■徐 林/文

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新加坡的“超前治理”城市管理及其啟示

■徐 林/文

2014年，我國城市化率達(dá)到54.77%。隨著人口向城市的迅速集聚，住房短缺、垃圾圍城、交通擁堵等“城市病”日益困擾著我國的大中型城市，隨著新型城市化戰(zhàn)略的推進(jìn)，這些問題有可能加速蔓延。為了有效地管理好城市，近年來，我國學(xué)界和政界有關(guān)城市管理的理論研究和實(shí)踐探索風(fēng)生水起。如以北京市東城區(qū)為代表的“萬米網(wǎng)格”無縫化管理，將電子通訊技術(shù)應(yīng)用于城市管理，開啟了“數(shù)字城管”的新時(shí)代；以南京市、武漢市、深圳市為代表的“大城管”管理模式，建構(gòu)了城市管理的“大部制”格局。然而，這些創(chuàng)新雖然解決了一些城市問題，但并沒有從根本上改變城市管理面臨的困境，也沒有治愈“城市病”，反而由于城市政府職能的加強(qiáng)而派生出更多的組織機(jī)構(gòu)，造成了更嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)臃腫和資源浪費(fèi)。

之所以如此，關(guān)鍵在于我國城市管理的改革基本上是以解決當(dāng)下問題為導(dǎo)向，缺乏“超前”思維。如擁有眾多擁躉的“數(shù)字城管”，其核心就是搭建了一個(gè)硬件平臺，被寄予厚望的“大城管”也只是局限于部門職能的簡單拆并，二者都沒有觸及到深層次的城市管理理念革新和管理流程再造，還是用過去的管理理念應(yīng)對日益復(fù)雜的城市新問題。城市管理是一個(gè)“系統(tǒng)性、整體性”的工作，只有建立在“超前治理”的理念之上才能綜合協(xié)調(diào)城市管理各個(gè)層次的參與主體行為，建構(gòu)高效、協(xié)調(diào)的城市管理機(jī)制。在這方面，“花園城市”新加坡可謂典范，其城市管理理念和管理政策都值得我們學(xué)習(xí)。

一、城市管理的新理念：“超前治理”

關(guān)于城市管理內(nèi)涵的爭論，盡管至今尚未塵埃落定，但是上個(gè)世紀(jì)90年代，學(xué)術(shù)界還是大致框定了城市管理的職能范圍。概言之，城市管理可以界定為城市政府提供的軟、硬件公共服務(wù)，具體包括四個(gè)方面：一是城市公共空間的規(guī)劃和管理；二是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，如道路交通設(shè)施、污水處理設(shè)施、供水設(shè)施、供電設(shè)施、城市衛(wèi)生設(shè)施、住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造以及維修翻新等；三是城市的社區(qū)建設(shè)與管理；四是城市基本的社會服務(wù)供給，包括基礎(chǔ)教育和醫(yī)療服務(wù)等社會福利、環(huán)境保護(hù)、健康和安全等。城市管理作為一個(gè)整體性、系統(tǒng)性工程，“城市精英配置著城市的資源”，伴隨著“公共管理研究范式的演進(jìn)，城市管理的理念應(yīng)該不斷創(chuàng)新”，這些創(chuàng)新不僅涉及“組織機(jī)構(gòu)建設(shè)”，還包括“城市管理者遞送服務(wù)的方式”，換言之，城市公共服務(wù)的遞送形式應(yīng)該是多樣化的，并非政府獨(dú)家壟斷。在實(shí)踐中，技術(shù)和工程項(xiàng)目投入起著基礎(chǔ)性的作用，尤其是伴隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，信息技術(shù)對于城市規(guī)劃和城市治理的重要性日益凸顯。

