黎 誠， 李建華， 陳顯光

(1.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東廣州 510640；2.廣東省土地開發(fā)儲(chǔ)備局，廣東廣州 510030；3.云浮市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局，廣東云浮 527300)

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土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作探討
——以廣東省云浮市為例

黎 誠1， 李建華2， 陳顯光3*

(1.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東廣州 510640；2.廣東省土地開發(fā)儲(chǔ)備局，廣東廣州 510030；3.云浮市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局，廣東云浮 527300)

摘要為了堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)制度，強(qiáng)化土地用途管制，促進(jìn)節(jié)約集約用地，在云浮市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)調(diào)整完善工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，介紹了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的流程，根據(jù)調(diào)查規(guī)劃的實(shí)施情況，明確了規(guī)劃目標(biāo)和保障措施的落實(shí)情況，進(jìn)一步落實(shí)可調(diào)整的建設(shè)用地規(guī)模和分布，并將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求落實(shí)到調(diào)研底圖上，提供用地布局調(diào)整方案，為科學(xué)、合理開展云浮市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞土地利用總體規(guī)劃；調(diào)整完善；廣東省云浮市

新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施以來，云浮市有效落實(shí)了保護(hù)資源和保障發(fā)展目標(biāo)，有力保障了基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)項(xiàng)目和民生工程建設(shè)用地，進(jìn)一步優(yōu)化國土開發(fā)格局，促進(jìn)土地集約利用，切實(shí)保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境，對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。面對(duì)改革開放以來高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放、地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、城市新二元結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性問題，隨著廣東省委、省政府關(guān)于實(shí)施粵東西北振興發(fā)展和加快高速公路、鐵路等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市擴(kuò)容提質(zhì)等重大戰(zhàn)略部署，急需開展云浮市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作。以往的規(guī)劃調(diào)整主要依據(jù)“用地跟著項(xiàng)目走”的編制思想，部門間缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，單目標(biāo)規(guī)劃模式不合理，編制不科學(xué)[1]，鑒于此，筆者以廣東省云浮市為例，通過梳理規(guī)劃調(diào)整完善的工作思路與流程，確定規(guī)劃修改的重大背景，提出調(diào)整完善工作重點(diǎn)及措施，把土地可持續(xù)利用和土地利用規(guī)劃結(jié)合起來，將傳統(tǒng)的單目標(biāo)規(guī)劃轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)規(guī)劃模式，為合理編制土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作提供參考。

1研究區(qū)概況

云浮市(111°03′～112°31′E、22°22′～23°19′N)位于廣東省中西部、西江中游以南，東與肇慶市、江門市、佛山市交界，南與陽江市、茂名市相鄰，西與廣西梧州接壤，北臨西江，與肇慶市的封開縣、德慶縣隔江相望。市區(qū)距肇慶60 km，距廣州140 km，水路距香港177 nmile，上溯廣西梧州60 nmile。全市土地總面積7 785.10 km2。

2調(diào)整完善工作思路與流程

2.1永久基本農(nóng)田劃定工作此次永久基本農(nóng)田劃定工作以上級(jí)下達(dá)永久基本農(nóng)田劃定初步任務(wù)為基礎(chǔ)。在分析永久基本農(nóng)田調(diào)查舉證圖斑數(shù)量、質(zhì)量、分布等情況后，按照國家和廣東省永久基本農(nóng)田劃定工作要求，分類舉證并整理上報(bào)。經(jīng)上級(jí)復(fù)核下達(dá)永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)后，按照基本農(nóng)田調(diào)整劃定的有關(guān)要求上圖入庫、落地到戶，更新基本農(nóng)田劃定成果，并按程序驗(yàn)收備案，具體見圖1。

2.2規(guī)劃用地布局調(diào)整工作以土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、規(guī)劃修改、用地報(bào)批與用地預(yù)審、衛(wèi)星影像為基礎(chǔ)，初步分析可調(diào)整的建設(shè)用地規(guī)模和分布，編制用地布局調(diào)整調(diào)研底圖，實(shí)地查清每個(gè)地塊使用地情況，并將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求落實(shí)到調(diào)研底圖上，對(duì)比可調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模和用地需求，提供用地布局調(diào)整方案[2]。對(duì)照國家和省關(guān)于規(guī)劃調(diào)整完善的相關(guān)技術(shù)指標(biāo)，分析用地布局調(diào)整方案可行性并進(jìn)行優(yōu)化，經(jīng)本級(jí)政府同意后報(bào)上級(jí)規(guī)劃審核部門，具體見圖2。

