郭文亮

〔摘要〕 深入開展黨內(nèi)反腐敗斗爭，永遠(yuǎn)保持黨的先進性和純潔性，這是黨的建設(shè)中一個長期的艱巨任務(wù)，也是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要徹底根除黨內(nèi)權(quán)力腐敗現(xiàn)象，既需要加強權(quán)力監(jiān)督者對權(quán)力執(zhí)行者的監(jiān)督制約，也需要加強對權(quán)力監(jiān)督者自身的監(jiān)督制約。特別是在黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的地位作用提升后，更需要加強對權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約。近年來頻繁發(fā)生的權(quán)力監(jiān)督者自身腐敗現(xiàn)象及對黨政干部進行的有關(guān)權(quán)力監(jiān)督者是否需要監(jiān)督的專項問卷調(diào)查表明，大多數(shù)黨政干部都認(rèn)為監(jiān)督者也需要監(jiān)督，監(jiān)督者不受監(jiān)督將對權(quán)力運行造成雙重的損害與影響，誰來監(jiān)督和怎樣監(jiān)督監(jiān)督者問題已成為反腐領(lǐng)域亟待解決的一個新課題。要解決這一問題，需要把監(jiān)督監(jiān)督者提升為黨內(nèi)權(quán)力的相互監(jiān)督制約，一要牢固樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念，二要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離、相對獨立、相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制，三要科學(xué)制定化解權(quán)力監(jiān)督制約中出現(xiàn)摩擦的程序。

〔關(guān)鍵詞〕 制度反腐，權(quán)力監(jiān)督，相互制約，機制創(chuàng)新

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）03-0028-08

隨著反腐敗斗爭的不斷深入，人們越來越深刻地認(rèn)識到，要真正有效地從根本上遏制住權(quán)力腐敗現(xiàn)象，必須從人治反腐轉(zhuǎn)向法治反腐，從權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐。按照黨的十八大報告提出的“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”和“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的精神 〔1 〕28-29，為了加強對權(quán)力運行的制約監(jiān)督，今后進一步提高黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的地位和作用是構(gòu)建新的權(quán)力運行機制的必然趨勢。近年來，隨著作為黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)紀(jì)委的地位和作用提升，一方面反腐成效顯著提高，但另一方面在一些地方和單位卻又發(fā)生了不少紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人權(quán)力腐敗現(xiàn)象。因此，在提高監(jiān)督機構(gòu)的地位和作用后，怎樣從制度機制上加強對權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約，就成為當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)中的一大新課題。

一、近年來黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督者腐敗案例與問卷調(diào)查的結(jié)論

法國啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾經(jīng)深刻地指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！?〔2 〕154其中，所謂“一切有權(quán)力的人”當(dāng)然也包括權(quán)力監(jiān)督者。近年來隨著權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)地位和作用的提升，越來越多的權(quán)力監(jiān)督者開始濫權(quán)腐敗的現(xiàn)象充分證明了這一點。

（一）典型案例：原湖南省郴州市紀(jì)委書記曾錦春腐敗案引發(fā)的嚴(yán)峻拷問

據(jù)媒體報道，近年來先后因權(quán)力腐敗而被拉下馬的權(quán)力監(jiān)督者越來越多，除了一些直接從事反腐敗工作的權(quán)力監(jiān)督者，如原最高人民檢察院反貪總局局長羅輯、原貴州省反貪局局長劉國慶、原江蘇省反貪局局長韓建林、原山西省太原市反貪局局長賈軍英、原安徽省蕪湖市反貪局局長潘政治、原廣西壯族自治區(qū)賀州市反貪局局長張建輝等，還有相當(dāng)數(shù)量的省市紀(jì)委書記因權(quán)力腐敗而落馬，僅廣東省就先后有兩位省紀(jì)委書記王華元（落馬時任浙江省紀(jì)委書記）和朱明國（落馬時任省人大主任）因權(quán)力腐敗被拉下馬。這些權(quán)力監(jiān)督者走上權(quán)力腐敗之路各不相同，造成的危害和影響也有區(qū)別，但其中影響最大、最有典型意義的當(dāng)屬原湖南省郴州市紀(jì)委書記曾錦春。

曾錦春曾經(jīng)被稱為“告不倒、查不倒、管不倒”的“三不倒”紀(jì)委書記，他將權(quán)力監(jiān)督者不受監(jiān)督的荒誕劇演繹到淋漓盡致的地步。在曾錦春眼里，反腐戰(zhàn)場成了他牟取個人利益的生意場，而作為反腐利器的“雙規(guī)”則蛻變成了他的斂財法寶。自1995年2月?lián)纬恢菔屑o(jì)委書記至2006年9月落馬，曾錦春11年間斂財8000多萬元。他濫用權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)“雙規(guī)”的特權(quán)，肆意要挾各級官員在項目審批、工程承包、司法審判、人事安排等方面聽命于他，然后非法越權(quán)、擅自批條。稍有不順從者立即遭其“雙規(guī)”，許多還遭其栽贓陷害和刑訊逼供后丟官坐牢。他甚至還培植黑惡勢力，濫殺無辜，致多人死傷。

令人不可思議的是，當(dāng)時對于曾錦春的嚴(yán)重濫權(quán)腐敗行為，不是沒有媒體監(jiān)督報道，也不是沒有人檢舉揭發(fā)，甚至還經(jīng)時任湖南省委書記楊正午的兩次批示，湖南省政府法制辦、監(jiān)察室等聯(lián)合調(diào)查后形成報告，認(rèn)定對曾錦春把持的郴州市紀(jì)委濫權(quán)行為應(yīng)予糾正。但舉報人拿著省政府的報告和媒體的報道去找曾錦春理論，他竟然冷笑著說：“省政府管不了我，你們也告不倒我，這些對我一點用都沒有。”更加令人吊詭的是，后來曾錦春的落馬既不是因舉報人持續(xù)不斷的舉報，也不是被上級領(lǐng)導(dǎo)批示查處的結(jié)果，而是他與權(quán)力更大的貪官市委書記李大倫因爭搶礦產(chǎn)和工程等利益發(fā)生內(nèi)訌，互相亂告亂咬，最后才雙雙落馬。

