◎文/邱彥昌

農(nóng)民的利好 農(nóng)業(yè)的希望農(nóng)地“三權(quán)分置”改革引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注

◎文/邱彥昌

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍。

近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出要逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，要求在2020年底前基本完成相關(guān)改革工作任務(wù)。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦對(duì)此表示：“三權(quán)分置”是在新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，也是中央關(guān)于農(nóng)村土地問題出臺(tái)的又一重大政策。

所謂農(nóng)地的“三權(quán)”，是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”就是土地所有權(quán)仍然歸集體，原來的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二了，承包權(quán)還是歸農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。

對(duì)農(nóng)民來說，土地是“命根子”，承載著他們的希望，任何關(guān)于土地的制度，都會(huì)觸動(dòng)農(nóng)民的敏感神經(jīng)。對(duì)這一關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益的大事，引發(fā)了社會(huì)的高度關(guān)注。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革勢(shì)在必行

近年來，隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和人口遷移，2億多承包農(nóng)戶不斷分化，家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型經(jīng)營(yíng)主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、新型主體行使經(jīng)營(yíng)權(quán)的新格局，實(shí)現(xiàn)了“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”的雙層經(jīng)營(yíng)逐步向“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變。構(gòu)成了立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化程度，為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度注入了更加持久的活力。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)56.1%，而1980年初不到20%，此外還有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口在城市“常住”。農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化以及涌入城市“謀生”，改變了農(nóng)民對(duì)于土地的依存關(guān)系。

另一組數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地中已有33.3%發(fā)生了流轉(zhuǎn)，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地。如今這個(gè)趨勢(shì)還在繼續(xù)。換句話說，土地為農(nóng)民帶來的收入貢獻(xiàn)越來越少，很多甚至不再將土地作為創(chuàng)收主要途徑。

為了應(yīng)對(duì)這一趨勢(shì)，“三權(quán)分置”就應(yīng)運(yùn)而生。早在2013年末，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，已經(jīng)具備“三權(quán)分置”的雛形。

2014年11月20日，中辦、國(guó)辦正式對(duì)外印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，提出鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地，實(shí)現(xiàn)了把農(nóng)村承包地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。

近期出臺(tái)的《意見》則更為詳盡地提出了，在“兩權(quán)分設(shè)”的基礎(chǔ)上，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。

“三權(quán)分置”創(chuàng)新產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包實(shí)踐，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。推進(jìn)“三權(quán)分置”，目的是通過落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走出一條“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。

“三權(quán)分置”將加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

人多地少是我國(guó)農(nóng)業(yè)困窘的根源。想想如有美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞那樣地廣人稀的條件，以中國(guó)人的勤勞和今天的機(jī)械化水平，那建設(shè)農(nóng)村“小康社會(huì)”的步伐會(huì)更快。

人多地少，加之上世紀(jì)80年代初期第一輪土地承包時(shí)形成的“耕地割據(jù)”，限制了機(jī)械化耕作和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

相比較國(guó)外的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)當(dāng)前面臨著低價(jià)格“天花板”和生產(chǎn)成本“地板”的雙重?cái)D壓以及資源環(huán)境“硬約束”加劇等挑戰(zhàn)，因此轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式迫在眉睫。而規(guī)?；⒓s化、機(jī)械化是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，其中規(guī)?；r(nóng)業(yè)是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料土地的規(guī)?；?/p>

現(xiàn)階段，我國(guó)繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，無疑是推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心關(guān)鍵。

韓長(zhǎng)賦將“三權(quán)分置”解讀為：堅(jiān)持了土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)不是目的，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化才是。

“三權(quán)分置”使土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更明晰，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益；也有助于促進(jìn)土地資源合理利用，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，實(shí)現(xiàn)土地效益的“最優(yōu)化”，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；更有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)機(jī)械化耕種，走出一條中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

