劉慧梅　王　晶

(浙江大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)言文化與國(guó)際交流學(xué)院，浙江 杭州 310058)

?

整體政府視域下的休閑政策協(xié)同研究述評(píng)*

劉慧梅王晶

(浙江大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)言文化與國(guó)際交流學(xué)院，浙江 杭州 310058)

[摘要]近年來(lái)，盡管相關(guān)各界對(duì)整體政府和協(xié)同化政策制定的關(guān)注熱度不減，對(duì)休閑的研究也方興未艾，但對(duì)休閑政策尤其是政策協(xié)同的研究仍是鳳毛麟角。隨著我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深化，跨部門(mén)整合制定休閑政策已成為大勢(shì)所趨。文章重點(diǎn)回顧了國(guó)內(nèi)外休閑政策和政策協(xié)同的研究進(jìn)展, 指出其特點(diǎn)及不足；結(jié)合我國(guó)的休閑政策制定現(xiàn)狀，對(duì)休閑政策協(xié)同提出了建議。

[關(guān)鍵詞]跨部門(mén)合作；整體政府；休閑政策；政策協(xié)同

一、基本概念辨析

(一)整體政府與政策協(xié)同

整體政府是指跨越政府部門(mén)分隔、在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)作的公共管理概念[1]。在20世紀(jì)70年代末，以功能為中心的 “碎片化”政府部門(mén)組織結(jié)構(gòu)，并未能提高行政效率解決社會(huì)問(wèn)題，反而讓西方各國(guó)陷入了重重危機(jī)，而對(duì)此模式反思和批判的產(chǎn)物——整體政府理論也就應(yīng)運(yùn)而生。

政策協(xié)同是整體政府治理下的理念，提出整體政府的?？怂菇淌谡J(rèn)為，整合與協(xié)作的四個(gè)層次分別是：政策形成(即政策協(xié)同)、項(xiàng)目管理、服務(wù)供給和個(gè)人服務(wù)[2]。因而政策協(xié)同也有“政策整合”、“政策協(xié)調(diào)”等多種提法。梅吉爾斯等人將政策整合界定為“政策制定過(guò)程中對(duì)跨界問(wèn)題的管理”，這些問(wèn)題超越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界，也超越單個(gè)職能部門(mén)的職責(zé)范圍，因而需要多元主體間的協(xié)同[3]。希爾克則認(rèn)為，政策協(xié)同與其說(shuō)是目標(biāo)，不如看作是一種過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中政府部門(mén)通過(guò) “互相對(duì)話”(talk to each other) 來(lái)設(shè)計(jì)政策，以努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策間的沖突最小化和配合最大化[4]。因此，整體政府視域下的政策協(xié)同可以理解為政府為解決“跨界問(wèn)題”整合不同職能部門(mén)制定政策，使之一致協(xié)調(diào)的過(guò)程。

政策協(xié)同有不同的表現(xiàn)方式，按照“跨界”和“合作”的層次來(lái)說(shuō)，整體政府下政策協(xié)作可以分為不同政府部門(mén)間的“組織間協(xié)同”(inter organizational)和同一政府部門(mén)不同職能單位之間的“組織內(nèi)協(xié)同”(intra organizational)[5]。從政策問(wèn)題形成、政策制定到最終政策結(jié)束的過(guò)程，即政策過(guò)程來(lái)說(shuō)，政策協(xié)同又可以分為：政策的制定、政策內(nèi)容的形成和對(duì)政策的監(jiān)督與評(píng)估[6]。

(二)休閑政策與休閑政策協(xié)同

政策屬于上層建筑，是指“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則”[7]；休閑政策則是“國(guó)家政府部門(mén)為實(shí)現(xiàn)既定目的制定與公民休閑需求、休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)的行為規(guī)范、準(zhǔn)則和規(guī)章制度以及所采取的行動(dòng)”[8]。根據(jù)對(duì)政策協(xié)同和整體政府的定義，本文認(rèn)為，休閑政策協(xié)同是指政府為解決跨領(lǐng)域的休閑問(wèn)題，整合多元主體進(jìn)行的休閑政策過(guò)程。結(jié)合整體政府的概念，整體政府語(yǔ)境下的休閑政策協(xié)同是指不同政府部門(mén)為統(tǒng)一協(xié)調(diào)休閑政策，解決復(fù)雜的休閑政策問(wèn)題而進(jìn)行協(xié)作合作的過(guò)程。

二、國(guó)外休閑政策協(xié)同研究綜述

近十年來(lái)，北美和歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家休閑學(xué)相關(guān)的文獻(xiàn)呈迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但針對(duì)休閑政策的關(guān)注與20世紀(jì)八九十年代相比，則大大減少[9]。從整體政府角度而言，研究政策協(xié)同多集中在理論分析和介紹方面。雖然明確提及“休閑政策協(xié)同”概念的較少，但已有一些研究體現(xiàn)了休閑領(lǐng)域協(xié)同制定政策的內(nèi)涵和意義，也有部分學(xué)者在具體的政策問(wèn)題和合作領(lǐng)域方面做出了有益的思考和探索。