類似于曾錦春這樣嚴(yán)重濫權(quán)腐敗的權(quán)力監(jiān)督者，雖然是個案，但在目前體制下，可以說，他既不是第一人，也不會是最后一人。曾錦春后來雖然因濫權(quán)者內(nèi)訌被查處，受到了黨紀(jì)和法律的嚴(yán)厲制裁，但其濫權(quán)行為之惡劣，濫權(quán)時間之長久，濫權(quán)危害之嚴(yán)重，不能不給我們的權(quán)力監(jiān)督體制提出一連串的嚴(yán)峻拷問：現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督體制為何失靈？權(quán)力監(jiān)督者為何如此難以監(jiān)督？誰才能有權(quán)監(jiān)督監(jiān)督者？怎樣才能有效監(jiān)督監(jiān)督者？

（二）調(diào)查數(shù)據(jù)：大多數(shù)黨政干部都認(rèn)為監(jiān)督者也需要監(jiān)督

2014年8月至10月，本課題組面向廣東、廣西、貴州三省來中組部核定的中山大學(xué)干部教育基地參加培訓(xùn)的廳局級及以下黨政干部進行有關(guān)權(quán)力監(jiān)督者是否需要監(jiān)督的專題問卷調(diào)查，發(fā)出問卷500份，收回483份，有效問卷476份，其中面向紀(jì)檢干部發(fā)出的問卷247份。本次問卷調(diào)查表的設(shè)計除了了解參與調(diào)查者的基本情況外，共設(shè)計了10道有關(guān)權(quán)力監(jiān)督者的單選題和多選題，其中5道題是關(guān)于怎樣監(jiān)督監(jiān)督者的題目，具體調(diào)查結(jié)果如下：

1.在回答“您認(rèn)為在提高紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)地位和作用情況下，作為履行權(quán)力監(jiān)督職能的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)本身需要監(jiān)督制約嗎”這個問題時，認(rèn)為很需要的高達(dá)98.74%，可有可無的只有0.63 %，不需要的只有0.21 %，說不清楚的只有0.42 %。其中紀(jì)檢干部選擇“很需要”的也高達(dá)98.3%，選擇“可有可無”的占0.8%，選擇“不需要”的占0.4%，選擇“說不清楚”的占0.4%。

2.在回答您認(rèn)為“現(xiàn)在某些紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé)人也出現(xiàn)了貪腐現(xiàn)象，其主要原因是什么”（多選題）這個問題時，認(rèn)為是貪腐者個人素質(zhì)問題的占32.9%，是監(jiān)督者不受監(jiān)督的占57.11%，是大環(huán)境影響的占24.41%，是其他因素的占3.4%。其中，紀(jì)檢干部選擇“貪腐者個人素質(zhì)問題”的占40%，選擇“監(jiān)督者不受監(jiān)督”的占48.2%，選擇“大環(huán)境影響”的占22%，選擇“其他”的占2.9%。

3.在回答“您認(rèn)為加強對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督制約會削弱反腐倡廉工作嗎”這個問題時，認(rèn)為會削弱的只占4.9 %，不一定的占11.92 %，不會的高達(dá)79.78 %，說不清楚的占3.4 %。其中，紀(jì)檢干部選擇會削弱的占5.4%，選擇“不一定”的占13.6%，選擇不會削弱的高達(dá)76.9%，選擇說不清楚的占4.1%。

4.在回答“您認(rèn)為應(yīng)該由誰來監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)才能有效防止監(jiān)督者自己發(fā)生腐敗現(xiàn)象”（多選題）這個問題時，認(rèn)為同級黨委的占46.31 %，認(rèn)為同級黨代會的占30.94 %，認(rèn)為上級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的占61.26 %，認(rèn)為民主黨派的占36 %，認(rèn)為人大政協(xié)的占43.37 %，認(rèn)為其他的占21.47 %。其中，紀(jì)檢干部選擇同級黨委的占46.6%，選擇同級黨代會的占27.5%，選擇上級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的占46.2%，選擇民主黨派的占28.7%，選擇人大政協(xié)的占35.2%，選擇其他的占22.3%。

5.在回答“您認(rèn)為怎樣才能有效防止紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)自身的權(quán)力腐敗現(xiàn)象”（多選題）這個問題時，認(rèn)為應(yīng)加強對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)廉政教育的占65.75 %，認(rèn)為應(yīng)強化紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)自身反腐倡廉建設(shè)責(zé)任制的占78.1 %，認(rèn)為應(yīng)建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互監(jiān)督制約機制的占90.73 %，認(rèn)為應(yīng)建立獨立于黨政機構(gòu)之外的針對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督制約機構(gòu)的占71.67 %。其中，紀(jì)檢干部選擇應(yīng)加強對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)廉政教育的占66%，選擇應(yīng)強化紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)自身反腐倡廉建設(shè)責(zé)任制的占80.2%，選擇應(yīng)建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互監(jiān)督制約機制的占92.3%，選擇應(yīng)建立獨立于黨政機構(gòu)之外的針對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督制約機構(gòu)的占65.6%。

從上述調(diào)查數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，在“要不要監(jiān)督監(jiān)督者”和“怎樣有效監(jiān)督監(jiān)督者”問題上，僅僅在黨政干部隊伍中就獲得了很高的認(rèn)同比例，尤其是紀(jì)檢干部自己也覺得應(yīng)該接受監(jiān)督，可見加強對監(jiān)督者的監(jiān)督已經(jīng)勢在必行，而且亟待先行。這些調(diào)查數(shù)據(jù)也說明，監(jiān)督者自己不接受監(jiān)督，就很難真正有效履行其對別人的監(jiān)督。正人先正己，只有監(jiān)督者自己率先垂范，自覺接受監(jiān)督，才有底氣去嚴(yán)格監(jiān)督別人。

