構債務重組和破產(chǎn)清算、流動性救助（央行再貸款）和清償能力救濟（存款保險制度）、金融市場的危機應對等。金融混業(yè)經(jīng)營和金融控股集團監(jiān)管協(xié)調(diào)。

資產(chǎn)管理、財富管理、資產(chǎn)證券化等基于信托、委托代理的市場行為監(jiān)管協(xié)調(diào)。債券市場的統(tǒng)一和基準利率體系建設問題?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管框架和制度。民間金融、金融欺詐、龐氏騙局和市場操縱等。

為此，可考慮成立一個相對獨立、專業(yè)精深的日常機構，如可由現(xiàn)成立的國務院金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室承擔。

該協(xié)調(diào)機構可主要集中做三類事：一是為國務院金融協(xié)調(diào)會議提供秘書性服務；二是對特定金融監(jiān)管問題進行協(xié)調(diào)，一步一個腳印加快推動中國金融的整體改革步伐；三是堅持問題導向，專職研究協(xié)調(diào)監(jiān)管中的交集問題、焦點問題。該協(xié)調(diào)機構選擇金融發(fā)展中急需協(xié)調(diào)的事，一事一議，研制詳細、可操作方案和法規(guī)制度。

這種模式有助于克服當前金融改革出現(xiàn)的一些局限。當前的金融改革，要求牽頭部門起草改革方案，并獲得相關部門一致意見后才能上報。改革的總體負責部門只提出大體方向和具體改革要求，真正的解決問題和部門協(xié)調(diào)不得不落在牽頭部門?？紤]到目前的金融體系已基本建立，形式層面的改革已基本完成，當下需要轉(zhuǎn)向當期效果并不明顯，但需要實質(zhì)性發(fā)揮金融體系功能的市場完善性深層次改革。

這種改革需要借助市場化運行的金融體系出現(xiàn)的問題和風險，從中發(fā)現(xiàn)著眼于中國制度和經(jīng)濟金融發(fā)展階段的體制機制問題，借助問題和風險暴露產(chǎn)生的外部力量，有策略地推進。部分改革會有一定的負面影響，短期的成效并不明顯，但卻是完善金融體系的關鍵。因此，有必要跨越原有部門局限，以問題為導向，將改革方案的設計和實施結合起來，在廣泛征求意見的過程中統(tǒng)一共識，實質(zhì)推進金融監(jiān)管改革。

該機構既可以作為過渡性機構，彌補監(jiān)管組織制度改革過程可能產(chǎn)生的監(jiān)管真空，并完成制度設計、監(jiān)管協(xié)調(diào)的歷史使命，也可在未來轉(zhuǎn)為綜合金融監(jiān)管委員會，統(tǒng)籌金融監(jiān)管。

同時，重點明確貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎的邊界。從角色和目標看，微觀審慎管理著眼于單個金融機構的穩(wěn)健運行，宏觀審慎管理著眼于整個金融體系的穩(wěn)健運行，貨幣政策是穩(wěn)定經(jīng)濟活動的價格和產(chǎn)出。似乎各自的定位清晰明確，但在現(xiàn)實操作中，三者之間的關系卻并不像理論上顯示的那么截然分明。

觀察近些年宏觀審慎政策框架的設計和實施實踐，導致宏觀審慎、微觀審慎及貨幣政策界限不清的主要原因在于以下三個方面。

逆周期的宏觀審慎政策與結構性的日常監(jiān)管高度重疊。從實際的實踐過程來看，我國的微觀審慎監(jiān)管承擔了大量宏觀調(diào)控的任務。不但執(zhí)行著發(fā)改委的行業(yè)政策，還經(jīng)常根據(jù)宏觀形勢變化調(diào)整監(jiān)管政策，包括資產(chǎn)風險權重、各種業(yè)務如銀行理財?shù)鹊墓芾硪?guī)定等?，F(xiàn)有的宏觀審慎政策管理的實施，也不完全是逆周期的宏觀政策體系，而是針對單個機構的高頻管理政策，在地方層面上有相當?shù)撵`活性，帶有行政性和年度（甚至月度）規(guī)模管理的痕跡。這使得在實際執(zhí)行過程中，宏觀審慎和微觀審慎使用基本相同的政策工具，并且各自帶有對方特征的混合體。

政策設計和執(zhí)行能否分開。有一種觀點認為設計和執(zhí)行不能分開，否則會出現(xiàn)相互扯皮現(xiàn)象。分工和制衡是現(xiàn)代社會的一個重要特征。西方普遍實行的“立法、司法、行政”三權分立就含有政策設計和執(zhí)行的分工合作制衡的思想。這與需要應對“流動性救助”或者系統(tǒng)性風險管理責任，就需要把機構的日常監(jiān)管納入管理鏈條的邏輯一脈相承。經(jīng)濟學就是在買與賣、生產(chǎn)與消費、資產(chǎn)和負債等不斷分離過程中，從自給自足的經(jīng)濟中走向分工合作的現(xiàn)代經(jīng)濟，并在不斷領域分工和環(huán)節(jié)外包過程中走向繁榮。

