張 海 柱

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院,山東 青島 266100)

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地方政策議程設(shè)置的多源流分析
——以義烏市出租車(chē)改革為例

張 海 柱

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院,山東 青島 266100)

摘要：多源流框架是一種獲得了廣泛性應(yīng)用的政策議程分析框架，應(yīng)用該框架來(lái)分析義烏市出租車(chē)改革過(guò)程，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題源流、政策源流與政治源流各自在改革議程設(shè)置過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，以義烏市委書(shū)記為代表的“政策企業(yè)家”推動(dòng)了源流的匯合，不過(guò)政策之窗的開(kāi)啟主要是由于政策“試點(diǎn)”效應(yīng)的作用，政策“試點(diǎn)”是多源流框架應(yīng)用于中國(guó)地方政策情境中時(shí)需要關(guān)注的新問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：地方政策；政策議程；議程設(shè)置；多源流；政策試點(diǎn)；出租車(chē)；改革；義烏市

一、引言

政策議程設(shè)置是政府對(duì)將要通過(guò)公共政策手段予以解決的各種事項(xiàng)的優(yōu)先排序，它是決策過(guò)程的前置環(huán)節(jié)，也是一種重要的社會(huì)政治現(xiàn)象。政策議程研究的核心關(guān)注點(diǎn)是考察政策議程背后的動(dòng)力機(jī)制，即為什么某些問(wèn)題能夠進(jìn)入政策議程成為政府決策的“候選者”以及它們是如何進(jìn)入政策議程的。為了更好地理解政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯，許多研究者開(kāi)發(fā)出了各種理論框架來(lái)進(jìn)行解釋?zhuān)嘣戳骺蚣?the Multiple Streams Framework)就是其中最具影響力的分析框架之一，然而就該框架的應(yīng)用來(lái)看，它主要用于解釋國(guó)家層面的政策議程設(shè)置問(wèn)題，卻較少被用于分析地方政府的政策議程。由于地方政府決策與國(guó)家(中央政府)決策面臨著不同的約束條件，其中最重要的就是特定“央地關(guān)系”下不同層級(jí)政府的決策權(quán)力與資源配置問(wèn)題。因此我們有理由假定，多源流框架在應(yīng)用于地方政策情境時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)一些國(guó)家政策場(chǎng)景中所不具備的新情況與新特征。為了具體考察地方政策議程設(shè)置中的“特殊性”，本文以義烏市出租車(chē)改革為例，應(yīng)用多源流框架對(duì)其政策議程設(shè)置過(guò)程進(jìn)行分析。

2015年5月7日，義烏市委市政府出臺(tái)了《義烏市出租汽車(chē)行業(yè)改革工作方案》，由于方案中提出要取消出租車(chē)營(yíng)運(yùn)權(quán)使用費(fèi)、放開(kāi)數(shù)量管控和市場(chǎng)準(zhǔn)入等改革措施，因此很快便引起了包括官方權(quán)威媒體在內(nèi)的許多新聞媒體的廣泛關(guān)注。義烏市出租車(chē)改革不僅被譽(yù)為“首破出租車(chē)壟斷堅(jiān)冰”[1]，而且也被呼吁應(yīng)該進(jìn)行“推廣”[2]。那么，這種市場(chǎng)化取向的出租車(chē)改革為什么會(huì)首先出現(xiàn)在義烏呢？改革議程的動(dòng)力來(lái)自哪里呢？圍繞這些問(wèn)題,本文對(duì)地方政策議程“特殊性”的關(guān)注，不僅有助于更好地理解地方政府決策的過(guò)程特征，也有助于拓展多源流框架的適用范圍。

