羅燕

改革落地之后，食鹽質(zhì)量安全能否得到保障，食鹽監(jiān)管如何跟上成為焦點之一，也是鹽業(yè)體制改革成功的關鍵。

一場鹽業(yè)改革引發(fā)了多方關注。參與此次《鹽業(yè)體制改革方案》（以下簡稱《方案》）制定的專家、北京大學經(jīng)濟學院教授章政表示，改革過程中最大的一個難點在于食鹽的品質(zhì)安全。

改革落地之后，食鹽質(zhì)量安全能否得到保障，食鹽監(jiān)管如何跟上成為焦點之一，也是鹽業(yè)體制改革成功的關鍵。

監(jiān)管縫隙

“食鹽安全監(jiān)管存在真空地帶。”早在4年前，南開大學法學院教授宋華琳便這樣判斷。那時剛爆發(fā)一起轟動全國的“農(nóng)業(yè)廢渣鹽”案。

2012年1月，安徽省阜陽市潁泉區(qū)人民法院公開開庭審理了江蘇鎮(zhèn)江海天鹽化公司制售“農(nóng)藥廢渣鹽”一案。海天鹽化公司被指非法制售1.4萬噸“農(nóng)藥廢渣鹽”，并流入全國12個省、市的鹽業(yè)市場，其中部分已經(jīng)被冒充食鹽流向餐桌。近年來，用工業(yè)鹽冒充食鹽的案件時有發(fā)生，農(nóng)藥殘留、重金屬超標、有毒有害物質(zhì)添加成為食鹽的安全隱患。

根據(jù)《食品安全法》，轉(zhuǎn)基因食品和食鹽的食品安全管理，本法未作規(guī)定的，適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定。這就是說，除了《食品安全法》，食鹽監(jiān)管還須遵守《鹽業(yè)管理條例》和《食鹽專營辦法》。

在宋華琳看來，鹽業(yè)主管部門的職能已經(jīng)在弱化乃至萎縮，由他們?nèi)ヂ男惺袌霰O(jiān)管的職能，事實上已經(jīng)很難勝任；另一方面，工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等部門的監(jiān)管職責卻很難發(fā)揮。

中國人民大學公共管理學院副教授劉鵬認為，現(xiàn)有的食鹽監(jiān)管體制存在的主要問題在于，法規(guī)條例模糊沖突，監(jiān)管主體職責不清，管理仍然帶有很強的行業(yè)色彩，工具相對單一，能力建設滯后。

事實上，很多地方的鹽業(yè)行政部門與鹽業(yè)公司是一套人馬，兩塊牌子，政企合一的現(xiàn)象還十分普遍。這也是長期以來食鹽專營體制最被詬病的問題。

中國鹽業(yè)協(xié)會公布的一份調(diào)查報告顯示，截至2014年6月25日，全國31個省、自治區(qū)、直轄市鹽業(yè)主管機構(gòu)中，目前與鹽業(yè)公司政企分開的9個占29%，政企合一的22個占71%，

劉鵬告訴《民生周刊》記者，這種既當裁判員又當運動員的模式，一方面會讓鹽業(yè)局的監(jiān)管性質(zhì)定位不清晰，監(jiān)管的公正性和獨立性也會受到影響；另一方面也使作為企業(yè)的鹽業(yè)公司發(fā)展面臨目標沖突，效率難以提高。即便改革之后，也要防止鹽業(yè)公司翻牌子變相直接并入新的監(jiān)管機構(gòu)。

改革新方向

《方案》提出，完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制。保持現(xiàn)有專業(yè)化食鹽監(jiān)管體制不變，由鹽業(yè)主管機構(gòu)依法負責食鹽管理與監(jiān)督。

工業(yè)和信息化部是國務院鹽業(yè)主管機構(gòu)，主管全國鹽業(yè)工作。縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的鹽業(yè)主管機構(gòu)，負責管理本行政區(qū)域內(nèi)的食鹽專營工作。各級鹽業(yè)主管機構(gòu)與其他相關部門各司其職、密切協(xié)作，依法加強食鹽安全監(jiān)管。

