俞賀楠

在全面深化事業(yè)單位改革的大背景下，事業(yè)單位改革主要有五個方面改革任務(wù)：一是財政與經(jīng)費保障體制改革；二是編制管理改革；三是崗位設(shè)置管理改革；四是工資薪酬績效改革；五是社會保險（當(dāng)前為養(yǎng)老保險）改革。這五項任務(wù)可以大致分解到我國現(xiàn)有的三個部門工作中，比如，財政與經(jīng)費保障體制改革主要由財政部門牽頭組織實施，編制管理改革主要由編制部門牽頭組織實施，而崗位設(shè)置管理改革、薪酬績效改革、養(yǎng)老保險改革則由人力資源和社會保障部門牽頭組織實施。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同事業(yè)單位在改革過程中都遇到了一些問題，有的是共性的問題，有的是單位內(nèi)部具有差異性的問題。本文在事業(yè)單位案例分析的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注事業(yè)單位在全面深化改革過程中的若干突出問題，并提出改革的思路和對策建議。

一、深化事業(yè)單位改革中的若干問題

（一）崗位管理主要問題

第一，專業(yè)技術(shù)比例要求呈剛性與當(dāng)前事業(yè)單位實際需求相矛盾。目前，國家對專業(yè)技術(shù)崗位比例的要求是嚴(yán)格且剛性的，如何實現(xiàn)分類設(shè)崗、科學(xué)設(shè)崗，以及如何優(yōu)化各行業(yè)崗位設(shè)置比例標(biāo)準(zhǔn)也是很多事業(yè)單位普遍關(guān)注的問題。

第二，崗位設(shè)置的杠桿作用發(fā)揮尚不足。尤其在基層單位、偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的事業(yè)單位，“進(jìn)人難”“留人難”問題仍然突出。目前，如何發(fā)揮崗位設(shè)置管理制度的杠桿作用，以更好促進(jìn)事業(yè)單位公益事業(yè)的均衡發(fā)展也成為一個難題。

第三，崗位設(shè)置管理尚存在“平均主義”。個別地區(qū)崗位設(shè)置呈現(xiàn)出“全市一盤棋”局面，尚不區(qū)分重點行業(yè)、重點部門等，在全市進(jìn)行崗位設(shè)置總量控制，進(jìn)而影響到個別事業(yè)單位（如高校、醫(yī)院）的發(fā)展。

第四，崗位設(shè)置與人員聘用制度結(jié)合欠缺。事業(yè)單位內(nèi)部管理文件諸如“根據(jù)聘用崗位性質(zhì)和崗位職責(zé)要求，制定聘期工作目標(biāo)，作為續(xù)聘、晉級、降級、解聘和年度考核基本依據(jù)”等在實際操作中執(zhí)行力度不大，崗位設(shè)置與人員聘用制度結(jié)合欠缺。

第五，身份限制，編外人員權(quán)益缺乏保障。通過與部分事業(yè)單位編外人員訪談了解到，由于身份限制，編外人員與正式員工相比的待遇差異主要體現(xiàn)在工資收入、社會保險、隱形福利（戶口、子女教育）、參加工會、晉升機會及其他福利等多個方面。

（二）薪酬績效主要問題

第一，各類事業(yè)單位資金支付壓力較大。此次改革增加了基本工資標(biāo)準(zhǔn)而又未增加財政撥款或沒有增加足夠的財政撥款，加之以前沒有參加養(yǎng)老保險的單位增加了大量單位繳納養(yǎng)老保險費支出，資金支付壓力較大。

第二，差額撥款事業(yè)單位的核算方式尚存在問題。尤其是高校和醫(yī)院，財政撥款方式仍然按照編制數(shù)撥付，而隨著事業(yè)發(fā)展，大量編外人員客觀存在，進(jìn)而加大了差額撥款事業(yè)單位工資支出的負(fù)擔(dān)和壓力。

第三，政策上限制了績效工資內(nèi)容的各項比例。雖然政策中關(guān)于績效工資有一定的浮動比例，但各事業(yè)單位的績效工資額度則是由上級人力資源和社會保障部門每年核定為一個相對固定的額度，這種限制不利于事業(yè)單位改革和發(fā)展。

第四，績效工資難以有效體現(xiàn)個人工作成果價值。在很多已經(jīng)實施績效工資的事業(yè)單位中，通常根據(jù)職務(wù)級別確定的固定系數(shù)來發(fā)放績效工資，這種做法失去了績效工資的意義，也無法通過績效工資來有效體現(xiàn)個人的勞動成果價值。