(一)休閑政策與政策協(xié)同研究發(fā)展

休閑政策協(xié)同研究可以分為宏觀政策理論研究和具體領(lǐng)域的政策研究。宏觀理論的研究多集中在休閑政策與協(xié)同治理的關(guān)系上，而具體研究則分析和探討了在某個(gè)領(lǐng)域或者國(guó)家整體治理下的休閑政策協(xié)同情況。在宏觀理論方面，加拿大的托馬斯·伯頓(Thomas Burton)于1982年在論文“休閑政策研究框架”中指出[10]，不但研究人員與政府部門(mén)之間缺乏聯(lián)系，政府部門(mén)之間也缺乏聯(lián)系和協(xié)調(diào), 較早地體現(xiàn)了政策協(xié)同的內(nèi)涵。 隨后，英國(guó)的伊恩P.亨利(Ian P.Henry)在《休閑政策政治學(xué)》中，詳細(xì)探討了工業(yè)革命以來(lái)英國(guó)休閑政策的演變， 從意識(shí)形態(tài)理論層面梳理了不同政府組織對(duì)休閑政策造成的影響[11]，但他卻并未明確指出整體政府或跨部門(mén)政策協(xié)同的意義。維爾(A.J.Veal)在論及政策制定與規(guī)劃工作時(shí)，提出各種公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)都在同一個(gè)管理框架之下，“雖然這些要素之間的關(guān)系不同，但是其相互關(guān)聯(lián)，并將多種不同的過(guò)程——包括政治、規(guī)劃等過(guò)程納為一個(gè)整體的脈絡(luò)”[12]。他的這種社會(huì)政治關(guān)聯(lián)思想，貫穿整部著作，將不同政府及其代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一和融合起來(lái)，也體現(xiàn)了政策協(xié)同思想。此后，克里斯多夫·愛(ài)丁頓提出了一種休閑政策的框架，他按照政策制定的主體，將休閑政策制定過(guò)程分為跨國(guó)政策制定、多國(guó)政策制定、省(州)級(jí)政策制定和地方政策制定四類。在他的框架之中，省(州)級(jí)政府立法活動(dòng)之一就是“與聯(lián)邦政府和地方政府協(xié)作”[13]。

基于政策理論和協(xié)作化管理研究取得的進(jìn)展，有部分學(xué)者在具體領(lǐng)域的政策協(xié)同方面也做出了探索。在休閑體育政策協(xié)同方面，巴里·霍利漢(Barrie Houlihan)是代表性人物，他在《政府與體育政治》中最先創(chuàng)新性地用多元主義的視角分析了休閑體育政策，闡明了中央政府、地方政府和體育工會(huì)之間的內(nèi)在聯(lián)系，并進(jìn)一步研究了其他政府分支機(jī)構(gòu)在體育政策構(gòu)建當(dāng)中的關(guān)系和策略(主要在曲棍球、運(yùn)動(dòng)員和足球等領(lǐng)域)。此外，霍利漢在社區(qū)體育政策的研究中，也用政策網(wǎng)絡(luò)理論闡釋了地方政府、政府分支機(jī)構(gòu)和其他合作伙伴的橫向合作或者競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系[14]。對(duì)休閑旅游政策協(xié)同維度，韋德則鮮明地提出了 “跨部門(mén)”的休閑政策的重要性。他探究了英國(guó)旅游和體育政策的合作共融模式，指出英國(guó)文化傳媒與體育部在和體育工會(huì)、旅游局進(jìn)行跨部門(mén)休閑政策協(xié)同時(shí)“直接干涉”了此類機(jī)構(gòu)的工作,并影響到了旅游和體育合作 。他還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)雖然體育和旅游政策社群有不同特點(diǎn)，但它們同在休閑政策全域下，在政策制定方面尤其是在旅游體育領(lǐng)域，政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)系日益緊密[15]。

另外，一些學(xué)者也對(duì)發(fā)展中國(guó)家的跨部門(mén)休閑政策協(xié)同做了分析。例如， 阿馬拉等人從民主參與角度對(duì)巴西阿雷格里港的休閑旅游開(kāi)發(fā)合作模式進(jìn)行了思考，通過(guò)采訪和研究官方文件，用三角互證法解讀了政策中的休閑理念、行政組織結(jié)構(gòu)、管理模式等[16]。育賽等人則討論了土耳其貝克萊海灘的旅游開(kāi)發(fā)，總結(jié)了政府權(quán)力的分配和旅游政策中各個(gè)組織的影響，歸納了土耳其旅游管理中分權(quán)和集權(quán)的優(yōu)勢(shì)和缺點(diǎn)[17]。

(二)休閑政策協(xié)同的模型梳理

大多數(shù)休閑政策協(xié)同研究采用了政策網(wǎng)絡(luò)(policy network)框架來(lái)進(jìn)行分析。“網(wǎng)絡(luò)”一詞本質(zhì)是將政策形成過(guò)程中的各個(gè)行動(dòng)主體或者機(jī)構(gòu)視為相互聯(lián)系影響的整體。按照休閑政策研究中具體模式的不同又可以分為英國(guó)學(xué)派和克里西(Kriesi)模式兩種。