“食鹽安全監(jiān)管工作是一個系統(tǒng)工程，不是在一個點上?！闭抡娬{(diào)。《方案》制定過程中，他一直關注食鹽安全監(jiān)管體制設計。

章政告訴《民生周刊》記者，《方案》讓食鹽由原來的單一監(jiān)管變成綜合監(jiān)管，這是非常重要的變化。原來其實就是鹽業(yè)公司在管，政企合一，漏洞很多。而綜合監(jiān)管是讓生產(chǎn)企業(yè)也自覺參與到監(jiān)管中來，建立食鹽電子追溯體系，生產(chǎn)的鹽實現(xiàn)來源可追、流向可查。

《方案》提出，各級鹽業(yè)主管機構(gòu)要會同有關部門、行業(yè)協(xié)會建立食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)及其負責人和高管人員信用記錄，納入國家統(tǒng)一的社會信用體系。

章政表示，信用管理對食鹽的生產(chǎn)及流通環(huán)節(jié)都能起到監(jiān)管作用，這是為食鹽引入第三方監(jiān)管。另外，建設食鹽安全保障基金也是食鹽安全鏈條上不可缺的一環(huán)。這個保障基金一方面是保障食鹽在地區(qū)間的平衡；另一方面是針對碘缺乏病的問題，對邊遠貧困地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達的邊疆民族地區(qū)給予補貼。

值得注意的是，此次《方案》提出結(jié)合行政執(zhí)法體制改革，探索推進食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食藥監(jiān)部門或市場監(jiān)管部門負責。

劉鵬認為，目前存在的最大困難是，即便鹽業(yè)部門同意移交監(jiān)管職能，監(jiān)管的技術力量和設備也原封不動，地方編制和財政部門不愿意因此給食藥監(jiān)局或市場局增加編制和經(jīng)費，導致地方食藥監(jiān)部門或市場監(jiān)管部門沒有能力和積極性接收這一職能。

“將管理職能移交給食藥監(jiān)部門并不是只有這個部門來管，而是統(tǒng)轄、召集、主管?！闭抡赋?，“食鹽跟其他食品不同，是每天用的食品添加物，監(jiān)管要比普通食品更嚴格?！?/p>

短期內(nèi)風險增大

鹽業(yè)改革之后，生產(chǎn)企業(yè)可以進入流通和銷售領域，批發(fā)企業(yè)可以開展跨區(qū)域經(jīng)營，多位業(yè)內(nèi)專家向《民生周刊》記者表示，短期內(nèi)，食鹽的安全風險將會增大。

“我擔心，改革之后，在當前的情況下，食鹽質(zhì)量安全能否把控得住?！敝袊r(nóng)業(yè)大學食品科學與營養(yǎng)工程學院教授羅云波表示。

據(jù)劉鵬分析，從短期內(nèi)來看，食品批發(fā)方式的多樣化，帶來業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，確實會給食鹽安全帶來更大的風險，但從中長期來看，隨著監(jiān)管體系和能力的強化，加之全國競爭型市場的逐步形成，安全風險應該是可控的。

《方案》的落地設置了過渡期，實施到位將有兩年的時間。這種逐步到位的方式，給現(xiàn)在的體制調(diào)整留了一個適應準備的時間。

羅云波認為，監(jiān)管部門應該充分利用這個過渡期，摸清家底，理順各部門之間的關系，在實踐中探索食鹽用哪種方式管理更好。

只是，在當前的情況下，如何最大程度地保障食鹽安全？

劉鵬表示，重大風險一定要控制住，現(xiàn)階段要集中力量重點監(jiān)管工業(yè)鹽摻入食用鹽等高風險因素，而其他中低風險因素只能依靠監(jiān)管體制的完善和能力的強化來逐步控制。可以在食鹽安全標準更新、食鹽產(chǎn)品電子追溯和召回體系建設等方面重點突破。