湖北省沙洋縣在全國(guó)首開先河，探索農(nóng)戶承包權(quán)不變、協(xié)商交換經(jīng)營(yíng)權(quán)。從2014年開始整縣推進(jìn)土地“按戶連片”耕種制，創(chuàng)造了“沙洋模式”。2016年初，“按戶連片”耕種模式寫進(jìn)中央一號(hào)文件。2016年9月19日，“沙洋模式”座談會(huì)在北京舉行，土地“按戶連片”耕種“沙洋模式”叫響全國(guó)。

“沙洋模式”的核心是“三穩(wěn)定、一調(diào)整、二集中”，即家庭承包體制、農(nóng)戶承包面積、承包期限均穩(wěn)定的情況下，通過調(diào)整地塊使農(nóng)地連片，便于耕作和向?qū)I(yè)大戶集中。目前，沙洋縣按戶連片耕種85.3萬畝，占全縣耕地的89.6%，畝均生產(chǎn)成本降低300元，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由400元/畝升至700元/畝。土地按戶連片耕種，既穩(wěn)定了農(nóng)民的承包權(quán)，又放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，較好地解決了農(nóng)村耕地分散化、碎塊化問題，讓農(nóng)戶多方受益，得到群眾普遍擁護(hù)。

有關(guān)專家認(rèn)為，沙洋模式在不突破現(xiàn)有法律框架前提下，解決了農(nóng)地細(xì)碎化問題，是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的重大創(chuàng)新，為完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度提供了成功范例，為做好土地確權(quán)頒證做了有益探索；按戶連片耕種統(tǒng)籌考慮了成本和效益，根據(jù)農(nóng)民權(quán)益和意愿配置農(nóng)地資源，推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置”，增加了農(nóng)業(yè)效益；沙洋模式為農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)創(chuàng)造了條件，降低了農(nóng)業(yè)成本，在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲空間有限的情況下，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。具有全國(guó)推廣價(jià)值。

中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)尹成杰認(rèn)為，“沙洋模式”創(chuàng)新，既尊重了農(nóng)民意愿，又有科學(xué)依據(jù)。按戶連片耕種統(tǒng)籌考慮了成本和效益，根據(jù)農(nóng)民的權(quán)益和意愿配置農(nóng)地資源，推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置”，增加了效益。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員、辦公廳主任余斌認(rèn)為，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)50%以上，靠國(guó)家補(bǔ)貼來提高農(nóng)民種植積極性難以為繼。“沙洋模式”為農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、機(jī)器換人提供了條件，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲空間有限的情況下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

1978年，安徽鳳陽縣小崗村18戶村民按下紅手印。一份大包干的“生死契約”，揭開了中國(guó)農(nóng)村改革的序幕，但遠(yuǎn)不是“句號(hào)”。

今天，廣袤的農(nóng)村正在上演新一輪中國(guó)農(nóng)村改革活劇。毋庸置疑，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革必將加快中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

組織化發(fā)展將助推“三權(quán)分置”改革

為確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤?，《意見》提出?gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系。完善新型經(jīng)營(yíng)主體財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、用地、項(xiàng)目扶持等政策。積極創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務(wù)組織，加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體。

引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益。支持新型經(jīng)營(yíng)主體相互融合，鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)………等聯(lián)合與合作，依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計(jì)劃，健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。

近年來，各地積極引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民以出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式讓經(jīng)營(yíng)權(quán)活起來，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地股份合作制；上海松江探索引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場(chǎng)制；四川崇州探索以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營(yíng)的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”；江蘇在全國(guó)率先提出積極穩(wěn)妥發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，重點(diǎn)培育“老農(nóng)”、“新農(nóng)”、“知農(nóng)”這“三類農(nóng)民”，引導(dǎo)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)生投身發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)。

伴隨規(guī)模經(jīng)營(yíng)，新型經(jīng)營(yíng)主體加速成長(zhǎng)。目前家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)總量近270萬家，共同推進(jìn)了家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)共同發(fā)展。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍，改變了農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)生活的面貌。病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)快速發(fā)展，解決了一家一戶辦不了、辦不好的事情。