圖1 城市“超前治理”的實(shí)現(xiàn)路徑

上述文獻(xiàn)關(guān)于城市管理內(nèi)涵和影響因素的研究大致界定了城市管理的研究與實(shí)踐領(lǐng)域，以及驅(qū)動(dòng)因素。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，如下三個(gè)要素驅(qū)動(dòng)著城市的“超前治理”。首先，技術(shù)創(chuàng)新是城市“超前治理”的實(shí)現(xiàn)手段，現(xiàn)代通訊技術(shù)的應(yīng)用推動(dòng)著城市管理的智慧化和精細(xì)化；其次，滿足公眾需求是城市“超前治理”的目標(biāo)，城市政府需要不斷研究和預(yù)判城市居民需求變化的特點(diǎn)和趨勢，及時(shí)調(diào)整公共政策，使公共服務(wù)的遞送契合城市居民當(dāng)前以及未來的需求；再次，公共管理理論的發(fā)展為城市“超前治理”提供了理論指導(dǎo)，引導(dǎo)著城市管理模式的制度變遷。為了保證城市“超前治理”的實(shí)現(xiàn)，富有彈性的、扁平化的城市政府組織機(jī)構(gòu)和優(yōu)秀的城市管理團(tuán)隊(duì)構(gòu)成了支撐條件。

二、新加坡“超前”的城市管理實(shí)踐

1965年，新加坡還只是一個(gè)沒有發(fā)展腹地、完全不被世人看好的貧窮小國，而歷經(jīng)50年的建設(shè)和管理，新加坡已經(jīng)成為宜居、宜業(yè)、宜游、聞名遐邇的“花園城市”。新加坡城市管理的成功正是源于“超前治理”的理念，具體體現(xiàn)在：管理手段的超前性、公共政策的超前性和管理機(jī)制的超前性，彈性的、扁平化的城市管理組織機(jī)構(gòu)和精英團(tuán)隊(duì)為“超前治理”提供了支撐和保障。

（一）“超前治理”理念驅(qū)動(dòng)下的城市管理實(shí)踐

1.通過智慧城市建設(shè)創(chuàng)新城市管理手段

地理信息系統(tǒng)（GIS技術(shù)）、信息和通訊技術(shù)（ICT）和知識管理越來越多地應(yīng)用于城市管理中，新加坡政府適時(shí)推出了“智慧國2015”和“智慧國2025”兩個(gè)十年規(guī)劃，并基于未來“數(shù)據(jù)港”的定位，“建構(gòu)愿景、傳播和建立共識”。為了有效地實(shí)現(xiàn)城市管理的智慧化，新加坡政府斥巨資搭建了公眾可以廣泛參與的“虛擬新加坡”平臺。其中，政府只是起著間接的支持作用，負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、搭建平臺，投資于技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育培訓(xùn)等領(lǐng)域，而參與的空間留給了公眾和社會組織，任何人、任何組織都可以貢獻(xiàn)新資料，豐富平臺的內(nèi)容，并享有平臺提供的公共服務(wù)。新加坡的智慧社區(qū)建設(shè)以及健康、教育領(lǐng)域的信息服務(wù)和城市的“智慧地圖”等都可以建構(gòu)在“虛擬新加坡”平臺之上。城市管理的“智慧化”客觀上要求政府的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和人力資源建設(shè)不斷調(diào)適，以適應(yīng)信息化的城市管理。

2.軟硬件公共服務(wù)的超前性

城市管理以公眾需求為方向標(biāo)，提供城市的軟硬件公共服務(wù)，因此，城市政府首先要了解公眾的需求，研究需求的特點(diǎn)，并預(yù)判需求的發(fā)展趨勢，從而針對性地超前規(guī)劃城市軟硬件服務(wù)的供給。新加坡政府通過“民意處理組”“議員接待日”以及人民協(xié)會的基層網(wǎng)絡(luò)（如公民咨詢委員會）等多種渠道始終保持與公眾的密切聯(lián)系，廣泛收集公眾的反饋意見。為了更及時(shí)、更充分地了解民意，政府還通過購買服務(wù)的方式聘請多家調(diào)查公司，其中著名的公司有：Forbe調(diào)查公司，主要服務(wù)于警務(wù)部門；NUH Research（新加坡國立大學(xué)健康研究）調(diào)查，主要服務(wù)領(lǐng)域是公眾健康；IPSOS調(diào)查，主要了解中小企業(yè)（SME）的發(fā)展與需求；還有Nielson、Mediacorp等相對綜合性的調(diào)查公司。這些調(diào)查機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為政府的“眼睛”和“耳朵”，政府根據(jù)調(diào)查反饋，第一時(shí)間了解居民當(dāng)前及未來需求，精英領(lǐng)導(dǎo)層作出正確的預(yù)測，并設(shè)計(jì)和制定相應(yīng)的政策。當(dāng)然，在政策的制定過程中，新加坡政府還會多次召開民意咨詢會，了解公眾對現(xiàn)行政策和未來可能實(shí)行的政策的反饋意見。