英國(guó)學(xué)派代表人物羅茨側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)下中央和地方的政府關(guān)系研究，懷特和威克則集中于政府產(chǎn)業(yè)關(guān)系的研究，分別形成了“羅茨模式”和“GIR”模型(Government-industry relations，即政府產(chǎn)業(yè)關(guān)系模型)。羅茨認(rèn)同本森(Benson)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)“是通過(guò)資源依賴而聯(lián)系在一起的組織群體或是組織復(fù)合體”[18]的定義。他將本森的“資源依賴”發(fā)展為“成員資格”、“相互依賴關(guān)系”、“資源依賴”和“與其他領(lǐng)域的獨(dú)立程度”等五種標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此將政策制定過(guò)程中組織機(jī)構(gòu)間的關(guān)系網(wǎng)，劃分為從“政策共同體”到“議題網(wǎng)絡(luò)”等不同形式。其中“政策共同體”這類關(guān)系網(wǎng)中的機(jī)構(gòu)組織內(nèi)部依賴較多、資源依賴模式復(fù)雜、不同政策行動(dòng)者的關(guān)系最為穩(wěn)定緊密，是一個(gè)相對(duì)封閉完善的整體網(wǎng)絡(luò)；而“議題網(wǎng)絡(luò)”則與之相反，參與主體較多、結(jié)構(gòu)松散、相互依賴程度最低[19]。懷特和威克的研究焦點(diǎn)在政策次域(sub-sectoral level)，他們區(qū)分了政策全域(policy universe)、政策共同體(policy community)和政策網(wǎng)絡(luò)(policy network)，認(rèn)為全域涵蓋的政策主體最多、最廣(如休閑政策)，政策共同體其次(如旅游、體育政策)，政策網(wǎng)絡(luò)最為具體(如旅游體育、精英體育)，不同機(jī)構(gòu)組織的聯(lián)系屬于政策網(wǎng)絡(luò)[20]。事實(shí)上這兩者對(duì)于旅游體育跨部門(mén)休閑政策協(xié)同都具有啟發(fā)意義，因而，韋德在兩人的理論框架基礎(chǔ)上，提出了適用于英國(guó)體育旅游跨部門(mén)政策協(xié)同分析的一種框架，并稱之為“組合模型”，如圖1所示。

圖1　韋德組合模型

韋德的“組合型”模式不僅借鑒了羅茨對(duì)于不同政策網(wǎng)絡(luò)的特征劃分的思想，也考慮到了威克和懷特模型中政策次域的概念。他依據(jù)勞曼(Laumann)和諾克(Knocke)的理論，將政策共同體又進(jìn)一步劃分為主要共同體和次要共同體[21]。主要共同體的成員對(duì)政策導(dǎo)向和社區(qū)規(guī)則有較大的影響，是社區(qū)規(guī)則的制定者；次要共同體對(duì)政策的影響力相對(duì)較弱，是規(guī)則的遵守者。在他的分析中，英國(guó)休閑旅游和體育政策過(guò)程都沒(méi)有明確體現(xiàn)穩(wěn)定受限的成員資格這一特征，但國(guó)家運(yùn)動(dòng)委員會(huì)在體育彩票收益方面具有分配權(quán)，這使其在政策協(xié)作中的地位相對(duì)中心化，因而休閑體育政策主體——英國(guó)的文化、媒體和體育部，英國(guó)國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)和其他國(guó)家運(yùn)動(dòng)理事會(huì)間形成了相對(duì)穩(wěn)定的主要共同體。而英國(guó)旅游委員會(huì)和其他機(jī)構(gòu)在休閑旅游政策制定中則相對(duì)邊緣化，英國(guó)文化、媒體和體育部依然是最重要的政策主體，所以休閑旅游政策未能形成穩(wěn)定的主要共同體。在次要的政策共同體方面，休閑體育政策制定主體關(guān)系呈現(xiàn)政策圈層的特點(diǎn)，聯(lián)系較為密切，而旅游政策主體的協(xié)作關(guān)系則更靠近議題區(qū)域的模式，相對(duì)較開(kāi)放和松散。然而無(wú)論從政策共同體，還是從政策次域的角度而言，英國(guó)的旅游和體育政策都同歸于休閑政策全域之下，政策主體是相互聯(lián)系的[14]124。韋德指出，1992年的國(guó)家遺產(chǎn)部Department of National Heritage(DNH)和如今英國(guó)的文化、媒體和體育部在一定程度上干涉了機(jī)構(gòu)間的協(xié)同工作，這兩個(gè)部門(mén)對(duì)體育、旅游政策領(lǐng)域間聯(lián)系的破壞超過(guò)了為結(jié)合兩個(gè)政策領(lǐng)域做出的貢獻(xiàn)[22]。

相對(duì)以上英國(guó)學(xué)派的模型，克里西和亞當(dāng)(Adam)提出的兩維框架更簡(jiǎn)單直觀[23]，如表1所示。他們的分類更多關(guān)注了結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)背景對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)形式和互動(dòng)關(guān)系的影響，并且考慮到了政策系統(tǒng)中權(quán)利結(jié)構(gòu)和參與主體間合作的程度。霍利漢的社區(qū)體育研究就采用了亞當(dāng)和克里西的框架。

表1　克里西框架

在對(duì)休閑社區(qū)體育政策的研究中，霍利漢從地方政府、其他組織和政府其他機(jī)構(gòu)中各選取代表(當(dāng)?shù)卣賳T、縣體育合作伙伴代表、地區(qū)/國(guó)家體育機(jī)構(gòu)代表)進(jìn)行采訪，并結(jié)合文獻(xiàn)分析(從戰(zhàn)略、指導(dǎo)方針、報(bào)道和網(wǎng)站等)，研究權(quán)利的分配關(guān)系。在霍利漢選取的兩個(gè)案例中，政策共同體的權(quán)利分配都是分散的，但在案例一(擁有四個(gè)行政區(qū)的大城市)中，政府機(jī)構(gòu)和其他的體育合作伙伴在具體政策上“并沒(méi)有合作的傳統(tǒng)”，也未能建立起真正的合作關(guān)系，因此機(jī)構(gòu)間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更傾向于“競(jìng)爭(zhēng)”；案例二中，城市相對(duì)較小，但當(dāng)?shù)氐恼腕w育合作伙伴建立了穩(wěn)定常規(guī)的政策網(wǎng)絡(luò)會(huì)議制度，并且有一年兩次的咨詢體制，以保證政策網(wǎng)絡(luò)中的各方都能及時(shí)了解變化，因而各機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出橫向維度的合作關(guān)系[24]。

