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        人大主導(dǎo)立法應(yīng)把握好三個(gè)“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”

        2016-06-11 23:06:18詹亮張慶慶
        公民導(dǎo)刊 2016年5期
        關(guān)鍵詞:關(guān)鍵環(huán)節(jié)職能部門草案

        詹亮 張慶慶

        “把握好地方立法工作中“立項(xiàng)”“起草”“審議”“三個(gè)環(huán)節(jié),才能真正發(fā)揮人大在立法工作中的“主導(dǎo)作用”,才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下社會(huì)民眾的“新期待”,不斷提高立法質(zhì)量,增強(qiáng)立法實(shí)效?!?/p>

        黨的十八屆四中全會(huì)決定提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”,這是新形勢(shì)下對(duì)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度所提出的更高要求,亦是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó),推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

        立足地方立法實(shí)踐,貫徹落實(shí)好十八屆四中全會(huì)決定的精神要求,真正發(fā)揮人大在立法工作中的“主導(dǎo)作用”,應(yīng)當(dāng)注重把握以下三個(gè)“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。把好地方立法的“立項(xiàng)”環(huán)節(jié)

        立法實(shí)踐中,地方人大的作用更多呈現(xiàn)對(duì)法規(guī)文本形式與內(nèi)容的審議,而非對(duì)立法工作的全面主導(dǎo)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),我國(guó)地方立法中超過95%的法規(guī)案由政府部門提清并起草,人大常委會(huì)、專委會(huì)、代表或委員聯(lián)名的非常少。基于此,地方立法應(yīng)當(dāng)突出對(duì)立法規(guī)劃的主導(dǎo),實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)“等米下鍋”向主動(dòng)“點(diǎn)菜上桌”的履職思路與方式的轉(zhuǎn)變。

        一是地方立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具備矯正價(jià)值,即“實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)向注重對(duì)行政機(jī)關(guān)控權(quán)的轉(zhuǎn)變”;轉(zhuǎn)變重心,即“實(shí)既從經(jīng)濟(jì)立法向民生立法的轉(zhuǎn)變,從管理生法規(guī)向服務(wù)性法規(guī)的轉(zhuǎn)變”;突出重點(diǎn),即“對(duì)黨委重大決策、政府著力推進(jìn)、社會(huì)普遍關(guān)注、人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)”予以優(yōu)先立項(xiàng)。

        二是地方人大應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)立項(xiàng)規(guī)劃前的評(píng)估調(diào)研,主要包括“哪些法規(guī)應(yīng)該立項(xiàng),哪些法規(guī)不應(yīng)該立項(xiàng);哪些法規(guī)應(yīng)當(dāng)先立項(xiàng),哪些法規(guī)可以后立項(xiàng)”,要徹底扭轉(zhuǎn)“政府報(bào)什么,人大立什么”的被動(dòng)尷尬局面,嚴(yán)把立項(xiàng)審查關(guān)口,將部門利益和地方保護(hù)主義對(duì)立法規(guī)劃的“負(fù)效應(yīng)”降至最低乃至消除。

        三是地方人大應(yīng)不斷強(qiáng)化立項(xiàng)規(guī)劃對(duì)社會(huì)民眾意見或者建議的吸收與回應(yīng),諸如通過建立立法建議公升征集制度,廣泛收集吸收社會(huì)公眾的立法建議,同時(shí)無(wú)論建議采納與否均應(yīng)回應(yīng);建立立法規(guī)劃專家論證制度,積極組織社會(huì)專業(yè)力量參與并開展針對(duì)立法建議的調(diào)研、討論與論證:注重人大代表在立法規(guī)劃中作用的發(fā)揮,保證人大代表議案和意見建議辦理工作事項(xiàng)與地方人大立法規(guī)劃有效銜接。

        把好地方立法的“起草”環(huán)節(jié)

        地方法規(guī)的起草可以歸結(jié)為三種形式.即“人大自主立法、政府及其職能部門立法、委托第三方立法”,然則,地方立法實(shí)踐中法規(guī)起草工作多由政府及其職能部門以“自主立法”或者“委托立法”的方式全權(quán)包辦,即便是涉及綜合性、全局性、基本性的地方法規(guī)起草工作人大亦較少承擔(dān)。如此,為適應(yīng)地方立法轉(zhuǎn)型發(fā)展期的“新要求”,地方人大應(yīng)當(dāng)變革起草機(jī)制以充分掌握立法過程的主導(dǎo)。

        一是強(qiáng)化地方人大“自主立法”,即地方人大應(yīng)當(dāng)突破“由人大或者政府就本地區(qū)的發(fā)展要求提出立法規(guī)劃,再委托給相關(guān)的行業(yè)或者主管部門,對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行立法調(diào)研,擔(dān)任立法起草工作”的傳統(tǒng)立法模式,立足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與維護(hù)社會(huì)公平正義的角度,牽頭起草“綜合性較強(qiáng)、涉及面較廣、協(xié)調(diào)難度較大”的法規(guī)草案。