3規(guī)劃實(shí)施情況

3.1建設(shè)用地報(bào)批情況2010～2013年云浮市用地報(bào)批已批準(zhǔn)148宗，面積為2 612 hm2。從批準(zhǔn)宗地?cái)?shù)來看，2013年批準(zhǔn)的建設(shè)用地宗地?cái)?shù)量最多，宗數(shù)為70宗，占2010～2013年全市建設(shè)用地報(bào)批宗數(shù)的47.30%；從批準(zhǔn)的面積總量來看，2012年批準(zhǔn)的建設(shè)用地面積最大，面積為1 041 hm2，占2010～2013年全市建設(shè)用地報(bào)批面積的39.88%。

3.2規(guī)劃修改、有條件建設(shè)區(qū)使用及多劃基本農(nóng)田占用情況2010～2013年云浮市已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案共21宗，涉及面積為460 hm2。其中已批準(zhǔn)的規(guī)劃修改方案共9宗，全部為鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃修改，面積為277 hm2，占全市已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整面積的60.23%；批準(zhǔn)有條件建設(shè)區(qū)使用方案共5宗，面積為115 hm2，占全市已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整面積的25.09%；批準(zhǔn)多劃基本農(nóng)田占用方案共7宗，面積為68 hm2，占全市已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整面積的14.68%。

圖1　永久基本農(nóng)田劃定技術(shù)路線Fig.1　Technical route of permanent basic farmland

圖2　規(guī)劃用地布局調(diào)整技術(shù)路線 Fig.2　Technical route of planning land layout adjustment

2010～2013年云浮市正在實(shí)施市級(jí)規(guī)劃修改1宗，面積為119 hm2;縣級(jí)規(guī)劃修改1宗，面積為38 hm2;有條件建設(shè)區(qū)使用2宗，面積為82 hm2。3.3建設(shè)用地復(fù)墾情況2010～2013年云浮市規(guī)劃建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目20宗，復(fù)墾總面積為1 338 hm2。其中正在復(fù)墾的13宗，面積為1 022 hm2，占2010～2013年建設(shè)用地復(fù)墾面積的76.41%；已經(jīng)復(fù)墾7宗，面積為316 hm2，占2010～2013年建設(shè)用地復(fù)墾面積的23.59%。

4規(guī)劃修改重大背景變化分析

4.1中央對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提出了新的要求城鎮(zhèn)化是中國縮小城鄉(xiāng)差別的社會(huì)實(shí)踐過程，中央對(duì)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求由來已久，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中央對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提出了新的要求。2012年中共十八大報(bào)告提出，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，要求“必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題”，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。2013年7月，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在中南海召開黨外人士座談會(huì)時(shí)，明確提出城鎮(zhèn)化的設(shè)計(jì)要重在“提高中小城市對(duì)人口的吸引能力”。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。

中央堅(jiān)定確立實(shí)施面向中小城鎮(zhèn)來吸納農(nóng)村人口的發(fā)展城鎮(zhèn)化的新路徑，是我國在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面對(duì)路徑的新明確。鑒于此，新形勢下的土地利用總體規(guī)劃，也應(yīng)當(dāng)按照十八大報(bào)告的要求，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，著眼全面小康和現(xiàn)代化長遠(yuǎn)目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局。

4.2省擴(kuò)容提質(zhì)政策的提出，明確了發(fā)展思路2012年5月，廣東省第十一次黨員代表大會(huì)提出“支持粵東西北地級(jí)市城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)、聚集發(fā)展、率先崛起”。2012年10月，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳牽頭制定《廣東省促進(jìn)粵東西北地區(qū)地級(jí)市城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)五年行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》)，擴(kuò)容提質(zhì)政策的主要目標(biāo)是依托粵東西北地級(jí)市現(xiàn)狀建成區(qū)及其合理的擴(kuò)展地域、新區(qū)的起步區(qū)、已經(jīng)或適當(dāng)時(shí)機(jī)可撤縣設(shè)區(qū)的縣城及其合理的擴(kuò)展地域打造中心城區(qū)，持續(xù)提高人口和產(chǎn)業(yè)集聚度，建成一批新區(qū)、低碳生態(tài)示范城區(qū)和重大項(xiàng)目。擴(kuò)容提質(zhì)政策的提出有其深層次的區(qū)域發(fā)展背景，旨在推動(dòng)粵東西北地區(qū)充分發(fā)揮潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