(三)國(guó)外休閑政策協(xié)同的特點(diǎn)和問(wèn)題

國(guó)外直接研究休閑政策協(xié)同的文獻(xiàn)總體數(shù)量較少，深度也不足。這主要表現(xiàn)在：1)缺乏整體理論框架。從政策理論來(lái)看，目前對(duì)休閑政策協(xié)同的提法依然較為模糊，不論是亨利還是維爾，都沒(méi)有具體論及跨部門(mén)政策協(xié)同的意義和運(yùn)行機(jī)制，而僅僅從思想概念方面涉及到了跨界或合作。從研究方法來(lái)看，休閑政策協(xié)同分析依然沒(méi)有合適的模型，艾丁頓(Edginton)的框架是從政策的目標(biāo)和功能角度來(lái)劃分，并沒(méi)有充分考慮到協(xié)同管理。韋德和霍利漢的研究采用了政策網(wǎng)絡(luò)的框架，但從定義和概念來(lái)看，政策網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)在于不同政策社群對(duì)于最終政策產(chǎn)出的影響，以及一群利益行動(dòng)者的互動(dòng)關(guān)系。它是在政策實(shí)施過(guò)程中多種行動(dòng)者博弈、結(jié)盟等關(guān)系的總稱。顯然，這與整體政府下的跨部門(mén)協(xié)作制定協(xié)調(diào)統(tǒng)一政策的理念有一定的區(qū)別，前者強(qiáng)調(diào)政策結(jié)果和多元主體的相互博弈，后者更強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程和政策的一致協(xié)調(diào)。亨利、維爾、霍利漢都是從英國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)框架的角度出發(fā)，但不同政體下的利益團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)的組織方式不同，英國(guó)學(xué)派或克里西的模式是否適用于其他國(guó)家，尤其是包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家，依然有待商榷。因此，政策網(wǎng)絡(luò)框架雖然是一種解釋政策過(guò)程的有效理論，但對(duì)休閑政策跨部門(mén)制定的適用性依然有待考量。

2)政策協(xié)同和休閑協(xié)同管理界定不明。休閑政策協(xié)同是整體政府概念下的一部分，其內(nèi)涵意義更側(cè)重于政策制定本身。但在Amaral等人的研究中都更多地強(qiáng)調(diào)了行政管理，例如跨部門(mén)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)提供，卻相對(duì)忽視了政策立法方面。誠(chéng)然，在行政管理中，也會(huì)運(yùn)用政策作為管理工具和手段，但政策的出臺(tái)有其自身的特點(diǎn)和模式。對(duì)休閑政策協(xié)同的研究更應(yīng)該回歸到政策過(guò)程本身，更加關(guān)注立法決策，而非行政管理。

3)研究領(lǐng)域和范圍具有局限性。從政策協(xié)同的層次分類來(lái)說(shuō)，韋德和霍利漢的大部分研究都屬于組織間的休閑政策協(xié)同研究，但對(duì)于同一政府部門(mén)不同事業(yè)單位，以及上下級(jí)政府部門(mén)間的縱向政策協(xié)同，則鮮有文獻(xiàn)涉及。然而在實(shí)際工作當(dāng)中，不同部門(mén)的橫向合作和縱向合作是相互聯(lián)系相輔相成的。例如在旅游方面，Hall就指出：“協(xié)作既發(fā)生在橫向的不同政府機(jī)構(gòu)間，這些機(jī)構(gòu)在管理旅游相關(guān)活動(dòng)時(shí)(例如，國(guó)家公園、旅游宣傳和交通)處在同一個(gè)管理層次上；也發(fā)生在縱向的同一個(gè)行政政策系統(tǒng)內(nèi)不同級(jí)別的政府部門(mén)間(如不同地區(qū)、省、國(guó)家)。這兩種協(xié)作方式統(tǒng)歸在行政協(xié)作和政策協(xié)同的概念下?！盵25]此外，從政策協(xié)同的過(guò)程分類而言，現(xiàn)有研究都集中于政策制定和內(nèi)容形成，對(duì)政策執(zhí)行的關(guān)注較少。當(dāng)然這與研究模型的選用不無(wú)關(guān)系，目前大多數(shù)研究都采用的是英國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)的研究方法。而“英國(guó)學(xué)派的政策網(wǎng)絡(luò)路徑研究，多集中在政策議程以及政策制定方面，卻較少關(guān)注政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的影響”[26]。

三、國(guó)內(nèi)休閑政策協(xié)同研究發(fā)展

在我國(guó)，休閑政策協(xié)同研究有著極大的重要性和緊迫性。一方面，我國(guó)目前休閑業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生的綜合性問(wèn)題亟需政策協(xié)作和整合；另一方面，休閑學(xué)科和政策研究的進(jìn)步，大部制改革和全域旅游等理念的提出，對(duì)協(xié)作型政府建設(shè)提出了更高的要求，這也需要相關(guān)理論的支持和引導(dǎo)。國(guó)內(nèi)雖然還沒(méi)有專門(mén)研究休閑政策協(xié)同的文獻(xiàn)，但已有學(xué)者從整體政府研究和具體休閑領(lǐng)域政策角度，提出并佐證了休閑政策協(xié)同的觀點(diǎn)。