第五，績效工資的執(zhí)行情況差異化比較嚴(yán)重，競爭力不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位績效工資存在差異化，很多單位都沒有達(dá)到預(yù)期的激勵效果，加之現(xiàn)有政策也相對保守，這對于事業(yè)單位參與市場競爭較為不利。

（三）養(yǎng)老保險主要問題

第一，參保范圍的界定問題。目前，事業(yè)單位編外用人的數(shù)量非常大，同時也存在大量空編，如果嚴(yán)格執(zhí)行人力資源社會保障部、財政部《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定〉的通知》（人社部發(fā)〔2015〕28號），將給事業(yè)單位在參保人員的劃定方面帶來困難與問題，可能造成單位內(nèi)部矛盾，甚至影響到社會和諧穩(wěn)定。

第二，繳費基數(shù)與待遇差距問題。繳費基數(shù)的確定包括績效工資，而改革之后，事業(yè)單位在績效工資方面的浮動將會很大，加之工資中的其他項目可能由于水平較低、限定規(guī)范從而影響到養(yǎng)老保險繳費基數(shù)，進(jìn)而影響到未來的養(yǎng)老待遇，造成事業(yè)單位內(nèi)部的待遇不公。同時，養(yǎng)老保險如果不做實賬戶，空賬如何計息也是一個問題，是否采用計賬利率也尚未明確。

第三，過渡期與待遇調(diào)整問題。多個省市測算后發(fā)現(xiàn)，十年過渡期后養(yǎng)老金可能存在“斷崖式”風(fēng)險，即過渡期的十年內(nèi)保證待遇水平不降，而十年后則可能出現(xiàn)由于個人賬戶積累不足、職業(yè)年金補充不足等帶來的待遇降低問題。

第四，改革中的特殊群體。一是機關(guān)事業(yè)單位離休干部不納入此次養(yǎng)老保險改革。二是編制外人員原則上參加企業(yè)職工社會保險。三是十年過渡期后的人員，由于“中人”已經(jīng)確定了待遇不降低的原則，但過渡期后的人群可能面臨“斷崖式”風(fēng)險。

第五，職業(yè)年金相關(guān)問題。一是與基本養(yǎng)老保險類似，事業(yè)單位職業(yè)年金同樣存在參保范圍的界定問題、繳費基數(shù)與待遇差距問題、過渡期與待遇調(diào)整問題、改革中的特殊群體問題等。二是認(rèn)識上尚存在偏差，對職業(yè)年金制度不了解，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多事業(yè)單位對職業(yè)年金制度尚比較陌生，甚至有的事業(yè)單位人力資源部門負(fù)責(zé)人尚不知道國家已出臺相關(guān)政策，還有對職業(yè)年金持懷疑態(tài)度的，這些都是宣傳不到位帶來的問題。三是經(jīng)辦管理相關(guān)問題，據(jù)調(diào)研地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)普遍反映，當(dāng)前地方各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)尚缺少專業(yè)人員從事職業(yè)年金的經(jīng)辦管理工作。

二、改革思路

（一）應(yīng)該注重處理好事業(yè)單位改革與市場的關(guān)系

總體上，對于事業(yè)單位的財政壓力問題，應(yīng)針對各單位的行業(yè)特征、市場化水平等，進(jìn)行對業(yè)務(wù)能力、業(yè)務(wù)方向、運營方式的改革。參與市場資源配置的單位，需要改進(jìn)自身生產(chǎn)力，提升自身市場競爭力；具有專業(yè)性、壟斷性的單位，則需在改進(jìn)自身生產(chǎn)能力的同時，加大政府購買服務(wù)力度和改進(jìn)模式。改革的方向已經(jīng)明確，即：公益一類事業(yè)單位強化公益性服務(wù)功能，進(jìn)而有限參與市場行為；公益二類事業(yè)單位在保證從事公益性服務(wù)功能基礎(chǔ)上，可以根據(jù)本單位實際情況逐步參與到市場中，以保障單位內(nèi)部人員和經(jīng)費；而轉(zhuǎn)企的事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步加強并參與市場行為，發(fā)揮其效率的最大化。