4.3云浮市重新明確城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，構(gòu)建粵東西北重大平臺(tái)建設(shè)為落實(shí)擴(kuò)容提質(zhì)戰(zhàn)略政策要求，云浮市重新明確城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，大力推進(jìn)“一江四組團(tuán)”(云浮中心城區(qū))城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局的建設(shè)，形成“一主三副”(西江新城市級(jí)商務(wù)中心、云城綜合商業(yè)中心、六都商業(yè)服務(wù)中心、腰古商貿(mào)物流中心)和“兩城兩園”(規(guī)劃云城組團(tuán)與六都組團(tuán)、西江新城組團(tuán)與思勞—腰古組團(tuán)整合發(fā)展)的發(fā)展格局[3]。依據(jù)《推動(dòng)粵東西北地區(qū)地級(jí)市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)的實(shí)施方案(稿)》，云浮市中心城區(qū)被納入粵東西北重大建設(shè)平臺(tái)，粵東西北重大平臺(tái)建設(shè)是廣東省著眼長遠(yuǎn)作出的謀劃和部署，是廣東省立足新起點(diǎn)、把握新趨勢、建立新機(jī)制、爭創(chuàng)新優(yōu)勢的重要支撐，也是粵東西北地級(jí)市城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)從戰(zhàn)略走向現(xiàn)實(shí)的有力證明。

5調(diào)整完善工作重點(diǎn)難點(diǎn)及對(duì)應(yīng)措施

5.1規(guī)劃協(xié)調(diào)重點(diǎn)難點(diǎn)及對(duì)應(yīng)措施此次規(guī)劃調(diào)整完善，不僅涉及到各行各業(yè)各部門用地安排的重新調(diào)整，還將涉及到區(qū)域內(nèi)部各縣(市、區(qū))、各鎮(zhèn)之間用地規(guī)模和布局的調(diào)整，如何高效地協(xié)調(diào)各行各業(yè)、各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益，保障中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)能增效、重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求，直接決定規(guī)劃調(diào)整完善工作能否推進(jìn)和規(guī)劃調(diào)整完善工作成效的關(guān)鍵。

為此，建議由政府牽頭，成立由本級(jí)人民政府主管領(lǐng)導(dǎo)為組長，發(fā)展、規(guī)劃、經(jīng)信、建設(shè)、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、水利、旅游等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)組成規(guī)劃調(diào)整完善領(lǐng)導(dǎo)小組，以便調(diào)動(dòng)各方面的力量，統(tǒng)一協(xié)調(diào)確定規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整的方案、各行各業(yè)各部門建設(shè)項(xiàng)目用地安排以及落實(shí)基本農(nóng)田和建設(shè)用地的范圍，有效保障重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目用地，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

5.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整重點(diǎn)難點(diǎn)及對(duì)應(yīng)措施城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模是規(guī)劃的約束性指標(biāo)，開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的最主要目的之一就是合理地調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，保障中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)能增效和其他重大建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。但在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不變前提下，對(duì)于保障哪些發(fā)展區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目及保障多少用地規(guī)模，關(guān)鍵的問題是該區(qū)域內(nèi)有多少可調(diào)出的新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地。因此，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整的工作重點(diǎn)就是摸清新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模調(diào)整潛力，它是規(guī)劃調(diào)整方案調(diào)整的基礎(chǔ)，是安排各產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目的前提。

為此，建議縣(市、區(qū))狠抓規(guī)劃調(diào)整外業(yè)調(diào)查工作，開展外業(yè)調(diào)查動(dòng)員會(huì)議，實(shí)事求是查清縣(市、區(qū))區(qū)域內(nèi)每一個(gè)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地圖斑使用情況，通過對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃未報(bào)批新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的使用情況按逐個(gè)地塊進(jìn)行摸底調(diào)查，統(tǒng)計(jì)可調(diào)整的建設(shè)用地潛力，為重點(diǎn)項(xiàng)目安排及用地規(guī)模的分配提供決策依據(jù)。