二、多源流框架及其適用性問(wèn)題

多源流框架是由約翰·W·金登提出，用來(lái)解釋美國(guó)聯(lián)邦政府中衛(wèi)生和交通領(lǐng)域的決策問(wèn)題，主要考察“前決策”過(guò)程中的議程設(shè)置環(huán)節(jié)。后在其他學(xué)者的努力下，該框架得到不斷的發(fā)展、修正與完善，并被應(yīng)用于越來(lái)越多國(guó)家的不同政策領(lǐng)域中。多源流分析主要用于解決模糊性條件下的政策制定問(wèn)題，這種“模糊性”的決策環(huán)境設(shè)定來(lái)源于“垃圾桶”模型的啟發(fā)，即組織決策中的人員、目標(biāo)、問(wèn)題、方案和技術(shù)等要素混雜在一起，處于一種“有組織的無(wú)序”[3]狀態(tài)，最終的決策只是多種要素“偶然”匯集的結(jié)果。不過(guò)，約翰·W·金登認(rèn)為在模糊性狀態(tài)中仍然可以識(shí)別出一些影響政府決策的主要因素，在進(jìn)行歸類(lèi)的基礎(chǔ)上，分別將之命名為問(wèn)題源流、政策源流和政治源流。

問(wèn)題源流是指特定狀況被識(shí)別或界定為“問(wèn)題”的過(guò)程。并非所有狀況或問(wèn)題都能引起決策者的關(guān)注，這主要取決于系統(tǒng)性指標(biāo)、焦點(diǎn)事件或現(xiàn)行政策實(shí)施效果的反饋信息的影響。政策源流是指政策建議或方案的產(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程，這些建議或方案由政策共同體提出，具體包括專(zhuān)家學(xué)者、官僚機(jī)構(gòu)及其成員、立法機(jī)構(gòu)代表以及壓力集團(tuán)等。只有一小部分政策建議或方案能夠得到關(guān)注或采納，主要標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)可行性、符合當(dāng)前主流價(jià)值取向和預(yù)算可操作性等。政治源流是指能夠?qū)φ疀Q策系統(tǒng)產(chǎn)生影響的政治性因素，包括國(guó)民情緒、行政或立法機(jī)構(gòu)人員調(diào)整以及利益集團(tuán)的壓力活動(dòng)。

問(wèn)題源流、政策源流和政治源流都是相互獨(dú)立的，不過(guò)在某些關(guān)鍵時(shí)刻三條源流會(huì)匯集在一起，此時(shí)即意味著特定問(wèn)題進(jìn)入政府議程或決策得以做出的最佳“機(jī)會(huì)”，約翰·W·金登將其稱(chēng)為“政策之窗”?！罢咧啊钡拈_(kāi)啟需要一定的條件，這種條件或者來(lái)自于問(wèn)題源流中突發(fā)事件的壓力、或者來(lái)自于政治源流中的重大變化?！罢咧啊钡拈_(kāi)啟需要特定行動(dòng)者的努力推動(dòng)，約翰·W·金登將其稱(chēng)為政策企業(yè)家，他們是指“那些愿意投入資源來(lái)竭力提出其最得意的政策建議或問(wèn)題的人們”[4]24。如果沒(méi)有政策企業(yè)家的出現(xiàn)，三條源流的匯合是不可能的。好的思想會(huì)因?yàn)槿狈Τ珜?dǎo)者而不能發(fā)揮作用，問(wèn)題會(huì)由于沒(méi)有解決辦法而得不到解決，政治事件也會(huì)因?yàn)槿狈τ袆?chuàng)造力的高明建議而得不到利用[4]230。

多源流框架“洞察到了現(xiàn)實(shí)決策背后的推動(dòng)因素的復(fù)合性和多樣性”[5]，該框架具備簡(jiǎn)潔明晰的特征，因而受到越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注。當(dāng)多源流框架應(yīng)用于美國(guó)之外的政策情境時(shí)，必然會(huì)涉及到該框架的適用性問(wèn)題。大量研究成果表明該框架在許多國(guó)家的不同政策領(lǐng)域中均具有較強(qiáng)的解釋力。在我國(guó)研究者的具體應(yīng)用中也對(duì)該框架的適用性問(wèn)題進(jìn)行了反思并在總體上持一種樂(lè)觀(guān)態(tài)度，例如有研究者指出隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的推進(jìn)，政府決策的民主化程度不斷提升，滿(mǎn)足了多源流分析的前提條件，即“具備一定開(kāi)放性和多樣性的政治系統(tǒng)”[6]。不過(guò)，許多國(guó)內(nèi)研究者共同指出，在中國(guó)政治體系下三條源流的“獨(dú)立性大為減弱”[6]，這甚至被視為該框架在我國(guó)應(yīng)用時(shí)的“局限性”[7]。