新加坡的“超前治理”尤其體現(xiàn)在城市發(fā)展的規(guī)劃和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。首先，新加坡的城市規(guī)劃和空間布局充分體現(xiàn)了超前的意識。早在1971的概念規(guī)劃中，新加坡就著眼于未來50年甚至更長時(shí)間的發(fā)展，基本框定了整個(gè)城市發(fā)展的空間布局。1991年、2001年和2011年的規(guī)劃都是在沒有改變大格局的基礎(chǔ)上進(jìn)行深化和調(diào)整的，這就保證了新加坡城市發(fā)展的一貫性，而且每一次的規(guī)劃調(diào)整都會給未來發(fā)展預(yù)留空間，確保城市發(fā)展的可持續(xù)性。這樣的設(shè)計(jì)如果沒有多領(lǐng)域的專家和實(shí)踐工作者參與，沒有經(jīng)過長時(shí)間、反復(fù)論證是不可能實(shí)現(xiàn)的，這與我國一些城市短時(shí)間出爐的短期性規(guī)劃形成鮮明對比。新加坡的居民生活大致按照“市鎮(zhèn)-社區(qū)（鄰里）-小區(qū)（樓群）”這樣的三個(gè)層次組織起來，一個(gè)市鎮(zhèn)大約有15-20萬人，鎮(zhèn)中心擁有餐飲、購物、休閑、娛樂設(shè)施和交通樞紐等生活必備，居民到市鎮(zhèn)中心只需要5分鐘左右的車程。一個(gè)市鎮(zhèn)大約包括5-6個(gè)鄰里（類似于我國的社區(qū)），每個(gè)鄰里又像一個(gè)微型市鎮(zhèn)，鄰里中心有小型快餐店、食品店、雜貨店和診所，居民到鄰里中心，步行不超過10分鐘。每個(gè)鄰里又可分為6-7個(gè)樓群（類似于我國的居民小區(qū)），每個(gè)樓群大約有500-1000戶，擁有綠地空間、健身設(shè)施和停車場，以及幼兒園、老人活動(dòng)中心等。這樣的規(guī)劃保證了居民日常生活不用離開市鎮(zhèn)，大大方便了居民日常生活，同時(shí)也緩解了未來可能的交通擁堵。

其次，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也充分體現(xiàn)了超前的意識。從環(huán)境治理、污水處理、垃圾焚化到“智慧城市”打造，新加坡的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都面向未來，引入世界上最先進(jìn)的技術(shù)，不惜巨資，建設(shè)最先進(jìn)的工程，一步到位。如在垃圾焚化廠的建設(shè)中，新加坡因地制宜，引入最先進(jìn)技術(shù)，高科技、高投入的5座大型焚化廠，一舉解決了目前和未來的垃圾焚化問題；早在1965年，新加坡就制定了一個(gè)全面的“污水收集整體計(jì)劃”，并逐步建立起覆蓋全島的、先進(jìn)的污水回收系統(tǒng)以回收和再利用城市中水。新加坡公用事業(yè)局安裝了世界上第一座生物洗滌塔，1995年再投36億新元巨資建設(shè)深層隧道排污系統(tǒng)工程（DTSS），一期工程的兩條大型深層隧道建在地下20米至50米處，設(shè)計(jì)直徑可達(dá)6米，規(guī)模宏大的DTSS獲得了2008年“國際水協(xié)會”頒發(fā)的項(xiàng)目創(chuàng)新獎(jiǎng)。這樣工程可以滿足新加坡未來50年甚至更長時(shí)間的排污需求。

