高玉娟， 劉思源

(東北林業(yè)大學經濟管理學院，黑龍江哈爾濱 150040)

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小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)轉型中政府行為研究

高玉娟， 劉思源

(東北林業(yè)大學經濟管理學院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要立足小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展現狀，分析政府“失當”行為帶來的負面影響，提出推進生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展的對策，旨在通過政府行為的積極引導和支持，推動小興安嶺特色生態(tài)旅游的快速發(fā)展，進而更好地實現小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)轉型。

關鍵詞生態(tài)旅游；產業(yè)；發(fā)展；政府行為；小興安嶺

生態(tài)旅游是以獨特的自然景觀和人文景觀為觀光對象，以“回歸自然、追求原生態(tài)”為旅游體驗訴求，倡導低耗能、環(huán)保的行為方式，在保護景觀不受損害的前提下為旅游地帶來收益的新型旅游發(fā)展方式[1]。生態(tài)旅游產業(yè)范圍可分為狹義的生態(tài)旅游產業(yè)范圍和廣義的生態(tài)旅游產業(yè)范圍。狹義的生態(tài)旅游范圍是從具體與生態(tài)旅游相關聯的產業(yè)來劃分的[2]。發(fā)展生態(tài)旅游是小興安嶺地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，需要政府有關職能部門的積極引導和大力支持。在現代經濟社會發(fā)展過程中，政府力量是一個非常重要的影響因素，任何產業(yè)轉型問題都無法擺脫政府行為的影響，小興安嶺的生態(tài)產業(yè)轉型也包括其中。政府行為是指國家權力機關依照相關的法律，對社會進行的組織、管理等一系列活動的總稱。對政府行為的深入研究有利于產業(yè)轉型的順利進行。因此，筆者立足于小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展現狀，分析政府“失當”行為帶來的負面影響，以期為小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展提供對策參考。

1小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展現狀

1.1小興安嶺簡介黑龍江省森林覆蓋率較高，森林旅游資源豐富，大、小興安嶺、張廣才嶺三大山脈基本覆蓋全省。小興安嶺旅游產業(yè)起步于20世紀70年代末期，依托當時小興安嶺林區(qū)豐富的森林和冰雪旅游資源，開發(fā)建設了桃山、朗鄉(xiāng)、帶嶺和五營等旅游區(qū)，開展了狩獵、滑雪、滑冰、森林觀光、休閑旅游等森林旅游項目，使小興安嶺成為全省最早開展旅游活動的地區(qū)之一，并且在國內外產生了一定程度的影響。小興安嶺縱貫伊春市全境，因此伊春市具有豐富的自然資源和旅游資源，是我國重要的國有林區(qū)，素有“紅松故鄉(xiāng)”和“中國林都”之稱。

1.2典型城市發(fā)展現狀以伊春市為例，2004～2013年旅游接待人數不斷增長(表1)，旅游收入逐年增高，全市星級飯店18家(四星級1家，三星級6家，二星級10家，一星級1家)，基本滿足了旅客需求，但各項條件仍需改善；同時通過旅游宣傳促銷和市場開拓活動，全面展示了小興安嶺的特色旅游資源和產品，提高了小興安嶺旅游在國內外的知名度和影響力，但推廣力度不足，仍需不斷加強。2008～2013年，伊春全市旅游項目年投資額由1.3億元增加到8.0億元,A級以上景區(qū)數量由18家增加到27家,旅行社由24家增加到43家，各類旅館由743家增長到1 274家，游客人數、人均停留天數、旅游收入都得到了大幅度的提升，旅游業(yè)各類指標均增長1～3倍。伴隨著伊春城市名氣的提升，旅游產業(yè)已經有了很大發(fā)展。