（三）深刻啟示：監(jiān)督者不受監(jiān)督將對權(quán)力運行造成雙重的損害與影響

上述典型案例和問卷調(diào)查數(shù)據(jù)都充分證明，權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力不僅需要監(jiān)督，甚至需要更嚴(yán)格的監(jiān)督。一旦監(jiān)督者的權(quán)力失去監(jiān)督，它對權(quán)力的正常運行所造成的嚴(yán)重?fù)p害與惡劣影響更大。誠然，一般的權(quán)力失去監(jiān)督都會對權(quán)力正常運行造成損害和影響，但權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力失去監(jiān)督就會造成雙重的損害與影響，除了直接損害權(quán)力的正常運行外，它還嚴(yán)重?fù)p害了人們對權(quán)力監(jiān)督者的心理期待：既然權(quán)力監(jiān)督者自身都腐敗了，它怎么還會去監(jiān)督別人的權(quán)力腐??？既然權(quán)力監(jiān)督者自身都腐敗了，還指望誰來監(jiān)督權(quán)力的正常運行？一般來說，發(fā)生權(quán)力腐敗并不可怕，因為人們還可期待權(quán)力監(jiān)督者對此進行監(jiān)督懲罰，但如果權(quán)力監(jiān)督者自身也腐敗了，被監(jiān)督的權(quán)力使用者就更容易發(fā)生腐敗了，由此而導(dǎo)致人們對權(quán)力監(jiān)督的期待也就失去信心了。一旦權(quán)力使用者和社會大眾都失去了這方面的心理底線，整個權(quán)力運行的無序和混亂就可想而知了，這才是真正可怕的。

二、加強對黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督引出制度反腐新課題

近年來，隨著越來越多的紀(jì)委負(fù)責(zé)人因權(quán)力腐敗落馬，人們越來越深刻地認(rèn)識到，不僅決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)需要監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)也需要監(jiān)督。但誰來監(jiān)督監(jiān)督者？怎樣監(jiān)督監(jiān)督者？這樣的問題在當(dāng)前的權(quán)力運行實踐中還是一個尚未引起人們足夠重視的重大新課題。要解決這樣一個重大新課題，不能孤立地就監(jiān)督者研究監(jiān)督問題，而必須把它放在整個權(quán)力運行體系中，從權(quán)力監(jiān)督制約理念到權(quán)力運行結(jié)構(gòu)機制，乃至權(quán)力監(jiān)督制約程序進行科學(xué)、系統(tǒng)的頂層設(shè)計。正如習(xí)近平總書記在黨的十八屆中紀(jì)委六次全會上說的：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督。” 〔3 〕限于篇幅，本文只就怎樣加強黨內(nèi)監(jiān)督做一點初步探討。

從權(quán)力監(jiān)督制度的頂層設(shè)計來說，誰是權(quán)力的監(jiān)督主體，這是必須首先明確的。一般來說，凡是公共權(quán)力都必須接受各相關(guān)利益主體的監(jiān)督制約。中國共產(chǎn)黨作為掌握公共權(quán)力的執(zhí)政黨，按照憲法和黨章的要求，既要接受黨外各權(quán)力和權(quán)利主體（如民主黨派、人大政協(xié)、司法機關(guān)、新聞媒體以及人民群眾）的監(jiān)督制約，也要接受黨內(nèi)自身各權(quán)力主體的監(jiān)督制約。

從現(xiàn)行的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度來看，誰是監(jiān)督者即紀(jì)委的監(jiān)督主體不是十分明確，或者說沒有得到真正落實。理論上說，黨代會和黨委會都是對紀(jì)委的監(jiān)督主體，但黨代會五年才開一次，在沒有黨代會自身常設(shè)機構(gòu)的情況下，哪有實際可能履行監(jiān)督紀(jì)委的職能？黨委與紀(jì)委的關(guān)系比較復(fù)雜，理論上是紀(jì)委監(jiān)督黨委，但實際上是黨委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委。在缺乏權(quán)力相互監(jiān)督制約理念和機制的情況下，既談不上紀(jì)委有效監(jiān)督黨委，也談不上黨委嚴(yán)格監(jiān)督紀(jì)委。因此，一旦發(fā)生了領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力腐敗現(xiàn)象，如果追責(zé)，是沒有主體負(fù)責(zé)任的。即使2010年12月中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》明文規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人”，但事實上，過去黨內(nèi)發(fā)生的多起權(quán)力腐敗現(xiàn)象，包括紀(jì)委負(fù)責(zé)人嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象，很少追究到其單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。之所以發(fā)生這種無責(zé)任人可追或有責(zé)任人也不問責(zé)的現(xiàn)象，一是這些規(guī)定只是針對廉政建設(shè)這個具體工作而非權(quán)力相互監(jiān)督制約的制度安排；二是這些規(guī)定只是黨政部門的工作管理條例而沒有上升到黨章和法律層面的頂層設(shè)計高度，導(dǎo)致權(quán)力執(zhí)行者意識不到自己對權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約主體責(zé)任。

為了解決黨內(nèi)監(jiān)督制約監(jiān)督者的主體缺失問題，需要從黨章的高度進一步明確規(guī)定黨代會和黨委會對紀(jì)委的監(jiān)督制約主體地位。黨代會作為黨內(nèi)最高決策者和最高監(jiān)督者必須在黨內(nèi)重大事項和重要人事問題上對紀(jì)委的監(jiān)督負(fù)起最高監(jiān)督職責(zé)，而黨委會作為黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行者必須對紀(jì)委的日常監(jiān)督工作負(fù)起直接監(jiān)督制約職責(zé)。一旦發(fā)生權(quán)力塌方式嚴(yán)重濫權(quán)腐敗行為，除了對濫權(quán)腐敗者進行懲戒外，還要視其性質(zhì)和程度依次追究同級紀(jì)委、黨委和黨代會的監(jiān)督制約責(zé)任。只有通過權(quán)威的頂層設(shè)計明確規(guī)定黨代會和黨委會對紀(jì)委的監(jiān)督制約主體地位和責(zé)任，才能真正解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”問題。

解決了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”問題之后，還要進一步弄清對監(jiān)督者“監(jiān)督什么”的問題。不弄清對監(jiān)督者的監(jiān)督內(nèi)容，不僅不能有效監(jiān)督監(jiān)督者，反而有可能會造成對監(jiān)督者正常行使監(jiān)督權(quán)力的傷害。黨內(nèi)權(quán)力決策者和權(quán)力執(zhí)行者對權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約不是簡單肯定或否定監(jiān)督者的監(jiān)督結(jié)果，而是針對其監(jiān)督的依據(jù)是否合理合法、監(jiān)督的程序是否規(guī)范周延、監(jiān)督的過程是否公開透明進行監(jiān)督制約。