        二是強(qiáng)化對(duì)政府及其職能部門立法的監(jiān)督,即地方人大應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)政府及其職能部門法規(guī)起草工作的“動(dòng)態(tài)監(jiān)督”。明確政府及其職能部門的立法項(xiàng)目范圍,對(duì)存在明顯利害關(guān)系(主要是涉及部門利益)的立法項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的起草回避制度,轉(zhuǎn)由其他相關(guān)權(quán)力部門(諸如法制辦等)代其履行職責(zé),同時(shí)地方人大(專門委員會(huì))可以提前介入政府及其職能部門法規(guī)草案的擬定工作,通過聽取匯報(bào)、交流座談、專題調(diào)研等方式加強(qiáng)溝通,提前掌握政府及其職能部門法規(guī)起草的進(jìn)度及所存在的疑難問題等,并根據(jù)調(diào)研實(shí)際提出針對(duì)性的意見或者建議。

        三是強(qiáng)化對(duì)社會(huì)力量的引入,即地方人大可以根據(jù)立法的實(shí)際需要,對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)、技術(shù)性較強(qiáng)的立法項(xiàng)目,委托具備條件的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等第三方調(diào)研起草,同時(shí)地方人大在擬定法規(guī)草案過程中亦應(yīng)當(dāng)公開、廣泛征求社會(huì)公眾的意見或者建議,并及時(shí)將處理結(jié)果公開。

        把好地方立法的“審議”環(huán)節(jié)

        地方法規(guī)的審議事關(guān)地方人大立法質(zhì)量與效益,事關(guān)地方人大制度功效的實(shí)現(xiàn)。如此,地方人大應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把地方立法“審議”關(guān)鍵環(huán)節(jié),不斷提高法規(guī)審議的效率與質(zhì)量。

        一是地方人大應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)法規(guī)審議前送達(dá)常委會(huì)組成人員與人大代表研讀的“時(shí)限控制”,以此保證委員與代表有時(shí)間深入研讀、審議、論證擬審議法規(guī)。

        二是地方人大應(yīng)當(dāng)明確法規(guī)審議的內(nèi)容事項(xiàng),確定應(yīng)當(dāng)審議的重點(diǎn)核心問題,同時(shí)地方人大對(duì)法規(guī)草案的審議應(yīng)當(dāng)突破“程序性審議與技術(shù)性修改”的內(nèi)容局限,在合法性界定和科學(xué)性論證基礎(chǔ)上側(cè)重對(duì)法規(guī)草案主要內(nèi)容和重要制度的實(shí)質(zhì)性審議。

        三是地方人大應(yīng)當(dāng)注重對(duì)審議過程的靈活把握,即地方人大法規(guī)草案審議應(yīng)當(dāng)根據(jù)“輕重緩急”分別進(jìn)行,即便是“緊急”的法規(guī)草案亦應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照程序走,“該調(diào)研的一定要深入廣泛地調(diào)研,該聽證的一定受認(rèn)真負(fù)責(zé)地聽證,該協(xié)調(diào)的一定要耐心反復(fù)地協(xié)調(diào),該修改的一定要合法合理地修改,一條一款、一字一句,馬虎不得”。當(dāng)然,這并非意味著地方人大可以久拖不決,其應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法規(guī)草案審議的主導(dǎo)作用,對(duì)“經(jīng)協(xié)調(diào)仍無(wú)法達(dá)成一致的法規(guī)條款”既可以決定另行單獨(dú)表決,亦可以決定直接由人大審議、修改、確定并通過。

        最后,地方人大應(yīng)當(dāng)注重征求社會(huì)各方的意見,即地方人大應(yīng)當(dāng)深入基層群眾、服務(wù)對(duì)象了解法規(guī)草案所涉及事項(xiàng)的運(yùn)行現(xiàn)狀與所遭受的疑難問題,聽取社會(huì)公眾對(duì)法規(guī)草案的意見或者建議,同時(shí)積極引入相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專家與所涉部門的相關(guān)人員進(jìn)行座談、溝通,必要時(shí)還可以組織針對(duì)專項(xiàng)內(nèi)容的辯論。

        同時(shí),地方人大應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)地方立法的評(píng)估和監(jiān)督,借“對(duì)行之有效條款的確定,對(duì)脫離實(shí)際條款的修改或者刪除”,不斷提高立法的質(zhì)量與效果。

        要明確法規(guī)評(píng)估監(jiān)督的主體,即地方人大應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的法規(guī)評(píng)估機(jī)構(gòu),配備專職法律人員,也可以通過“外聘”法律專家等形式兼職法規(guī)評(píng)估工作。

        要厘滴法規(guī)評(píng)估監(jiān)督的內(nèi)容,即地方人大對(duì)法規(guī)的評(píng)估監(jiān)督應(yīng)當(dāng)集中在“合法性、合理性、協(xié)調(diào)性”,諸如“法規(guī)是否適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)變革環(huán)境與發(fā)展需求;法規(guī)是否依然具備較強(qiáng)的執(zhí)行效力;法規(guī)是否達(dá)至立法之預(yù)期目的;法規(guī)權(quán)責(zé)的規(guī)制是否恰當(dāng)”等。

        要落實(shí)法規(guī)評(píng)估監(jiān)督的結(jié)果。地方人大對(duì)法規(guī)評(píng)估監(jiān)督的結(jié)束并非任務(wù)的完成,應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估與監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改,并通過對(duì)地方法規(guī)的修訂和廢止予以固定。

        要完善評(píng)估監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大立法的備案審查;加強(qiáng)上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的立法指導(dǎo);注重聽取立法部門對(duì)法規(guī)實(shí)施情況的專項(xiàng)報(bào)告及社會(huì)民眾對(duì)法規(guī)效果的意見或者建議。

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