2016年年初，湖北天門53歲的農(nóng)民吳華平被農(nóng)業(yè)部評(píng)為全國(guó)十佳農(nóng)民。他率領(lǐng)的華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，已擁有農(nóng)機(jī)總裝備460臺(tái)（套），社員268人，流轉(zhuǎn)土地8萬多畝，固定資產(chǎn)達(dá)1.2億元，社員年均純收入8萬多元。此時(shí)的他已經(jīng)不再是自己口中的“泥腿子”，而是一名真正的農(nóng)民企業(yè)家。

江蘇于2013年在全國(guó)率先提出積極穩(wěn)妥發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，提出重點(diǎn)培育“三類農(nóng)民”：提升一批對(duì)農(nóng)業(yè)有感情、有經(jīng)驗(yàn)的“老農(nóng)”；吸引一批有能力、想返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“新農(nóng)”；引進(jìn)一批能創(chuàng)新、愿務(wù)農(nóng)的“知農(nóng)”，引導(dǎo)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)生投身發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)。截至2015年底，江蘇農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)2.85萬家，平均單體土地經(jīng)營(yíng)面積205畝。2016年初又提出到2020年將家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重提高到50%。

大學(xué)畢業(yè)4年的江蘇沛縣鹿樓鎮(zhèn)農(nóng)民張諾，2011年從一家安裝公司的副經(jīng)理變身新型農(nóng)民，投身家庭農(nóng)場(chǎng)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)?0多個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)種植水果。他說，這幾年得益于土地流轉(zhuǎn)，自己的家庭農(nóng)場(chǎng)從原來的200多畝擴(kuò)大到600畝，真是嘗到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的甜頭了！

農(nóng)民有望成為穩(wěn)定賺錢的職業(yè)

對(duì)于最底層的農(nóng)民而言，盡管土地已經(jīng)不是他們賴以生存的唯一“資源”，但是對(duì)祖祖輩輩留下來的這“一畝三分地”，他們也還是很上心、很耿耿于懷的。尤其是，現(xiàn)如今有許多的農(nóng)民脫離農(nóng)村，來到了城里居住工作生活學(xué)習(xí)，土地依舊是他們難以割舍的“故土情緣”，這不僅僅是涉關(guān)經(jīng)濟(jì)利益，更是農(nóng)民與生俱來的情愫與情懷。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，關(guān)乎到每個(gè)農(nóng)民的切身利益。事實(shí)上，在廣大的農(nóng)村，基于對(duì)收入更多、管理更好的渴望，農(nóng)民早已經(jīng)開始琢磨，如何把自己手中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。而今，“三權(quán)分置”讓土地流轉(zhuǎn)“活”了起來，《意見》提出的多項(xiàng)舉措讓農(nóng)民增收有了新路徑和制度保障，給廣大農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”。

比如，“不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！边@就免去了農(nóng)民進(jìn)城后失去土地的擔(dān)憂，落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民就可以放心的在城里生活，并享有農(nóng)村土地的承包權(quán)。

再如，“農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變?！币约皩?duì)完善農(nóng)地“三權(quán)分置”提出的四項(xiàng)基本原則：尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅(jiān)持循序漸進(jìn)、堅(jiān)持因地制宜；要守住政策底線中的“四不”——不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了、不能把農(nóng)民利益損害了。這些話，句句都說到了農(nóng)民的心坎上。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，在土地上要效益，已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的需求。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可謂“一石二鳥”，一則農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給大戶，獲得流轉(zhuǎn)收入；二則，把自己從土地中解放出來，通過務(wù)工再次獲得收益，生活就會(huì)大為改觀。事實(shí)也在不斷證明，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)越活的地區(qū)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增幅越大。而加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就為土地增效提供了更為寬松的政策環(huán)境。

前段時(shí)間，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，提出了十條具體政策措施，對(duì)農(nóng)民釋放了重大利好信息。農(nóng)村戶口遷移到城市后，不僅可以享受城市的教育資源、醫(yī)療保障、就業(yè)機(jī)制等公共服務(wù)，還可以繼續(xù)享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。

也就是說，保地權(quán)、穩(wěn)就業(yè)、有社保，這些一個(gè)都不少。進(jìn)城的農(nóng)民有望成為穩(wěn)定賺錢的職業(yè)。