圖1　2004～2013年伊春市接待旅客量Fig. 1　Passengers in Yichun City from 2004 to 2013

2政府“失當”行為對小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)造成的負面影響

2.1政府管理體制失當長期以來，伊春市旅游產業(yè)的發(fā)展管理體制是政企合一，這就使得生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展注入了更多的行政色彩，壟斷性指揮模式將地域限制得過嚴，使得很多旅游企業(yè)和旅游項目的競爭力減弱，無法適應市場經濟發(fā)展規(guī)律。此外，政府還利用傾斜性政策扶植大型旅游集團，使得中小型旅游企業(yè)的發(fā)展空間變小，生存環(huán)境愈發(fā)惡劣，發(fā)展舉步維艱，失去了市場競爭能力，導致了市場化生態(tài)系統的惡性循環(huán)發(fā)展，從而扼殺了當地旅游市場的自我調節(jié)和良性競爭。同時，塊狀分割、多頭管理使旅游行政管理問題突出，例如，“風景名勝區(qū)”歸屬于建設部門，“森林公園”歸屬于林業(yè)部門，“自然保護區(qū)”歸屬于環(huán)保部門。職能劃分混亂，權責不清體制，既不利于行政區(qū)內各部門之間的協調，又破壞了生態(tài)旅游產業(yè)自身的完整性以及其產業(yè)鏈上不同主體之間的聯系，使得小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)的發(fā)展無法得到有效改善。

2.2小興安嶺生態(tài)旅游開發(fā)管理欠妥以小興安嶺的腹地伊春市為例，該市森林生態(tài)旅游資源十分豐富、景區(qū)數量眾多，但森林生態(tài)旅游開發(fā)初期都是由各行政縣、區(qū)和企業(yè)自行分散進行的，缺乏統一的科學規(guī)劃，更缺乏對生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)劃，致使景區(qū)建設的初期缺乏宏觀整合力度，大多數景區(qū)規(guī)模相對較小，影響力不高，同質化現象十分嚴重。政府投資能力有限、景區(qū)建設分散，以及景區(qū)管理者和改造者決策不慎重，造成了大量低水平的重復建設；同時，生態(tài)旅游產業(yè)建設前期，一部分投資者以較少投資獲得了很多資源的現象，制約了高品質生態(tài)旅游景區(qū)的建設，使生態(tài)環(huán)境的保護與建設成為空談。

2.3政府過度追求經濟利益最大化政府沒有從根本上認識到小興安嶺發(fā)展生態(tài)旅游產業(yè)不僅僅是為了轉變經濟增長方式，而是通過該產業(yè)帶來的經濟效應去獲得更加良好的社會效應和更加穩(wěn)定的生態(tài)功效。

生態(tài)旅游資源既有經濟價值，也有非經濟價值，而目前地方政府內大多數的管理者往往片面地夸大了生態(tài)旅游產業(yè)帶來的經濟利益，忽略了生態(tài)效應會帶來更大的收益，單純地以開發(fā)為主，過分追求區(qū)域經濟發(fā)展，將旅游資源經濟開發(fā)的目標最大化，這種失衡行為很容易形成對旅游資源開發(fā)的短期行為，造成“建設性破壞”，既不利于獲取最大化的經濟效益，還將對生態(tài)環(huán)境造成不可逆的傷害與惡性影響。

2.4生態(tài)旅游公共服務設施設備不足首先是旅游交通設施不足，伊春市以交通為主體的基礎設施建設相對滯后，尤其是景區(qū)景點之間的交通聯系有的還存在較多問題，砂石路、道路窄、服務條件差、距離遠，這些都成為提高游客滿意率的重要制約因素。林都機場開通后的運營、伊綏高速公路建設以及小興安嶺直通省外鐵路等旅游交通服務還有待進一步加強。其次是旅游住宿設施，伊春市現有賓館數量有限，接待能力有限，一旦出現旅客大面積集中游覽景區(qū)，就會出現住宿短缺的問題，并且相關的服務行業(yè)缺乏相應的生態(tài)旅游概念的服務意識，致使整體接待水平不高。最后旅游區(qū)配套設施不健全，如給水排水、垃圾及污水處理等基礎生態(tài)設施還沒有全面完善，缺乏對森林生態(tài)景區(qū)內生活污染的有效治理設施。