紀(jì)委在履行監(jiān)督職能時的依據(jù)是否合紀(jì)合規(guī)并充分可靠，這是黨代會和黨委會對其進行監(jiān)督制約的核心內(nèi)容。依據(jù)是監(jiān)督者履行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)性條件。依據(jù)既包括黨紀(jì)黨規(guī)的制度規(guī)定，也包括真實可靠的違紀(jì)違規(guī)事實。只有掌握充分的依據(jù)，才能進行合理合規(guī)的監(jiān)督。但過去某些地區(qū)和單位的紀(jì)委負(fù)責(zé)人打著監(jiān)督之名行濫權(quán)腐敗之實，就是違背黨紀(jì)黨規(guī)，任意栽贓罪名，打擊迫害那些敢于堅持原則、不愿向其行賄討好的干部，從而造成冤假錯案和紀(jì)委官員的腐敗。因此，黨代會和黨委會在監(jiān)督制約紀(jì)委的監(jiān)督行為時，首先就要檢驗其監(jiān)督的依據(jù)是否符合黨紀(jì)黨規(guī)，所指控的違紀(jì)違規(guī)事實是否真實可靠。只有以黨紀(jì)黨規(guī)為依據(jù)，以真實可靠事實為準(zhǔn)繩的監(jiān)督才是合紀(jì)合規(guī)的正當(dāng)監(jiān)督，否則就是濫權(quán)腐敗。

紀(jì)委在履行監(jiān)督職能時的監(jiān)督程序是否規(guī)范周延，這是黨代會和黨委會對其進行監(jiān)督制約的重要內(nèi)容。監(jiān)督程序是為解決監(jiān)督任務(wù)而預(yù)先編制的工作執(zhí)行方案和步驟。嚴(yán)格按照監(jiān)督程序進行監(jiān)督也是監(jiān)督者履行監(jiān)督職能的重要條件之一。但過去發(fā)生的一些紀(jì)委負(fù)責(zé)人濫權(quán)腐敗行為，很多就是繞過必要的監(jiān)督程序，草率地決定對被舉報的黨員干部是否進行“雙規(guī)”。凡是向其輸送利益者，即使違紀(jì)違規(guī)也可以不“雙規(guī)”；而不向其輸送利益者，即使不違紀(jì)違規(guī)也可以“雙規(guī)”。因此，黨代會和黨委會在監(jiān)督制約紀(jì)委的監(jiān)督行為時，就要重點檢查監(jiān)督者是否嚴(yán)格按照監(jiān)督程序進行監(jiān)督。只有嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范周延的監(jiān)督程序，才能避免監(jiān)督者的濫權(quán)腐敗行為。

紀(jì)委在履行監(jiān)督職能時的監(jiān)督過程是否公開透明，這也是黨代會和黨委會對其進行監(jiān)督制約的重要環(huán)節(jié)。一般來說，除了少數(shù)涉及國家安全領(lǐng)域或合法的個人隱私等特殊情況外，正常的監(jiān)督過程是應(yīng)該也可以公開透明進行的，恰恰是那些以謀私利為目的的監(jiān)督過程才是不能公開透明的。因此，黨代會和黨委會在監(jiān)督制約紀(jì)委的監(jiān)督行為時，就要抓住這個重要環(huán)節(jié)，嚴(yán)格審查其監(jiān)督的過程是否公開透明，凡是暗箱操作的監(jiān)督行為就要及時查處和糾正，以確保權(quán)力監(jiān)督行為在陽光下運行。

三、把監(jiān)督監(jiān)督者提升為黨內(nèi)權(quán)力的相互監(jiān)督制約

在強化對監(jiān)督者的監(jiān)督問題上，解決“誰來監(jiān)督”和“監(jiān)督什么”固然重要，但更重要的是要解決“怎樣監(jiān)督”問題。在“怎樣監(jiān)督”問題上，黨內(nèi)權(quán)力決策者和權(quán)力執(zhí)行者對權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約不是越俎代庖或直接干預(yù)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督，而應(yīng)該是從牢固樹立相互監(jiān)督制約理念，到建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制，再到科學(xué)制定化解權(quán)力監(jiān)督制約中出現(xiàn)摩擦的程序等方面對權(quán)力監(jiān)督者進行全方位的嚴(yán)格監(jiān)督制約。

一要牢固樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念。理念既是人的思維活動結(jié)晶，也是人的實踐活動指南。理念常常深刻影響著人們的行為方式。從這個意義上說，在權(quán)力監(jiān)督制約問題上，有沒有權(quán)力監(jiān)督制約理念，就在一定程度上影響甚至決定著權(quán)力運行者是否接受權(quán)力監(jiān)督。

在要不要接受權(quán)力監(jiān)督制約問題上，從理論上來說大多數(shù)官員一般都不反對權(quán)力監(jiān)督制約的理念，至少不會公開反對。但現(xiàn)實中卻有不少官員可以認(rèn)同對別人的權(quán)力監(jiān)督制約，卻不愿接受對自己的權(quán)力監(jiān)督制約。究其原因，除了權(quán)力能帶來利益這個直接原因外，還有一個重要因素就是這些官員沒有從內(nèi)心真正樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念。