(一)休閑政策協(xié)同的必要性

首先，決策科學(xué)化和行政改革需要政策協(xié)同。丁煌在研究科學(xué)制定和執(zhí)行政策時(shí)就指出，目前我國(guó)政策制定主體較多，并且又相對(duì)獨(dú)立, 特別是現(xiàn)階段在新舊體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在政策制定方面的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全, 所以政策之間相互抵觸、彼此沖突的情況時(shí)有發(fā)生，政策的協(xié)同至關(guān)重要[27]。蔚超則從元政策層、部委政策層和政策執(zhí)行的縱向角度，提出了我國(guó)目前政策協(xié)同存在阻力，政策無(wú)法完全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)摒棄碎片化的模式[28]。此外還有學(xué)者從大部制改革的角度，提出了部門(mén)間決策一致性和協(xié)同性的重要意義，例如李榮娟、田仕兵的整體性治理研究[29]；石亞軍、施正文對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問(wèn)題的討論等[30]?？梢?jiàn)，整體視域下的政策協(xié)同是科學(xué)制定政策和行政改革的必要條件，不論是在哪個(gè)具體的政策領(lǐng)域，都要求政策協(xié)同，休閑的發(fā)展也不例外。

其次，休閑業(yè)的跨界屬性要求不同政策制定部門(mén)的協(xié)同。孫迎春、曾維和等學(xué)者都認(rèn)為，跨部門(mén)的政策協(xié)同機(jī)制是解決當(dāng)下復(fù)雜跨界問(wèn)題的必要工具[31，6]。我國(guó)著名的休閑學(xué)家馬惠娣則指出，休閑業(yè)作為以多種產(chǎn)業(yè)為龍頭的綜合產(chǎn)業(yè)群，與其他領(lǐng)域的邊界模糊，產(chǎn)生的問(wèn)題無(wú)疑較為綜合復(fù)雜[32]?？梢?jiàn)，政策協(xié)同是解決綜合性休閑發(fā)展問(wèn)題的重要途徑之一。

總而言之，當(dāng)代政府治理中，政策協(xié)同是國(guó)家“政策結(jié)構(gòu)和政策關(guān)系安排的基本目標(biāo)”[33]，我國(guó)還有待進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政策制定和執(zhí)行者的協(xié)作意識(shí)，在不同領(lǐng)域完善政策協(xié)同建設(shè)。因而休閑領(lǐng)域的政策協(xié)同也是大勢(shì)所趨。

(二)具體休閑政策領(lǐng)域的協(xié)作研究

從休閑政策的具體次域來(lái)看，不同學(xué)者也對(duì)政策協(xié)同提出了見(jiàn)解。在休閑旅游方面，張輝和成英文指出，當(dāng)下旅游行業(yè)的系統(tǒng)性和政策供給的分散性是中國(guó)旅游政策供需的主要矛盾之一[34]，不同部門(mén)制定政策時(shí)，通常站在本部門(mén)的視角，缺乏協(xié)同性，這在一定程度上阻礙了中國(guó)休閑旅游業(yè)的發(fā)展。冉斌在討論中國(guó)休閑旅游發(fā)展趨勢(shì)及制度創(chuàng)新問(wèn)題時(shí)也認(rèn)為，發(fā)展休閑旅游要加強(qiáng)社會(huì)條件支持系統(tǒng)的配套工作，尤其需要其他部門(mén)的支持配合，國(guó)家在政策、立法、制度建設(shè)、理論研究等方面要盡快制定制度、出臺(tái)政策，為休閑旅游發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。此外，還有學(xué)者從全域旅游的角度論及了多部門(mén)的統(tǒng)籌合作，讓其他部門(mén)積極參與到旅游開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理中來(lái)，既可以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，也可以通過(guò)旅游業(yè)的發(fā)展來(lái)拓展本部門(mén)的價(jià)值[35]。從休閑體育方面來(lái)看，一部分學(xué)者從介紹國(guó)外休閑體育政策的角度，提及了政策協(xié)同的重要性，如，浦義俊，吳貽剛對(duì)澳大利亞體育政策設(shè)計(jì)整體性的研究[36]，胡軍對(duì)英國(guó)休閑體育政策演進(jìn)特點(diǎn)研究[37]，等；一些學(xué)者則從休閑體育發(fā)展的問(wèn)題中，提出了政策協(xié)同的意義，例如，易劍東在對(duì)中國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策的研究中，對(duì)體育場(chǎng)地使用不合理、資金缺乏等問(wèn)題，他也給出了 “體育應(yīng)積極主動(dòng)融入文化、休閑、娛樂(lè)、健康、旅游等領(lǐng)域，并獲得無(wú)可替代的地位和相應(yīng)的政策支持”的建議[38]。鮑明曉、趙承磊、徐虹、吳必虎等人則針對(duì)體育旅游，提出了多部門(mén)協(xié)管和政策協(xié)同的需求[39-41]。最近，劉慧梅在杭州市旅游休閑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)報(bào)告中，總結(jié)了杭州市關(guān)于民宿發(fā)展政策中跨部門(mén)之間的協(xié)作現(xiàn)象。比如，杭州市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室發(fā)布的〔2015〕57號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就是由杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、杭州市公安局、杭州市公安消防局、杭州市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、杭州市環(huán)境保護(hù)局、杭州市旅委6家單位聯(lián)合發(fā)布的，體現(xiàn)了杭州市在制定民宿發(fā)展政策過(guò)程中的部門(mén)協(xié)同。