正是在這種分工經(jīng)濟中，能有效降低社會協(xié)調(diào)成本的社會資本才顯得尤為重要，紙幣、規(guī)則、政府管理才能有效地提高經(jīng)濟效率。事實上，政策設計和政策執(zhí)行是兩套完全不同的評價體系，政策設計關注的是系統(tǒng)的有效性，政策執(zhí)行關注的是執(zhí)行效率，兩者更應該由不同部門分別執(zhí)行并采取不同的評價指標進行評估。

是貨幣政策傳導效率問題還是金融穩(wěn)定問題。在中國當前環(huán)境下，貨幣政策調(diào)控存在更多困境。其中一個重要的困境來源于微觀主體特征。我國是以國有金融機構為主體的金融體系。國有金融機構的行為不完全同于一般的市場機構，特別是在人事任命并非完全市場的環(huán)境下更是如此。

因此，真實的金融供給會表現(xiàn)出明顯不同于市場經(jīng)濟的特征。如保留較多的緩沖，以保持本身機構的靈活性；并不完全從市場效率出發(fā)進行信貸決策，存在運動性和政策性貸款沖動；利益性指標不如數(shù)量型控制指標對微觀主體的行為約束有效等等。

從金融穩(wěn)定的角度，其實我國央行職責中就一直有維護金融體系穩(wěn)定要求，并且央行也早就成立金融穩(wěn)定局專司負責金融穩(wěn)定問題。但金融穩(wěn)定局面臨的困境在于，一是缺乏必要的數(shù)據(jù)和模型來評估金融體系的穩(wěn)定狀況；二是即使發(fā)現(xiàn)甚至預警了金融不穩(wěn)定因素，也缺乏足夠的手段來防范、糾正。

有鑒于此，近期的任務重點放在理順央行和銀監(jiān)會的宏觀審慎政策框架和微觀審慎管理之間的職能和管理邊界。建議當出現(xiàn)以下情況時，兩者共同監(jiān)管：對于界定為系統(tǒng)重要性金融集團、金融機構的監(jiān)管；風險暴露敞口巨大，威脅金融體系穩(wěn)定的金融集團、金融機構；需要央行提供流動性救助或者存款保險機構給予清償能力救濟的金融機構。

除上述三類機構央行直接與金融監(jiān)管部門介入現(xiàn)場檢查和風險監(jiān)測和處置外，宏觀審慎管理政策主要致力于經(jīng)濟周期預測、金融系統(tǒng)性風險的識別和評估，并根據(jù)宏觀周期和系統(tǒng)性風險狀況，動態(tài)提出額外的逆周期資本和緩沖資本要求。宏觀審慎管理政策也可根據(jù)現(xiàn)有的邏輯設計出模型化的資本要求，但具體的實施交由微觀審慎管理主體具體負責。

近期有必要盡快加強監(jiān)管信息共享機制的建立。應盡快明確：一是所有非現(xiàn)場監(jiān)管信息全部分層級共享。建立集中的、基于金融機構內(nèi)部業(yè)務和管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的、自動常規(guī)信息采集和報送系統(tǒng)。信息在央行和金融監(jiān)管部門共享，但采取分層查閱和處理權限的辦法確保信息安全和保密問題。

二是提高現(xiàn)場監(jiān)管的信息共享。對于現(xiàn)場檢查，分為常規(guī)性現(xiàn)場檢查和非常規(guī)性現(xiàn)場檢查。常規(guī)性現(xiàn)場檢查除了事前約定的事項發(fā)生（如需要宏觀審慎監(jiān)管介入），由央行和金融監(jiān)管部門共同開展現(xiàn)場檢查外，主要由金融監(jiān)管部門開展。常規(guī)性現(xiàn)場檢查的結果，按照一定的密級在央行和監(jiān)管部門內(nèi)共享。

劃分中央和地方金融監(jiān)管職能。地方基于金融發(fā)展和招商引資的需要，出于風險處置的需要等等，介入了金融監(jiān)管。從近些年地方金融的監(jiān)管實踐看，這些金融監(jiān)管職能絕大部分由地方金融辦負責，但仍分散于多個職能部門，受人員編制和監(jiān)管能力的制約，主要關注如何讓金融更好地為地方經(jīng)濟服務，如何處理金融風險，尤其是非法集資等問題。

為此，要進一步明確地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)和職責范圍。我國明確界定地方政府的金融管理職責，賦予地方政府在“風險處置”和“區(qū)域性金融穩(wěn)定”方面的職責，明確地方政府一定的管理權力，提高其加強金融監(jiān)管的主動性和有效性。我國可從國家或省級層面，制定出臺地方金融監(jiān)督管理條例，明確規(guī)定地方金融監(jiān)管的監(jiān)管機構、監(jiān)管對象、監(jiān)管職責、法律責任等相關內(nèi)容，對地方金融監(jiān)管局的權責進行規(guī)范化和制度化。