3.管理機(jī)制的超前性

新加坡是典型的精英管理型國家，政府部長和重要骨干成員大都畢業(yè)于西方發(fā)達(dá)國家名校，對公共管理理論的研究比較深入，其政策制定和執(zhí)行充分體現(xiàn)了公共管理理論的新發(fā)展。新加坡建構(gòu)了一套政府主導(dǎo)、社會組織和志愿者廣泛參與的社區(qū)治理模式，在社區(qū)鄰里基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，不僅讓鄰里更好地參與，而且這種“集居住、就業(yè)、休閑文化等功能于一體的鄰里環(huán)境也避免形成單一的功能區(qū)”，從而“改變了人們的生活方式，構(gòu)建了充滿活力的鄰里家園”。在新加坡，很多公共服務(wù)的提供是通過政府與社會組織之間合作，或者是通過政府向私營機(jī)構(gòu)、社會組織購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，如公共交通服務(wù)的供給就有很多私人企業(yè)參與，養(yǎng)老和慈善服務(wù)也吸引眾多社會機(jī)構(gòu)的參與，就連建屋發(fā)展局（HDB）主導(dǎo)的公共住房建設(shè)也廣泛吸納社會資本，這些都充分體現(xiàn)了公共管理理論的新思想。

（二）新加坡“超前治理”的支撐因素：機(jī)構(gòu)建設(shè)與精英治國

新加坡城市管理的機(jī)制建設(shè)和獨(dú)特的精英治國思想支撐著“超前治理”的城市管理理念，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.新加坡城市管理的機(jī)構(gòu)建設(shè)與組織保障

不同于我國很多大城市“二級政府、三級管理、四級服務(wù)”的復(fù)雜層級結(jié)構(gòu)，新加坡的城市管理管理組織機(jī)構(gòu)是扁平化、富有彈性的，在政府組織層面，新加坡16個(gè)部和66個(gè)法定機(jī)構(gòu)直接面對公眾，居民如果有需求可以直接與相關(guān)的部門或者法定機(jī)構(gòu)聯(lián)系，也可以直接聯(lián)系本選區(qū)的議員，議員每周都會在固定時(shí)間、固定地點(diǎn)接待民眾來訪；政府組織也不是一成不變的，會根據(jù)城市管理的實(shí)踐需要而適時(shí)調(diào)整，如為了統(tǒng)籌政府部門、科研機(jī)構(gòu)和科技工作者的工作，更好地服務(wù)“智慧城市”建設(shè)，新加坡于2014年成立了直屬總理公署的“智慧國”辦公室。在社區(qū)層面，各個(gè)市鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)理事會和人民協(xié)會的基層組織一起行使具體的社區(qū)服務(wù)職能，本文將新加坡扁平化的城市管理組織形式概括為“一級政府、二級服務(wù)”。

社區(qū)是城市的細(xì)胞，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)是當(dāng)今城市政府的主要職責(zé)，我國如此，新加坡也不例外。新加坡的社區(qū)治理模式是典型的政府主導(dǎo)下的居民自治模式，大量的城市公共服務(wù)的遞送是通過社區(qū)完成的。人民協(xié)會擁有1800多個(gè)基層組織，它們和其他社會組織一起構(gòu)成了居民參與城市管理的組織平臺，組織中的成員除了少量工作人員以外，其余都是志愿者。它們在政府機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)下，廣泛參與到社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)養(yǎng)老與社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)教育、社區(qū)環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)中，而這“對于城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義”?？梢?，新加坡的城市管理實(shí)踐充分體現(xiàn)了政府、私人組織、社會組織和志愿者在城市管理中的“協(xié)同共治”。

2.精英治國的優(yōu)秀管理團(tuán)隊(duì)