5.3耕地與基本農(nóng)田保護(hù)重點(diǎn)難點(diǎn)及對(duì)應(yīng)措施按照土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善技術(shù)指南的要求，耕地和基本農(nóng)田布局調(diào)整的要求將極大限制建設(shè)用地的布局安排，直接影響重點(diǎn)區(qū)域和項(xiàng)目的用地需求，制約規(guī)劃的實(shí)施。

為此，重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目用地要求盡可能避開水田和水澆地等優(yōu)質(zhì)耕地。按照“占水田補(bǔ)水田”的要求，對(duì)規(guī)劃調(diào)整占用水田、水澆地等優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量、質(zhì)量、分布要進(jìn)行評(píng)估和分析，提出相應(yīng)的措施提高規(guī)劃的可行性，確保規(guī)劃實(shí)施占用的水田、水澆地等優(yōu)質(zhì)耕地時(shí)能用得了、補(bǔ)得上，保證優(yōu)質(zhì)耕地不減少[5]。

5.4調(diào)整完善數(shù)據(jù)采用重點(diǎn)難點(diǎn)及對(duì)應(yīng)措施此次規(guī)劃調(diào)整完善涉及的歷年用地報(bào)批、用地預(yù)審、土地利用變更、規(guī)劃修改、有條件建設(shè)區(qū)使用、多劃基本農(nóng)田占用核減、城鄉(xiāng)增減掛鉤等相關(guān)數(shù)據(jù)，歷時(shí)較長，如何確保收集各類用地規(guī)模和范圍準(zhǔn)確并與省、市數(shù)據(jù)保持一致，避免如因已批復(fù)地塊沒有納入規(guī)劃建設(shè)用地等問題，將直接影響到規(guī)劃調(diào)整完善方案審批。

為確保規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，避免返工，有效保障規(guī)劃調(diào)整完善方案能獲得審批，規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)(包括歷年用地報(bào)批、用地預(yù)審、規(guī)劃修改、有條件建設(shè)區(qū)使用、多劃基本農(nóng)田占用核減、城鄉(xiāng)增減掛鉤和最新的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫)應(yīng)由省主管規(guī)劃數(shù)據(jù)部門提供最新的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，明確規(guī)劃調(diào)整完善的時(shí)點(diǎn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑，補(bǔ)充正在組織上報(bào)或上報(bào)未批的數(shù)據(jù)資料，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無遺漏[6]。

6結(jié)語

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作是國土資源部在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢下開展的一項(xiàng)重要工作，其工作涉及部門較多、政策性較強(qiáng)，部門之間相互協(xié)調(diào)及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度是做好土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的關(guān)鍵。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的協(xié)調(diào)性與政策性較強(qiáng)，調(diào)整完善工作的好壞關(guān)系到是否有助于落實(shí)耕地保護(hù)政策、優(yōu)化土地利用空間布局、提高土地利用效率，而且在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求等方面也發(fā)揮著重要作用。

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Adjustment and Improvement Work of Overall Land Use Plan—A Case of Yunfu City in Guangdong Province

LI Cheng1, LI Jian-hua2, CHEN Xian-guang3*

(1. Guangdong Youyuan Land Information Technology Co., Ltd., Guangzhou, Guangdong 510640; 2. Land Development Reserve Bureau of Guangdong Province, Guangzhou, Guangdong 510030; 3. Land Resources and Urban and Rural Planning Administration of Yunfu City, Yunfu, Guangdong 527300)

AbstractTo adhere to the strictest arable land, especially basic farmland, protection system, to strengthen the land use control, and to promote the economical and intensive land use, the process of adjustment and improvement work of land use overall planning was introduced based on the adjustment and improvement working practice of land use overall plan (2006-2020) in Yunfu City. According to the implementation situation of investigation plan, we made clear the implementation situation of planning target and supporting measure, and further implemented the adjustable constructive land scale and distribution. Land use demand for economic and social development was implemented into research base map. Land use layout scheme was adjusted in order to provide decision basis for the adjustment and improvement work of land use overall plan in Yunfu City.

Key wordsOverall plan of land use; Adjustment and improvement; Yunfu City of Guangdong Province

作者簡介黎誠(1980- )，男，壯族，廣西蒼梧人，碩士，工程師，從事土地資源管理研究。

收稿日期2016-02-14

中圖分類號(hào)F 301.23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)08-247-04