(三)休閑政策協(xié)作研究的特點(diǎn)和問(wèn)題

目前關(guān)于休閑政策的研究大多是從行政治理角度出發(fā)，對(duì)休閑政策本身的研究很少。內(nèi)容上，多分散在旅游、體育等出現(xiàn)的微觀問(wèn)題的解決上，基本屬于“遇到問(wèn)題——解決問(wèn)題”的范式。前瞻性、預(yù)見(jiàn)性的政策研究，或者是對(duì)未來(lái)休閑政策發(fā)展的研究并不多，即使是在研究較多的休閑旅游和體育具體政策次域也存在“重管理而輕發(fā)展”的傾向。然而，從休閑的發(fā)展來(lái)看，休閑產(chǎn)品日新月異，休閑活動(dòng)也變化多樣，人民的休閑時(shí)間不斷增加，發(fā)展性、規(guī)劃性的綜合政策整合和引導(dǎo)勢(shì)在必行。在這樣的情況下，跨部門(mén)休閑政策協(xié)同理論的缺失導(dǎo)致其已經(jīng)跟不上休閑業(yè)發(fā)展和政策制定的需求。

按照政策流程看，休閑政策可分為制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等多個(gè)階段；按照休閑政策理論而言，可分為宏觀理論和具體政策領(lǐng)域研究。然而，我國(guó)休閑相關(guān)政策的制定研究，以及休閑政策協(xié)同的模型、休閑政策協(xié)同的評(píng)價(jià)都未曾有人涉足。在知網(wǎng)以“休閑政策”為題搜索得到的文獻(xiàn)，半數(shù)以上都以介紹國(guó)外休閑政策為主，其中提及跨部門(mén)協(xié)作的并不多。我國(guó)當(dāng)前的休閑政策協(xié)同還很不完善，不成體系，研究類別也非常少。

自西方政府推行對(duì)整體政府改革以來(lái)，相關(guān)研究一直熱度未減，現(xiàn)在協(xié)作化治理和政策科學(xué)研究都形成了相對(duì)完整的理論體系。盡管休閑政策協(xié)同的研究不多，但已有不少啟發(fā)性的思路和理論模型。相較之下，我國(guó)休閑政策協(xié)同研究還處于理論探索和介紹階段。除了客觀上我國(guó)休閑政策研究起步較晚之外，這與對(duì)休閑政策協(xié)同的重視不夠也有很大關(guān)系。

目前休閑政策協(xié)同研究多集中在英國(guó)，這在很大程度上得益于20世紀(jì)80年代英國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)研究委員會(huì)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)和政府機(jī)構(gòu)關(guān)系的研究的支持和資助。在其影響下，不僅涌現(xiàn)了一批政策理論研究的杰出學(xué)者，更使政策協(xié)同尤其是跨部門(mén)協(xié)同的理論發(fā)展迅速。因而，我國(guó)應(yīng)該對(duì)休閑政策和協(xié)同治理研究給予更多關(guān)注。

四、建議

(一)加強(qiáng)休閑政策和政策協(xié)同研究

對(duì)休閑政策研究和政策協(xié)同研究的重視可以從機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)科建設(shè)兩方面來(lái)入手。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，首先要形成完善的政策研究機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。目前我國(guó)的政策研究機(jī)構(gòu)多集中于政府部門(mén)內(nèi)部，民間的政策研究機(jī)構(gòu)不多。但政策科學(xué)研究需要政府把政策制定看做理性公開(kāi)的過(guò)程和概念，其他非政府組織或者決策咨詢機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)有效參與到政策科學(xué)網(wǎng)絡(luò)的完善中。其次，從學(xué)科建設(shè)來(lái)看，目前我國(guó)休閑學(xué)科仍處于起步階段，不僅專業(yè)化的人才缺乏，至今休閑研究都沒(méi)有專業(yè)化的學(xué)術(shù)期刊來(lái)支持和推動(dòng)。因此，重視休閑學(xué)科建設(shè)和教育，培養(yǎng)專業(yè)化人才，研究休閑政策課題，努力創(chuàng)辦學(xué)術(shù)性刊物，將對(duì)未來(lái)休閑政策理論研究具有重要意義。

(二)構(gòu)建并完善政策協(xié)同理論體系

韋德和霍利漢的理論架構(gòu)為研究休閑政策過(guò)程中各利益團(tuán)體的相互作用提供了很好的分析研究維度。但是，中國(guó)也有自身的政策協(xié)同體制，例如協(xié)調(diào)小組、行業(yè)協(xié)同機(jī)構(gòu)等，如何歸納完善其運(yùn)作機(jī)制也是要思考的問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)休閑政策協(xié)同就要構(gòu)建適合于中國(guó)國(guó)情的理論模型，探索休閑政策理論。首先，明確中國(guó)語(yǔ)境下的休閑政策和休閑政策協(xié)同是指什么。其次，要涵蓋政策過(guò)程的縱向、橫向維度和每個(gè)階段。要從縱向探討從國(guó)家頂層政策到地方政策的協(xié)同；從橫向探討不同機(jī)構(gòu)組織間的合作；從政策過(guò)程上完善從政策問(wèn)題確立、政策內(nèi)容形成到政策執(zhí)行的各個(gè)方面。最后，從研究的方法論而言，可以融合定性定量、將社會(huì)學(xué)的訪談、個(gè)案研究方法和公共政策中的內(nèi)容分析法、政策網(wǎng)絡(luò)分析法相結(jié)合，將多種方法運(yùn)用于政策研究。