雖然新加坡在制度上比較傾向于西方體制，但是很多具體的政策執(zhí)行體現(xiàn)了不同于大眾民主的精英管理。李光耀在建國之初就確立了“精英治國”的理念，即由最優(yōu)秀的人才來領(lǐng)導(dǎo)國家的治國方略。

現(xiàn)任總理李顯龍關(guān)于良治四信條的第一條就是：“領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。我們需要能作正確決定，而未必是討人歡心的決策的領(lǐng)導(dǎo)人。我們需要具備道德勇氣和正直的領(lǐng)導(dǎo)人，承認(rèn)并糾正過去的錯(cuò)誤，同時(shí)明辨哪些政策已經(jīng)過時(shí)，需要改變。這正是為什么我們盡力確保公共服務(wù)系統(tǒng)延攬全國部分最優(yōu)秀人才。我們要求在公共服務(wù)里有優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人和能干的公務(wù)員，推動(dòng)我們的招聘、事業(yè)發(fā)展和報(bào)酬制度”。從某種意義上說，筆者認(rèn)為新加坡的高薪未必只是為了養(yǎng)廉，更重要的原因應(yīng)該在于吸引優(yōu)秀的人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。國際機(jī)構(gòu)Ketchum在2011年對新加坡、美國、英國、法國、中國等12個(gè)國家的3759人進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容為受訪者對本國政治、商業(yè)和宗教界領(lǐng)袖的評價(jià)。結(jié)果顯示，新加坡居民對政界領(lǐng)導(dǎo)人的滿意度很高，認(rèn)為這些領(lǐng)導(dǎo)人在處理國際或者國內(nèi)事務(wù)時(shí)展現(xiàn)出有效的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)，而最受新加坡人重視的領(lǐng)導(dǎo)才干包括：能夠冷靜應(yīng)對危機(jī)（68%）、以身作則（66%）、以公開透明的方式與民眾溝通（65%）、能夠清楚勾畫出長期愿景（63%）。這些精英的超前意識和治理理念是新加坡成就的重要因素。

三、新加坡經(jīng)驗(yàn)的啟示

新加坡在城市管理方面的成效備受推崇，世界銀行東亞及太平洋地區(qū)城鎮(zhèn)化和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)理杰哈就認(rèn)為這是城市化管理的典范，值得東亞各國效仿和取經(jīng)，“無論在土地綜合規(guī)劃和利用上，還是在城市交通規(guī)劃上，都采用非常長遠(yuǎn)和可持續(xù)的城市增長理念，這些是值得其他國家學(xué)習(xí)的榜樣”。新加坡城市管理實(shí)踐告訴我們，城市管理必須要有“超前治理”的理念。在城市管理手段上，充分應(yīng)用現(xiàn)代科技，尤其是通訊信息技術(shù)的發(fā)展，提高管理的智能化；在城市管理的目標(biāo)上，要以公眾需求為導(dǎo)向，提前預(yù)判需求的發(fā)展趨勢，保證城市軟硬件服務(wù)供給的針對性和超前性；在城市管理模式上，要與時(shí)俱進(jìn)，將公共管理理論的新成果應(yīng)用到城市管理實(shí)踐中。為了保證城市的“超前治理”，在組織上要建構(gòu)靈活機(jī)動(dòng)的組織體系，在人才建設(shè)上要有一個(gè)優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì)來實(shí)現(xiàn)“超期治理”的理念。

我國大部分城市“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法，常常使城市管理陷入“碎片化”和“盲目化”的境地，城市管理的實(shí)踐總是落后于城市管理問題的出現(xiàn)，其直接原因就是缺乏城市管理的整體性和系統(tǒng)性的觀念，缺乏城市管理的“超前治理”理念，缺乏對城市公共需求的預(yù)判，所以，眾多的改革嘗試沒有取得預(yù)期的效果。新型城市化戰(zhàn)略將給我國的城市管理帶來更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如果不能超前布局，那么“城市病”必將蔓延到這些新興的市鎮(zhèn)，從而影響新型城市化這一重要國策的績效。

（作者單位：浙江大學(xué)公共政策研究院、浙江省公共政策研究院）