怎樣才能牢固樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念？

首先，必須讓掌權(quán)者（包括權(quán)力決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者）弄明白“權(quán)為誰所授，權(quán)為誰所用”的道理。在權(quán)力來源問題上，除了古代封建帝王宣揚的“君權(quán)神授”外，到了近現(xiàn)代，無論是資產(chǎn)階級思想家還是馬克思主義者，幾乎都認(rèn)為一切權(quán)力來自于人民，因而一切權(quán)力都必須服務(wù)于人民。在權(quán)力來源問題上，西方的資產(chǎn)階級學(xué)者和思想家則很早就提出了“主權(quán)在民”的思想。英國著名的近代民主啟蒙思想家洛克最早就提出，權(quán)力是人民為了擺脫在“自然狀態(tài)”下自己的權(quán)利經(jīng)常受到威脅侵蝕，而將權(quán)力“讓渡給國家”，因此，他特別強調(diào)，人民讓渡給國家的這種“政治權(quán)力是每個人交給社會的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，由社會交給他設(shè)置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利和保護他們的財產(chǎn)?！?〔4 〕105后經(jīng)法國的盧梭和美國的杰斐遜等資產(chǎn)階級思想家不斷完善，形成了較為系統(tǒng)的“主權(quán)在民”思想理論。馬克思主義經(jīng)典作家在批判繼承資產(chǎn)階級思想家關(guān)于權(quán)力來源理論的基礎(chǔ)上，更加科學(xué)地闡明了一切權(quán)力來源于人民的思想。馬克思基于歷史唯物主義的世界觀和方法論，始終認(rèn)為世界是物質(zhì)的，物質(zhì)是人民群眾創(chuàng)造的，人民群眾才是歷史的真正主人，而國家工作人員則是為人民群眾服務(wù)的“公仆”。因此，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中評價世界上第一個由人民當(dāng)家做主的新政權(quán)時就指出：巴黎公社“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責(zé)任制來代替虛偽的責(zé)任制，因為這些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作的?！?〔5 〕96為了防止國家機關(guān)工作人員“由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕保R克思還特別肯定了巴黎公社頒布的兩個重要措施，一是所有公職都“交給由普選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者”，二是“它對所有公務(wù)員，不論職務(wù)高低，都支付給跟其他工人同樣的工資。” 〔5 〕13這里，馬克思不僅清晰地說明了人民與官員的權(quán)力授受關(guān)系，而且也明確指出了人民與官員之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。但現(xiàn)實中很多官員卻不明白這個道理。在有些官員看來，他們之所以能坐到某種權(quán)力位置上，完全是上級某領(lǐng)導(dǎo)欣賞他，喜歡他，才提拔了他。所以，在他得到這個位置后就必然只聽命于上級領(lǐng)導(dǎo)，盡力為領(lǐng)導(dǎo)辦好事。正是因為這樣一種權(quán)力授受觀念才促使他為了進一步往上爬，不擇一切手段去搞好跟領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因而就出現(xiàn)了跑官買官現(xiàn)象。反之，如果官員明白了他的權(quán)力是人民所授，他就會勤勤懇懇地忠于人民，服務(wù)于人民，并自覺接受黨組織和人民的監(jiān)督。

其次，還必須讓掌權(quán)者搞清楚權(quán)力的二重性以及由此而產(chǎn)生的兩種完全不同的后果。權(quán)力是一把雙刃劍，它既可以用來為廣大民眾造福，也可以為個人或少數(shù)人謀利。如果掌權(quán)者看重的是權(quán)力可以為人民大眾造福這一面，他就會珍惜這種權(quán)力并運用它盡可能為人民大眾多造福，多謀利。這樣做的結(jié)果理所當(dāng)然應(yīng)該得到黨組織和人民的肯定與重托，從而也讓他個人的事業(yè)得到不斷發(fā)展，他的人生價值也在為人民服務(wù)中得到充分體現(xiàn)。反之，如果掌權(quán)者只看到權(quán)力可以為個人謀私利這一面，他就會盡一切可能利用手中的權(quán)力不斷為自己或少數(shù)人謀私利，得好處。但如果只看到權(quán)力的這一面，其后果最終難免受到人民的唾棄和嚴(yán)厲的懲罰。正是權(quán)力的這種二重性導(dǎo)致了掌權(quán)者的兩種截然不同的結(jié)果。如果官員真正弄清了權(quán)力的這種二重性及其不同后果，他們應(yīng)該會接受對權(quán)力的相互監(jiān)督制約。而事實上，現(xiàn)在的官員們并不是不明白這個道理，但明白了這個道理為什么還會鋌而走險以權(quán)謀私呢？毋庸諱言，以前因為體制的不健全和體制改革的不到位，的確有腐敗官員僥幸逃過被查處的，而現(xiàn)在就要讓官員明白，隨著反腐力度的加大和體制改革的全面深化，官員的貪瀆行為被檢舉和查處的幾率將大大提高，最后必將落得身敗名裂。這種權(quán)力的二重性及其引發(fā)的兩種不同后果值得每一個掌權(quán)者認(rèn)真思考和嚴(yán)肅對待。

最后，尤其應(yīng)該讓權(quán)力監(jiān)督者知道，加強權(quán)力的相互監(jiān)督制約，既是對權(quán)力決策者和權(quán)力執(zhí)行者的保護，也是對權(quán)力監(jiān)督者的保護。應(yīng)該說，加強權(quán)力監(jiān)督制約固然首先是出于對公權(quán)力的維護，以免公器私用，但實際上也是對掌權(quán)者自身的保護。因為嚴(yán)格的權(quán)力監(jiān)督制約既可保護公權(quán)力不被濫用，與此同時也可減少掌權(quán)者濫權(quán)瀆職的機會。平心而論，從這些年被拉下馬的貪官走上犯罪的心路歷程來看，不難發(fā)現(xiàn)，其中不少貪官并不是一開始走上仕途就貪的，其中不少人原本也是積極向上，甚至也很清正廉潔的，只是隨著他手中的權(quán)力越來越大，社會上的誘惑和進攻越來越猛，加上缺乏嚴(yán)格有效的權(quán)力監(jiān)督制約，才一步一步陷入貪瀆犯罪的深淵。因此，加強對權(quán)力的相互監(jiān)督制約，既減少了權(quán)力的決策者和執(zhí)行者貪腐的機會，也減少了權(quán)力的監(jiān)督者瀆職的機會。任何權(quán)力如果不受監(jiān)督制約，都會發(fā)生濫權(quán)瀆職行為，監(jiān)督權(quán)力也不例外。原浙江省紀(jì)委書記王華元和原廣東省紀(jì)委書記朱明國等紀(jì)委官員走上犯罪道路的事實就充分說明了這一點。從這個意義上說，官員即使不從執(zhí)政為民的公義考慮，僅從個人的政治生命和職業(yè)安全的私利權(quán)衡，也應(yīng)該接受和樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念。