如可考慮地方負責中央駐地方的金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的，吸收少數(shù)客戶資金、限定業(yè)務范圍、風險外溢性較小的新型金融組織和金融活動，包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織，權益類、大宗商品類（中遠期）等具有金融屬性的交易場所，以及融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險等的金融業(yè)務，在中央統(tǒng)一制定監(jiān)管規(guī)則的前提下，地方承擔相應的監(jiān)管分工。地方政府要加強對民間借貸、新型農(nóng)村合作金融組織的引導和規(guī)范，有效防范和打擊金融欺詐、非法集資等各類違法違規(guī)行為，不斷強化對各類金融消費者的保護職責。

加快推進地方金融業(yè)務統(tǒng)一管理。過于分散的金融監(jiān)管，特別是將金融監(jiān)管交由非金融主管部門監(jiān)管，導致金融監(jiān)管邊緣化，服從于主管部門主導業(yè)務的發(fā)展。由于以前地方政府沒有金融工作部門，一些明顯具有金融屬性的行業(yè)分屬地方不同部門監(jiān)管（對應于國家部委職能設置，如股權投資在發(fā)改委，典當、融資租賃在商務廳等）。在各省市基本已設立金融管理部門后，可考慮對地方金融業(yè)務實行統(tǒng)一管理，設立省、市、縣三級地方金融監(jiān)管局，賦予地方金融監(jiān)管局與風險防范處置責任相匹配的獨立監(jiān)管權。

完善地方金融監(jiān)管立法，配備與監(jiān)管職責相適應的監(jiān)管資源。適當賦予地方監(jiān)管靈活性。地方應積極跟進國家有關立法，制定出臺相應的金融監(jiān)管實施細則。

完善縣域辦事處設置。隨著縣域銀行業(yè)服務職能的強化，銀行業(yè)縣域監(jiān)管的任務越來越繁重，而基層銀行監(jiān)管部門機構設置和資源配備均存在較大缺口和不足，需要進一步充實和完善。

充分利用行業(yè)協(xié)會力量。行業(yè)自律要創(chuàng)新，不一定單靠行業(yè)協(xié)會。關鍵是以市場化的手段，提供正激勵引導行業(yè)自律（分類監(jiān)管、獎優(yōu)罰劣，引導規(guī)范發(fā)展）。

推動金融監(jiān)管技術外包。對于現(xiàn)場監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管，地方監(jiān)管部門除了利用技術力量外，還可考慮適當外包給專業(yè)技術公司和評級公司，進行初步的數(shù)據(jù)分析和風險評級，地方監(jiān)管部門可在此基礎上進行更加專業(yè)的判斷和監(jiān)管。

同時，在業(yè)務信息系統(tǒng)基礎上強化系統(tǒng)性風險管理。目前很多省級金融管理部門推動小貸公司建立全省統(tǒng)一的核心業(yè)務運營的計算機業(yè)務系統(tǒng)。這種建立在業(yè)務系統(tǒng)基礎上的信息系統(tǒng)，有助于監(jiān)管部門實時監(jiān)測到所監(jiān)管機構的真實業(yè)務信息。

中期改革的重點是組織機構的重構。建議組建綜合的金融監(jiān)管委員會，下設微觀審慎管理局、市場和行為管理局。

可考慮在未來3年-5年內(nèi)將目前的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會合并，設立綜合金融監(jiān)管委員會。并打散現(xiàn)有的三會設置，下設微觀審慎管理局、市場和行為管理局。

其中微觀審慎管理局負責對金融機構的市場準入（可采取分層牌照）、日常監(jiān)管和市場退出。其中的金融機構不僅包括銀行，還包括證券、保險、基金管理公司等金融機構，也包括各類需要專業(yè)能力和誠信經(jīng)營的市場參與者。根據(jù)需要可在微觀審慎管理局下進一步設置現(xiàn)場監(jiān)督局和非現(xiàn)場管理局。

市場和行為管理局負責信息披露、內(nèi)幕交易、市場操縱等市場和行為的管理。其中，可考慮將銀行間、交易所的市場進一步打通，并統(tǒng)一債券市場的管理機制。保留財政部、國企出于國家和國有資產(chǎn)利益的額外限制，但任何主體參與債券市場，應遵循債券市場的統(tǒng)一法律規(guī)定。進一步統(tǒng)一股權市場，建立各類多層次資本市場的統(tǒng)一、分類管理規(guī)則。

將分散于各個監(jiān)管部門的中小投資者和消費者保護機構統(tǒng)一為中小投資者和消費者保護局。

可考慮將央行及三個監(jiān)管部門分別設立的中小投資者和消費者保護機構獨立出來，統(tǒng)一設立中小投資者和消費者保護局，專門從事中小投資者的教育和消費者保護事宜。