文 | 秦海巖

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“目標(biāo)引導(dǎo)制度”為可再生能源長(zhǎng)期發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)

文 | 秦海巖

雖然我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，并正在形成一個(gè)可以引領(lǐng)全球發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，但其所面臨的挑戰(zhàn)比發(fā)展之初更為艱巨。為此，國(guó)家能源局發(fā)布的《可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從頂層設(shè)計(jì)著手化解問(wèn)題，為可再生能源長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。

首先，文件落實(shí)了可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位。以可再生能源為代表的新的能源革命已經(jīng)來(lái)臨。歐美各國(guó)及許多發(fā)展中大國(guó)，都在積極行動(dòng)，加速推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，搶占全球新一輪發(fā)展先機(jī)。然而面對(duì)勢(shì)不可擋的時(shí)代浪潮，雖然我國(guó)制定了《可再生能源法》，產(chǎn)業(yè)走在世界前列，但可再生能源戰(zhàn)略地位始終沒(méi)有明確。煤炭在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)作為主體能源，維持高消費(fèi)比例的認(rèn)識(shí)仍根深蒂固，尤其一些地方政府，著眼于眼前和局部利益，不僅未重視發(fā)展可再生能源，反而對(duì)其進(jìn)行限制，致使棄風(fēng)、棄光、棄水愈演愈烈，企業(yè)蒙受巨大損失，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁被“釜底抽薪”，一個(gè)好不容易培育起來(lái)，可與全球先進(jìn)水平匹敵的高端制造產(chǎn)業(yè)面臨瓦解。而仍有人錯(cuò)誤認(rèn)為，這是因?yàn)榭稍偕茉催^(guò)快發(fā)展造成。同先進(jìn)國(guó)家超過(guò)30％、乃至50％的可再生能源電力占比相比，我國(guó)風(fēng)電在電源結(jié)構(gòu)中占比僅3％，光電還不到1％。在可再生能源電力比重很低的情況下，電力系統(tǒng)運(yùn)行和市場(chǎng)消納問(wèn)題已十分突出，說(shuō)明我們?nèi)狈γ鞔_的定位、目標(biāo)和手段。文件的出臺(tái)，從建立明確的開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)入手，落實(shí)了可再生能源的戰(zhàn)略地位，解決了之前空有發(fā)展口號(hào)，沒(méi)有具體目標(biāo)的問(wèn)題。有了目標(biāo)，發(fā)展才可持續(xù)，行動(dòng)方能落地。

其次，文件是落實(shí)國(guó)家氣候變化減排承諾的具體行動(dòng)。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在國(guó)際上鄭重承諾，2020年、2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別達(dá)到15％、20％。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)主要靠零排放電力來(lái)完成，其中包括風(fēng)電、光電等非水可再生能源電力。據(jù)測(cè)算，到2020年非水可再生能源發(fā)電裝機(jī)要達(dá)到4.25億千瓦，發(fā)電量6500億千瓦時(shí)左右，在全社會(huì)發(fā)電量中占比9％以上。具體到風(fēng)電和光電，并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模至少分別達(dá)到2.5億千瓦和1.5億千瓦。文件提出9％的指標(biāo)正是為確保實(shí)現(xiàn)2020年15％能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的具體行動(dòng)，向世界表明中國(guó)政府履行減排承諾的決心。

再次是文件落實(shí)了責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督，以保證政策實(shí)施效果。各省級(jí)能源主管部門(mén)負(fù)責(zé)做好規(guī)劃，制定本地區(qū)的非水電可再生能源電力比重指標(biāo)和本地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)的比重指標(biāo)并督促其完成。同時(shí)，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責(zé)任。按年度監(jiān)測(cè)本地區(qū)可再生能源發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)，上報(bào)國(guó)家能源局。引導(dǎo)性目標(biāo)通過(guò)明確責(zé)任主體和建立一套監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，使政策有了可操作性和可考核性，確保政策落地。

同時(shí)文件提出了可再生能源電力證書(shū)（綠證）交易制度，是推動(dòng)火電外部成本內(nèi)部化的有力措施。綠證是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具?，F(xiàn)實(shí)中為美、日以及眾多歐洲國(guó)家普遍采用。據(jù)測(cè)算，火電完全成本是其現(xiàn)行價(jià)格的2-3倍。在火電外部成本沒(méi)有內(nèi)部化的情況下，可再生能源電力不可能在市場(chǎng)上與其競(jìng)爭(zhēng)，只有靠補(bǔ)貼才能發(fā)展。通過(guò)要求火電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)綠證，是一種外部成本內(nèi)部化的手段，可以有效解決目前電價(jià)補(bǔ)貼中的兩個(gè)問(wèn)題：一是可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼缺口問(wèn)題。這是由于目前征收額度不夠，征收標(biāo)準(zhǔn)每次調(diào)整手續(xù)繁復(fù)，同時(shí)電價(jià)附加不能按時(shí)足額征收上來(lái)。另一是補(bǔ)貼方式需作調(diào)整。按照電改方向，電價(jià)會(huì)逐步取消政府定價(jià)，形成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的價(jià)格機(jī)制，目前在火電標(biāo)桿電價(jià)基礎(chǔ)上的補(bǔ)貼方式，也需要做出相應(yīng)調(diào)整。綠證交易制度的建立，可為解決上述問(wèn)題，和建立可再生能源電力市場(chǎng)化的補(bǔ)貼方式奠定基礎(chǔ)。但是，要考慮到任何制度都有利弊，政策環(huán)境、發(fā)展階段、技術(shù)條件都是制度能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)，所以新政策出臺(tái)前要充分論證，認(rèn)真研究，全面考慮。