二要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離、相對獨立、相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制。在黨的十七大之前，無論是國家權(quán)力還是執(zhí)政黨權(quán)力，雖然沒有明確提出把權(quán)力分成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并使之相互監(jiān)督制約，但社會主義國家的權(quán)力架構(gòu)從初創(chuàng)時的制度設(shè)計就有這種安排，事實上這三種權(quán)力職能機構(gòu)也一直存在，如國家權(quán)力方面的立法和決策機構(gòu)是人民代表大會，行政執(zhí)行機構(gòu)是國務(wù)院，監(jiān)督機構(gòu)是監(jiān)察部和審計署（設(shè)在國務(wù)院下）。執(zhí)政黨的權(quán)力架構(gòu)也有這三種職能機構(gòu)存在，如決策機構(gòu)是黨代會，執(zhí)行機構(gòu)是黨委會，監(jiān)督機構(gòu)是紀(jì)律檢查委員會。只是這三者之間的關(guān)系沒有形成實質(zhì)的相互監(jiān)督制約關(guān)系，而是三權(quán)集于一身，權(quán)力基本上都集中在權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)。從中央層面來說，行政的權(quán)力實際上掌握在國務(wù)院，執(zhí)政黨的權(quán)力實際上掌握在中央委員會。從地方層面來說也是如此。正是這種權(quán)力過度集中才造成了權(quán)力的腐敗與濫用。黨的十七大和十八大先后明確提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制” 〔1 〕28，這就為我們重新厘清這三種權(quán)力的關(guān)系，科學(xué)構(gòu)建合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制提供了有力的理論依據(jù)。

第一，在權(quán)力配置上適度分離。要建立健全權(quán)力相互監(jiān)督制約機制，首先要在權(quán)力配置上，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)由三權(quán)合一變成適度分離。現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)過分集中于權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，權(quán)力執(zhí)行者既當(dāng)董事長（決策者）又當(dāng)總經(jīng)理（執(zhí)行者），既當(dāng)運動員（執(zhí)行者）又當(dāng)裁判員（監(jiān)督者），三權(quán)高度合一。權(quán)力高度集中于權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)雖然在某種程度上有利于權(quán)力的高效運行，也有利于決策的貫徹落實，但也很難避免自身權(quán)力的腐敗與濫用。只有將權(quán)力適度分離才能有利于權(quán)力相互監(jiān)督制約。所謂適度分離，就是既不能像現(xiàn)在這樣三權(quán)高度集中于一身，也不能像西方那樣三權(quán)鼎立，平起平坐。三權(quán)合一固然不科學(xué)，但三權(quán)完全鼎足而立，也不利于權(quán)力協(xié)調(diào)運行，如美國總統(tǒng)克林頓和奧巴馬執(zhí)政時期先后出現(xiàn)因內(nèi)部權(quán)力制衡而導(dǎo)致政府權(quán)力癱瘓?？茖W(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是既要適度分離，以便相互監(jiān)督制約，又要相互協(xié)調(diào)，以防止因制衡導(dǎo)致權(quán)力癱瘓。

怎樣把握權(quán)力的適度分離？與西方的三權(quán)鼎足而立、平起平坐不同，科學(xué)的三權(quán)分離并不是三權(quán)鼎足而立，而是三權(quán)雖然分離，但各自地位并不完全平等。其基本架構(gòu)是：決策機構(gòu)黨代會的地位是最高的，它既是最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、最高決策機構(gòu)，也是最高監(jiān)督機構(gòu)、最高協(xié)調(diào)機構(gòu)。在其下面是權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)黨委會和權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)紀(jì)委會，權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)和權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的地位是平等的，他們共同向決策機構(gòu)負(fù)責(zé)，并接受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。借用幾何圖形來說明這種區(qū)別也許更清楚明白：西方的三權(quán)關(guān)系是一張平面的三角形，三權(quán)地位處在同一個層次；而我們講的黨內(nèi)三權(quán)關(guān)系是一張豎立的三角形，三權(quán)地位有高低之別（如圖1和圖2所示）。

第二，在權(quán)力關(guān)系上相對獨立。要建立健全權(quán)力相互監(jiān)督制約機制，不僅要使三權(quán)適度分離，還要讓三權(quán)各自具有相對的獨立性和權(quán)威性。權(quán)力的獨立性和權(quán)威性是權(quán)力相互監(jiān)督制約的前提。現(xiàn)有的黨內(nèi)三權(quán)關(guān)系中，決策機構(gòu)黨代會在權(quán)力理論上有很高的獨立性和權(quán)威性，但由于種種原因其實際權(quán)力被虛化弱化了，因而并無獨立性與權(quán)威性?，F(xiàn)行監(jiān)督機構(gòu)紀(jì)委的權(quán)力無論是理論上還是實際上都沒有獨立性和權(quán)威性。真正擁有實權(quán)的是權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)黨委會，其獨立性與權(quán)威性倒是貨真價實的，但這種獨立性和權(quán)威性是不正常、不合理的。要建立真正的權(quán)力相互監(jiān)督制約機制，就必須賦予三權(quán)各自相對的獨立性與權(quán)威性。

所謂相對的獨立性與權(quán)威性是指：權(quán)力決策機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性最高，權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)和權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性次之。權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性是平等的，二者之間不存在統(tǒng)屬關(guān)系。這樣做也符合當(dāng)年列寧創(chuàng)建黨內(nèi)專門的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)（當(dāng)時叫工農(nóng)檢察院，后改為紀(jì)律檢查委員會）時的初衷。只是到了斯大林時期，他為了便于搞專制獨裁，才把監(jiān)督機構(gòu)降為執(zhí)行機構(gòu)的被領(lǐng)導(dǎo)地位，從而讓監(jiān)督機構(gòu)失去了應(yīng)有的獨立性與權(quán)威性。長期的實踐經(jīng)驗證明，缺乏必要的獨立性與權(quán)威性，權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)是根本發(fā)揮不了監(jiān)督制約作用的。需要特別指出的是，所謂相對的獨立性和權(quán)威性，絕不是要把黨代會與黨委會和紀(jì)委會搞成西方三權(quán)分立的權(quán)力機構(gòu)，這不利于保持黨的團結(jié)和統(tǒng)一。但現(xiàn)有的三權(quán)高度合一，也不利于黨內(nèi)權(quán)力的正常運行。近年來中國共產(chǎn)黨吸取了這方面的教訓(xùn)，逐步提升了權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的地位和作用，明顯提高了監(jiān)督效果。但提升了權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的地位和作用后，怎樣加強對權(quán)力監(jiān)督者監(jiān)督制約的重要性和緊迫性又顯現(xiàn)了出來。