(三)助力旅游休閑業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

隨著休閑消費(fèi)的持續(xù)增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的改變， 休閑業(yè)逐漸成為了拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的力量之一。馬惠娣、王國(guó)政等人的研究就曾指出，休閑產(chǎn)業(yè)是新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)[42]。但我國(guó)休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還存在不少問(wèn)題，休閑產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新、休閑觀念陳舊等制約和影響著我國(guó)休閑業(yè)的推進(jìn)。在這樣的條件下，政策系統(tǒng)宏觀的拉動(dòng)為產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展提供必要的社會(huì)條件支持就至關(guān)重要。從政策層面調(diào)節(jié)市場(chǎng)資源配置，宏觀上提高規(guī)劃水平、加強(qiáng)理論研究，完善休假、旅游等機(jī)制模式，加強(qiáng)社區(qū)、服務(wù)人員的管理教育等，將有效解決當(dāng)下的問(wèn)題。這不僅要求從各部門(mén)整合協(xié)同的角度來(lái)制定政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，更要求從政策制定和執(zhí)行的過(guò)程入手，政策目標(biāo)和內(nèi)容的產(chǎn)生要適應(yīng)休閑業(yè)的發(fā)展，政策制定的過(guò)程要實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的綜合考慮和合作，在政策執(zhí)行階段更要保障多部門(mén)協(xié)作的休閑管理，把休閑業(yè)和休閑經(jīng)濟(jì)的發(fā)展納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)，重視其產(chǎn)業(yè)地位和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的重要性，為政策的評(píng)估和未來(lái)的政策協(xié)作提供信息和數(shù)據(jù)支持。

(四)為全域旅游提供政策支撐

當(dāng)今全域一體的系統(tǒng)模式成為了旅游發(fā)展的新目標(biāo)和新態(tài)勢(shì)，也是中國(guó)旅游從簡(jiǎn)單的觀光游覽到休閑度假的必經(jīng)階段。全域旅游注重創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、共享，這對(duì)條塊分割、各自為政的管理模式和行政組織機(jī)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)?？梢哉f(shuō)，“全域旅游”為領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新創(chuàng)造了一個(gè)條件，為從旅游這個(gè)單一的產(chǎn)業(yè)部門(mén)向綜合管理部門(mén)轉(zhuǎn)變打下了基礎(chǔ)[43]。 而這樣的管理部門(mén)的改革無(wú)疑需要制度支持。另外，從旅游發(fā)展本身而言，經(jīng)濟(jì)、文化、旅游等多種元素的統(tǒng)籌和融合也要求政策協(xié)同。在全域旅游的視角下，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃政策等，“多規(guī)合一”才能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，跨部門(mén)的政策協(xié)同是引領(lǐng)旅游發(fā)展的支撐體系。沒(méi)有政府和政策的支持，沒(méi)有綜合的計(jì)劃和統(tǒng)籌，單靠旅游部門(mén)，顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)“全域”。總之， 跨部門(mén)的政策協(xié)同既是全域旅游行政管理改革的有力支持，也是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)和旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。只有樹(shù)立政策協(xié)同和管理理念，才能將全部門(mén)、全方位、全行業(yè)、全要素真正落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)

[1]Perri 6.Holistic Government[M].London:Demos,1997.

[2]Perri 6.Joined-up Government in the Western World in Comparative Perspective——A Preliminary Literature Review and Exploration[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2004(1):109.

[3]周志忍,蔣敏娟.整體政府下的政策協(xié)同——理論與發(fā)達(dá)國(guó)家的當(dāng)代實(shí)踐[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(6):28-29.

[4]Hilker LM.A Comparative Analysis of Institutional Mechanisms to Promote Policy Coherence for Development[M].Brighton:OECD Policy Workshop,2004.

[5]Meijers E,Stead S.Policy integration:what does it mean and how can it be achieved?A multi-disciplinary review[EB/OL].Http://userpage.fu-berlin.de/ffu/akumwelt/bc2004/index.htm.

[6]曾維和.后新公共管理時(shí)代的跨部門(mén)協(xié)同——評(píng)?？怂沟恼w政府理論[J].社會(huì)科學(xué)，2012(5)：42.

[7]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：50.

[8]劉慧梅.法國(guó)休閑政策的發(fā)展及其特點(diǎn)[M]∥劉德謙.2011中國(guó)休閑發(fā)展報(bào)告.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011.

[9]亨利.休閑政策政治學(xué)[M].徐菊鳳,陳愉秉,潘悅?cè)?譯.北京：中國(guó)旅游出版社，2001：206.

[10]Thomas B.A framework for leisure policy research[J].Leisure studies, 1982，1(3):323-335.

[11]Henry IP.The Politics of Leisure Policy[M].London:Macmillan,1993.

[12]維爾(Veal A J).休閑和旅游供給：政策與規(guī)劃[M].李天元,徐虹,譯.北京：中國(guó)旅游出版社，2010.

[13]Christopher RE.Leisure a framework for Policy[J].World Leisure Journal,2006(1):9.

[14]Harris S,Barrie H.Delivery networks and community sport in England[J].The International Journal of Public Sector Management,2014(2):113-127.

[15]Mike W.Towards a model of cross-sectoral policy development in leisure:the case of sport and tourism[J].Leisure Studies,2001(20):125-141.