3推動小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)轉型中政府行為完善的對策

3.1政府主導與市場主導協同運作政府主導是運用政府的行政體制力量在一段時間內迅速動員其所掌握的各種資源，集中加快對生態(tài)旅游產業(yè)的建設，形成巨大的產業(yè)規(guī)模與產品供給合力，從而促進生態(tài)旅游產業(yè)快速地發(fā)展。但是應該強調的是政府主導并非政府主宰，不是政府“一手抓”的集權模式，而是通過一定的行政干預，刺激市場，發(fā)揮市場經濟的主導作用，實現政府主導與市場主導協同運作的新局面。

3.2明確劃分各行政部門的權責范圍合理的行政職能分配，有利于政府內部的正常有效運轉。政府行政權力劃分的混亂，導致了小興安嶺混亂的監(jiān)管體系。一旦出現工作中的失誤，就會出現行政部門間的推諉、扯皮現象，進而使小興安嶺的管理會陷入惡性發(fā)展。所以，政府應當明確劃分各行政部門的權責范圍，避免產生一事多管的畸形管理體系，形成有序的行政管理體制。

3.3建立旅游宣傳平臺，打造生態(tài)旅游產業(yè)品牌政府在打造生產旅游產業(yè)特色品牌過程中應當起主導作用，調動資源，建立起小興安嶺旅游宣傳平臺，如可以促進伊春旅游網與其他個大門戶網站合作，向外界展示小興安嶺的特色生態(tài)旅游產業(yè)；還可以通過報紙、電視、手機移動終端像用戶推送旅游信息，讓更多的人了解小興安嶺，激發(fā)游客熱情；還應當積極參加國內外各種展交會，向世界介紹小興安嶺，打造小興安嶺生態(tài)旅游的名片。

3.4加大財政資金的定向投入，推動生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展小興安嶺的建設面臨著資金有限，建設力量分散，不能形成集中化產業(yè)規(guī)模的問題，所以，在加大政府財政資金的同時，應當有重點、有選擇地定向投入資金。例如，先發(fā)展一些地理位置接近、規(guī)模一定的風景區(qū)，使其形成集中化產業(yè)規(guī)模，以促進資金迅速回流，然后通過回流資金集中發(fā)展相對特色的區(qū)域，推動特色生態(tài)旅游的快速發(fā)展，進而全面推動小興安嶺地區(qū)的生態(tài)旅游產業(yè)的發(fā)展轉型。

3.5完善與生態(tài)旅游產業(yè)相關的法律法規(guī)我國還沒有針對生態(tài)旅游制定的專門法律規(guī)定，現有環(huán)境保護法中雖涉及部分相關條文，但并不能全面有效地解決生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展中的各式問題，所以加強生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展的還應該完善現有的生態(tài)旅游法律法規(guī)體系?？赏ㄟ^以下途徑實現小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)法律法規(guī)的完善：第一，借鑒生態(tài)旅游發(fā)達國家的立法經驗，相應提高國家級旅游立法的層次，制訂專門的《生態(tài)旅游法》。第二，參考國內生態(tài)旅游發(fā)展經驗，結合小興安嶺實際，完善小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)的地方性法律法規(guī)及旅游景點生態(tài)旅游的配套規(guī)定。

3.6完善公共服務基礎配套設施的建設首先，以旅游交通、住宿接待為主的旅游基礎設施不健全制約了小興安嶺生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。小興安嶺伊春自然保護區(qū)旅游開發(fā)起步較早，但建設分散，有些旅游景區(qū)景點、服務設施和基礎設施薄弱；雖然省道眾多，交通相對較為便利，但遠程直接進入伊春的航空并不完善；賓館的接待能力有限，提供的服務水平也有待提高。所以，政府應當加大資源調動的力度，加大對基礎設施建設資金投入力度，加快發(fā)展小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)的各項公共服務基礎設施的開發(fā)建設，加大對相關服務行業(yè)的政策扶植，提高生態(tài)旅游產業(yè)的接待能力。