第三，在權(quán)力運行上相互制約。建立健全權(quán)力相互監(jiān)督制約機制的最終目的是要實現(xiàn)權(quán)力運行上相互監(jiān)督制約。如果具備了權(quán)力的適度分離和相對獨立性與權(quán)威性，就為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互監(jiān)督制約提供了可能。

實事求是地說，在權(quán)力相互制約問題上，過去很多人可能知道權(quán)力相互制約這個名詞概念，但未必真正理解其內(nèi)涵，更遑論行使其相互制約的權(quán)力了。今天，我們究竟應(yīng)該怎樣對權(quán)力進行相互制約？一談到權(quán)力相互制約，人們很容易想到西方的三權(quán)分立。三權(quán)分立固然是一種權(quán)力相互制約模式，但權(quán)力相互制約的模式并不只有西方三權(quán)分立這一種。不同的時代，不同的國家，由于其歷史文化的特殊性，可以有不同于別國的權(quán)力相互制約模式。社會主義國家更應(yīng)該有別于資本主義國家的權(quán)力相互制約模式。今天，我們雖然沒有完備的權(quán)力相互制約機制，但實際上現(xiàn)行的憲法、黨章和各種黨政監(jiān)督條例已經(jīng)明確規(guī)定了權(quán)力相互制約的基本內(nèi)容，只是沒有引起我們的足夠重視，沒有很好地宣傳和付諸實踐而已。以執(zhí)政黨的權(quán)力相互監(jiān)督制約為例，關(guān)于黨的決策機構(gòu)黨代會對執(zhí)行機構(gòu)黨委會和監(jiān)督機構(gòu)紀(jì)委的制約，黨章第二章黨的組織第十條第（三）款就明確規(guī)定：“黨的各級委員會向同級的代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。”“黨的各級委員會”既包括黨的各級執(zhí)行機構(gòu)黨委，也包括黨的各級監(jiān)督機構(gòu)紀(jì)委，二者都要向同級黨的決策機構(gòu)黨代會負(fù)責(zé)并報告工作，這就是說，黨的執(zhí)行機構(gòu)和黨的監(jiān)督機構(gòu)都要接受黨代會的監(jiān)督制約。接著第（四）款還規(guī)定了黨組織上下級之間的相互監(jiān)督制約：“上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督?！标P(guān)于黨的執(zhí)行機構(gòu)與黨的監(jiān)督機構(gòu)之間的相互監(jiān)督制約，黨章尤其是黨內(nèi)監(jiān)督條例詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)督機構(gòu)紀(jì)委對黨委的監(jiān)督任務(wù)、職能和方式，同時也規(guī)定了黨委對紀(jì)委的監(jiān)督制約。關(guān)于黨委對紀(jì)委的監(jiān)督制約，黨章和黨內(nèi)監(jiān)督條例除了規(guī)定黨委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委外，還在黨內(nèi)監(jiān)督條例第二章第六條第（五）款明確規(guī)定：“黨的地方各級委員會和基層委員會監(jiān)督上級黨委、紀(jì)委的工作，提出意見和建議”，并且在第七條談到“黨的各級委員會委員在黨內(nèi)監(jiān)督方面的責(zé)任”時也明確規(guī)定對“同級紀(jì)委的常委、委員和黨委工作部門、直屬機構(gòu)、派出機關(guān)以及相當(dāng)于這一級別的黨組（黨委）的負(fù)責(zé)人進行監(jiān)督”?！? 〕389這些條款足以說明，現(xiàn)有的規(guī)章制度里是有權(quán)力相互監(jiān)督制約內(nèi)容的，關(guān)鍵是如何把這些紙面上的權(quán)力相互監(jiān)督制約規(guī)定落實到權(quán)力運行的具體實踐中。要落實上述權(quán)力監(jiān)督制約條款，既需要各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視并身體力行，還需要理論工作者研究制定一些具體可操作的規(guī)則和程序，只有這樣才能真正讓權(quán)力相互監(jiān)督制約落到實處。

權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)黨委除了要負(fù)起黨章賦予的監(jiān)督制約紀(jì)委的權(quán)力和責(zé)任，還要把過去黨委與紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ケO(jiān)督制約關(guān)系。從某種意義上說，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)也是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但不是兩個平等主體之間的相互監(jiān)督制約關(guān)系，因而其工作方式也要從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ケO(jiān)督制約關(guān)系。在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系中，要遵循的是下級服從上級的組織原則，在權(quán)力監(jiān)督運行中，上級有權(quán)責(zé)令下級改正違紀(jì)違規(guī)錯誤，下級一般只能被動接受這種監(jiān)督。而在相互監(jiān)督制約關(guān)系中則是要平等地行使自己的權(quán)力和權(quán)利，依據(jù)現(xiàn)行的黨紀(jì)黨規(guī)制止、約束對方的違紀(jì)違規(guī)行為，對方也可主動依據(jù)現(xiàn)行的黨紀(jì)黨規(guī)抗衡對方的制約行為，如果制約者雙方不能達(dá)成一致，就要提請上一級權(quán)力機構(gòu)協(xié)調(diào)裁決。如果說在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系中主要是依靠權(quán)力來履行單向監(jiān)督責(zé)任的話，那么在相互監(jiān)督制約關(guān)系中就主要是依據(jù)黨章黨規(guī)賦予的權(quán)利來履行相互監(jiān)督制約責(zé)任。權(quán)力與權(quán)利之間一字之差，決定了兩種完全不同的監(jiān)督性質(zhì)與監(jiān)督方式。