[16]Amaral SCF.Public Leisure Policy in Porto Alege,Brazil:From Representative Democracy to Participative Democracy[J].Word Leisure Journal,2008,50(2):127-137.

[17]Yüksel F,Bill B,Yüksel A.Centralized And Decentralized Tourism Governance in Turkey[J].Annals of Tourism Research,2005(4)：859-886.

[18]Benson JK.Networks and policy sectors:a framework for extending intergovernmental analysis[M].In Inter-Organisational Co-ordination,Iowa:Iowa State University Press,1982:148.

[19]Rhodes RAW,David M.Policy Networks in British Government[M].Oxford:Clarendon Press,1992:14.

[20]Stephen W,Maurice W.Comparative Government-Industry Relations[M].Oxford:Clarendon Press,1987.

[21]Laumann EO,David K.The Organisational State[M].Madison:The University of Wisconsin Press,1987.

[22]Mike W,Christ B.Influences on Sport-Tourism Relations in Britain:The Effects of Government Policy[J].Tourism Recreation Research,1997,22(2):5-12.

[23]Adam S，Kriesi H.“The network approach”,in Sabatier,P.A.(Ed.),Theories of the Policy Process[M].Boulder CO:Westview Press,2007：129-154.

[24]李玫.西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究[D]：[博士論文].昆明：云南大學(xué)，2013：86.

[25]Hall CM.Rethinking Collaboration and Partnership:A Public Policy Perspective[J].Journal of Sustainable Tourism,1999,7:274-289.

[26]蔣碩亮.政策網(wǎng)絡(luò)路徑：西方公共政策分析的新范式[J].政治學(xué)研究，2010(6)：104.

[27]丁煌.政策制定的科學(xué)性與政策執(zhí)行的有效性[J].行政學(xué)研究，2002(1).

[28]蔚超.政策協(xié)同的縱向阻力與推進(jìn)策略[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(1).

[29]李榮娟,田仕兵.整體性治理視角下的大部制改革完善探析[J].社會(huì)主義研究，2011(3).

[30]石亞軍,施正文.探索推行大部制改革的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)行政管理，2008(2).

[31]孫迎春.澳大利亞整體政府改革與跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制[J].中國(guó)行政管理，2013(11).

[32]馬惠娣.21世紀(jì)與休閑經(jīng)濟(jì)、休閑產(chǎn)業(yè)、休閑文化[J].自然辨證法研究，2001(1)：48-52.

[33]朱光喜.政策協(xié)同：功能、類型與途徑——基于文獻(xiàn)的分析[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(4):25.

[34]張輝,成英文.中國(guó)旅游政策供需矛盾及未來(lái)重點(diǎn)領(lǐng)域[J].旅游學(xué)刊，2015(7).

[35]厲新建,張凌云,崔莉.全域旅游：建設(shè)世界一流旅游目的地的理念創(chuàng)新——以北京為例[J].人文地理，2013(3):130-134.

[36]浦義俊,吳貽剛.澳大利亞體育政策設(shè)計(jì)的歷史演進(jìn)及特征[J].武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(5).

[37]胡軍.英國(guó)休閑體育政策的演進(jìn)特點(diǎn)與啟示[J].成都體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(1).

[38]中國(guó)青年報(bào).我國(guó)大型體育場(chǎng)館陷運(yùn)營(yíng)難題 多被改成娛樂(lè)場(chǎng)所[EB/OL].(2013-12-29)[2015-12-25].http://wap.ce.cn/sy/sz/201312/29/t20131229_2013692.html/.

[39]鮑明曉,趙承磊,饒遠(yuǎn),等.我國(guó)體育旅游發(fā)展的現(xiàn)狀、趨勢(shì)和對(duì)策[J].體育科研,2011(6).

[40]徐虹,李筱東,吳珊珊.基于共生理論的體育旅游開(kāi)發(fā)及其利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究[J].旅游論壇,2008(10):207-211.

[41]吳必虎,嚴(yán)琳.中國(guó)體育旅游發(fā)展的戰(zhàn)略與政策[J].體育科研,2007,28(5):1-4.

[42]馬惠娣,王國(guó)政.休閑產(chǎn)業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)[J].瞭望，2000(34):40-41.

[43]如何發(fā)展全域旅游[N].中國(guó)旅游報(bào),2015-12-28(11).

(責(zé)任編輯陳詠梅)

A Review of Leisure Policy Coordination in the Perspective of Holistic Government

LIU Huimei WANG Jing

(School of International Studies, Zhejiang University,Hangzhou Zhejiang 310058)

[Abstract]Whilst the holistic government, coordination policy making and leisure studies have aroused extensive concern, there remains little literature on leisure policy, especially the coordination of leisure policy.With the reform of administrative system, cross-sectoral policy making has become a new trend.This article presents a review of the development of leisure policy coordination and offers suggestions on leisure policy coordination making in China.

[Key words]cross-sectoral coordination; holistic government; leisure policy; policy coordination

[收稿日期]2016-03-29

*[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“國(guó)民休閑基本理論研究”，項(xiàng)目編號(hào)：10BGL47；包兆龍包玉剛獎(jiǎng)學(xué)金資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：201508。

[作者簡(jiǎn)介]劉慧梅，教授，博導(dǎo)，博士，浙江大學(xué)亞太休閑教育研究中心研究員；研究方向：休閑跨文化研究和休閑政策研究。

[中圖分類號(hào)]G122

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-4662(2016)03-0021-08

DOI編碼:10.3969/j.ISSN.2095-4662.2016.03.005

王晶，碩士生。