（二）制度設(shè)計需要考慮處理好公平與效率的關(guān)系

國家層面，任何一項制度設(shè)計都需要考慮處理好公平與效率的關(guān)系問題，同樣，對于任何機構(gòu)和組織，也都需要兼顧公平與效率后建立起科學(xué)、合理的內(nèi)部管理制度。對于事業(yè)單位而言，科學(xué)、合理的崗位管理制度、薪酬績效制度、養(yǎng)老保險制度將有利于提高事業(yè)單位資源配置的效率。從國家頂層設(shè)計層面，事業(yè)單位改革更應(yīng)該突出公平與效率相結(jié)合的原則，以最大限度地推進(jìn)事業(yè)單位全面深化改革，應(yīng)對不同類別事業(yè)單位在改革過程中面臨的突出問題，確保改革順利實施。

（三）事業(yè)單位改革的根本目標(biāo)在于提升內(nèi)部效率

全面深化事業(yè)單位改革，其根本目標(biāo)是增強事業(yè)單位活力，促進(jìn)其從事社會公益服務(wù)的水平和能力，而提升其內(nèi)部效率是關(guān)鍵。以事業(yè)單位薪酬制度為例，這項改革關(guān)系到能否明確事業(yè)單位功能定位和促進(jìn)事業(yè)單位良好發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，事業(yè)單位工資制度面臨著諸多復(fù)雜、多樣的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每個事業(yè)單位在改革過程中都遇到了一些問題，有的是共性的問題，有的是單位內(nèi)部具有差異性的問題，只有各事業(yè)單位從提升其內(nèi)部效率出發(fā)，以上問題的解決才有可能找到出路。

（四）深化事業(yè)單位改革中需加強相關(guān)部門間協(xié)調(diào)

事業(yè)單位改革的實施涉及財政、編制、人力資源和社會保障等部門，加強多個部門之間的協(xié)調(diào)、合作尤為重要，處理好不同部門的分工、協(xié)作直接關(guān)系到全面深化我國事業(yè)單位改革的成效。為此，在深化事業(yè)單位改革中應(yīng)加強相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)關(guān)系。

三、對策建議

（一）重視案例研究，頂層設(shè)計需要“接地氣”

我國事業(yè)單位分類改革正在進(jìn)行中，各事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，按照機構(gòu)職能、運營目的、運營手段等方式也都可以劃分為不同類型，而不同類型的事業(yè)單位對于崗位設(shè)置、人員配置、薪酬制度等都會有不同要求。為此，建議國家層面在進(jìn)行事業(yè)單位改革頂層設(shè)計時，注重考慮不同類別事業(yè)單位的實際情況和問題，尤其要重視案例研究工作，以便頂層設(shè)計可以更“接地氣”，整體推動事業(yè)單位諸多方面的改革。

（二）科學(xué)設(shè)置崗位，暢通內(nèi)部晉升及流動渠道

崗位管理改革方面，建議：一是科學(xué)優(yōu)化崗位設(shè)置比例標(biāo)準(zhǔn)；二是崗位設(shè)置管理向重點行業(yè)、重點部門傾斜；三是適當(dāng)擴充事業(yè)單位自主決定權(quán)；四是加強人事管理政策的落實；五是事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)該注重崗位價值；六是深化改革，由編制審批轉(zhuǎn)為編制備案。

（三）加強經(jīng)費保障，充分發(fā)揮績效工資的作用

薪酬績效改革方面，建議：一是通過事業(yè)單位自身業(yè)務(wù)改革增加收入來源；二是多部門配合保障基礎(chǔ)性公益機構(gòu)的財政來源；三是給予地方更多績效總量核定的自由度；四是不同性質(zhì)事業(yè)單位的工資總量應(yīng)采用不同核定計算方式；五是績效工資改革與績效考核體系有效銜接；六是督促各單位建立有效的績效考核辦法。

（四）保障制度并軌，助力事業(yè)單位改革的推進(jìn)

養(yǎng)老保險改革方面，建議：一是進(jìn)一步合理界定參保范圍；二是區(qū)別考慮“老人”“中人”“新人”；三是事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身情況，采取相應(yīng)的職業(yè)年金過渡計劃，可以參考單位補貼法、提高繳費基數(shù)法、延長繳費年限法這三種過渡方案；四是進(jìn)一步明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險（含職業(yè)年金）單位繳費的經(jīng)費來源；五是加強對職業(yè)年金的宣傳和監(jiān)管；六是加強事業(yè)單位養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理工作。

（作者系中國勞動保障科學(xué)研究院助理研究員，博士）