三要科學(xué)制定化解權(quán)力監(jiān)督制約中出現(xiàn)摩擦的程序。權(quán)力一旦實行實質(zhì)性的監(jiān)督制約，就難免發(fā)生不同權(quán)力之間基于各自立場和利益的摩擦與矛盾。這種摩擦與矛盾既有可能發(fā)生在權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)力決策機構(gòu)之間，也有可能發(fā)生在權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)之間。在西方三權(quán)分立模式下，這種摩擦與矛盾往往發(fā)生在行政部門與立法部門之間。但在本文所論及的三權(quán)分離（不是西方的“三權(quán)分立”）模式下，這種摩擦與矛盾可能主要發(fā)生在權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)之間。當(dāng)然，也不能完全排除發(fā)生在權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)或權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)與權(quán)力決策機構(gòu)之間。限于本文的主題和篇幅，這里主要探討在權(quán)力相互監(jiān)督制約過程中，權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)黨委在監(jiān)督制約權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)紀(jì)委時發(fā)生摩擦與矛盾后的解決程序。

在探討權(quán)力監(jiān)督制約中出現(xiàn)摩擦的解決程序時，須有兩個假設(shè)前提：一是權(quán)力決策機構(gòu)黨代會具有協(xié)調(diào)權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)發(fā)生摩擦?xí)r的資質(zhì)與能力。黨代會因為是集體決策，人數(shù)眾多，代表性廣泛，不容易發(fā)生外界向其行賄導(dǎo)致決策權(quán)力發(fā)生腐敗。此外，權(quán)力決策機構(gòu)是權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)和權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)共同的領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者，所以它有足夠的資質(zhì)和能力在權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)發(fā)生摩擦與矛盾時，擔(dān)當(dāng)公正的裁決角色。二是黨代會應(yīng)該像人代會一樣，也有自己的常設(shè)機構(gòu)，這個常設(shè)機構(gòu)不是現(xiàn)在的政治局、常委會或書記處，這些機構(gòu)只是權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)即中央委員會的常設(shè)機構(gòu)，而非黨代會的常設(shè)機構(gòu)，黨代會閉幕后應(yīng)有自己的常設(shè)機構(gòu)。當(dāng)權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)發(fā)生摩擦與矛盾時，就可由雙方向其負(fù)責(zé)的決策者常設(shè)機構(gòu)提請協(xié)調(diào)裁決。這兩個前提中的后者雖然現(xiàn)在還不具備，但這應(yīng)該是今后黨的體制機制改革發(fā)展的必然趨勢。本文正是基于這兩個假設(shè)前提來探討權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)在制約權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)過程中發(fā)生矛盾時的協(xié)調(diào)程序問題。

當(dāng)權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)在監(jiān)督制約權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)過程中雙方意見不一致時，第一步應(yīng)該是通過同級權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)聯(lián)席會議協(xié)商解決。聯(lián)席會議的人數(shù)可適當(dāng)多一些，以便通過雙方廣泛、充分的協(xié)商，解決矛盾。但如果協(xié)商解決不了，第二步就提交同級決策機構(gòu)黨代會的常設(shè)機構(gòu)初審裁決。同級決策機構(gòu)黨代會的常設(shè)機構(gòu)是同級權(quán)力決策機構(gòu)的代表者，有權(quán)力也有責(zé)任協(xié)調(diào)裁決二者之間的爭議；如果雙方不服初審裁決，第三步就提交上級權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與上級權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)協(xié)商裁決。如果說同級決策者的常設(shè)機構(gòu)可能因為各種人際和利益關(guān)系太近，在協(xié)調(diào)過程中難免發(fā)生偏袒某一方的話，上級權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與上級權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)因為與之關(guān)系較遠(yuǎn)，就會相對比較客觀公正地協(xié)調(diào)裁決他們的爭議，因此一般性摩擦與矛盾的協(xié)調(diào)就應(yīng)到此為止，不再上訴。但問題特別重大、分歧特別嚴(yán)重者，第四步也是最后一步才提交同級決策機構(gòu)召開臨時代表大會終審裁決。所謂“問題特別重大、分歧特別嚴(yán)重者”是指影響全局和長遠(yuǎn)利益的重大問題，雙方經(jīng)過反復(fù)協(xié)商調(diào)解仍不能達(dá)成一致的嚴(yán)重爭議。只有這種重大問題和嚴(yán)重爭議，才提到黨代會討論裁決。但因為黨代會涉及參會人員太廣，開會成本太大，若不是特別需要，一般不宜輕易動用這個層次來解決爭議。

在黨代會尚未實行常任制并成立常設(shè)機構(gòu)之前，如果黨委與紀(jì)委在相互監(jiān)督制約中意見不一致時，就直接提交上級權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)與上級權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)協(xié)商裁決，裁決不服再由同級黨代會裁決。

總之，通過上述程序，既要讓權(quán)力監(jiān)督制約雙方充分表達(dá)訴求和協(xié)商，又不能無止境地對峙下去，讓雙方的摩擦與矛盾久拖不決，影響權(quán)力運行效率。在權(quán)力相互監(jiān)督制約過程中，既要考慮公平正義，也要考慮成本效率，二者不可偏廢。

“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”和“怎樣監(jiān)督監(jiān)督者”對社會主義國家執(zhí)政黨的權(quán)力運行來說，既是一個老問題，又是一個新課題。說它“老”是因為過去所有的社會主義國家都存在這個問題，而且一直都沒能解決好這個問題。說它“新”是因為過去黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)紀(jì)委地位低、權(quán)力小，不容易發(fā)生權(quán)力腐敗，但現(xiàn)在隨著紀(jì)委地位和作用的提升，已經(jīng)開始越來越多地出現(xiàn)紀(jì)委負(fù)責(zé)人濫權(quán)腐敗現(xiàn)象了，因而“怎樣監(jiān)督監(jiān)督者”的問題就日益緊迫地提到了黨的議事日程。要破解這一難題，還需要長期的理論研究和實踐探索，逐步形成一套有中國特色的黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互監(jiān)督制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制。

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責(zé)任編輯 陳 鵑