其次，生態(tài)設施的建設與完善是生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展的關

鍵環(huán)節(jié)，政府應當引入低耗能、可恢復、可持續(xù)的生態(tài)旅游配套設施，如景區(qū)垃圾的回收再處理設施，景區(qū)的生態(tài)恢復設施等。

3.7培養(yǎng)專業(yè)旅游產業(yè)人才隊伍，提升服務質量高度重視人力資源開發(fā)與管理,培養(yǎng)高素質的專業(yè)旅游產業(yè)人才隊伍，是小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的關鍵。政府部門應充分認識到缺乏專業(yè)旅游產業(yè)人才是制約小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展的重要因素之一，在各方面給予適當的支持，提高對旅游人力資源的開發(fā)意識，優(yōu)化與高校的旅游人才培養(yǎng)方式，出臺更加有效的配置政策，吸引更多的旅游產業(yè)專業(yè)人才進入旅游行業(yè)相關企事業(yè)單位工作。同時，政府可以組織小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)相關的從業(yè)人員進行在崗培訓，更深入了解小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)的發(fā)展進程，提高在崗工作人員自身素質。最為重要的是，完善已建立的旅游教育體系，加強與合作高校的交流，為小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)的高素質、高層次人才和緊缺人才的培養(yǎng)搭建良好的平臺，不斷提升小興安嶺生態(tài)旅游的服務質量，吸引更多的游客，促進生態(tài)旅游產業(yè)的進一步發(fā)展。

3.8鼓勵社區(qū)參與，增強居民的生態(tài)意識生態(tài)旅游產業(yè)的發(fā)展必然伴隨著利益的產生，但也是以消耗資源地的自然資源為代價的。資源地的社區(qū)居民是重要的生態(tài)旅游產業(yè)的利益相關者，也是利益的既得者和損失的承受者[3]。伊春市政府在開發(fā)生態(tài)旅游的同時，一定要考慮到社區(qū)居民的相關利益，正確處理好相關部門、旅游企業(yè)與當地居民在生態(tài)旅游開發(fā)中的產生的相應矛盾。并且，應當給予當地的社區(qū)及居民一些扶植性政策，促進當地居民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，鼓勵居民參與小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)的發(fā)展建設。同時，也應該組織相應的宣傳活動，增強居民的生態(tài)意識，使其自覺保護小興安嶺自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)旅游并非固定、靜止的模式，而是一個向著可持續(xù)方向逐步邁進的發(fā)展過程。小興安嶺生態(tài)旅游產業(yè)轉型是一個長期的過程，在轉型過程中會出現一些問題，針對存在的問題，及時調整政府方向，發(fā)揮政府行為的積極作用，才能更好地實現小興安嶺生態(tài)產業(yè)轉型。

參考文獻

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Government Behavior in Eco-tourism Industry Transformation of Xiaoxing′an Mountain

GAO Yu-juan, LIU Si-yuan

(School of Economics and Management, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractBased on the development status of eco-tourism industry of Xiaoxing′an Mountain, negative effects brought by government inappropriate action were analyzed. Countermeasures were put forward to promote the development of ecotourism industry. Through the active guidance and support of government behavior, rapid development of characteristic ecotourism was promoted in Xiaoxing′an Mountain, so as to better realize the transformation of ecotourism industry in Xiaoxing′an Mountain.

Key wordsEco-tourism; Industry; Development; Government behavior; Xiaoxing′an Mountain

基金項目黑龍江省哲學社會科學“五大規(guī)劃”系列專題項目(14B121)。

作者簡介高玉娟(1969- )，女，黑龍江慶安人，教授，博士，從事人力公共資源管理和公共環(huán)境資源管理研究。

收稿日期2016-02-04

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)08-262-02