相較于在不同政治體制下的應(yīng)用而言，多源流框架在不同層級(jí)政府決策中的適用性問(wèn)題更應(yīng)引起研究者的關(guān)注。目前該框架主要應(yīng)用于國(guó)家層面決策問(wèn)題中，在地方政府決策過(guò)程中的應(yīng)用較少。尼古拉斯·扎哈里爾迪斯認(rèn)為：雖然多源流分析方法強(qiáng)調(diào)了結(jié)構(gòu)的重要性，但是層級(jí)結(jié)構(gòu)的影響、各級(jí)政府及其相互作用以及特定的制度安排卻沒(méi)有被系統(tǒng)研究過(guò)[8]。我國(guó)研究者也注意到這一問(wèn)題，有研究者在案例分析的基礎(chǔ)上指出“多源流模型的一個(gè)不足是對(duì)兩個(gè)案例中中央、地方不同層級(jí)政府的責(zé)任及其政策含義如何劃分沒(méi)有做出非常明確的界定……在地方一級(jí)政府，其政策決策與中央或上一級(jí)政府的政策導(dǎo)向有何關(guān)系”[9]。還有研究者在分析基層決策過(guò)程時(shí)將政府體制作為政治源流中的重要因素，指出“政府體制的等級(jí)特性造成的上下級(jí)政府的決策和執(zhí)行關(guān)系，也就是下級(jí)政府必須在具體工作中貫徹和實(shí)施上級(jí)政策的指示和任務(wù)。從根本上說(shuō)，這就限制了下級(jí)政府特別是基層政府決策的范圍，它們的決策只能被限定在上級(jí)政府已經(jīng)作出決策的大框架之中，并在其中尋找支持和合理論證”[5]。盡管意識(shí)到了上述問(wèn)題，仍未有研究者專(zhuān)門(mén)探討地方政策情境中多源流框架的適用問(wèn)題。

鑒于上述狀況，在應(yīng)用多源流框架分析義烏市出租車(chē)改革政策議程設(shè)置過(guò)程時(shí)，除關(guān)注該框架在中國(guó)政治社會(huì)體系中的適用性問(wèn)題外，還將特別考察它在地方政策情境中所面臨的特殊性問(wèn)題。

三、義烏市出租車(chē)行業(yè)改革的背景

義烏市出租車(chē)行業(yè)最開(kāi)始是由二十世紀(jì)七八十年代的人力三輪車(chē)發(fā)展而來(lái)。1991年，義烏市政府開(kāi)始對(duì)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行審批，由此誕生出現(xiàn)代意義上的出租車(chē)行業(yè)。1991～1996年，義烏市交通局通過(guò)行政審批的方式將429臺(tái)出租車(chē)的營(yíng)運(yùn)權(quán)許可給了個(gè)體經(jīng)營(yíng)。1996年，義烏市政府對(duì)新投入市場(chǎng)的出租車(chē)營(yíng)運(yùn)權(quán)許可進(jìn)行了改革：政府將每輛出租車(chē)營(yíng)運(yùn)權(quán)的使用年限核定為8年，每年需繳納1萬(wàn)元的有償使用費(fèi)，然后面向全市公開(kāi)招認(rèn)經(jīng)營(yíng)者，用抽簽的方式從眾多競(jìng)爭(zhēng)者中選出營(yíng)運(yùn)權(quán)人。8年的營(yíng)運(yùn)權(quán)使用年限最初只針對(duì)新投放的車(chē)輛，1999年義烏市政府將原個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)納入了限定的范圍。2006年12月15日義烏市交通局制訂了《義烏市出租汽車(chē)營(yíng)運(yùn)權(quán)到期處置和規(guī)范政策方案》，對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)實(shí)施“公車(chē)公營(yíng)”改革，改革要求原本私人所有的出租車(chē)必須統(tǒng)一掛靠至出租車(chē)企業(yè)，成為“約定承包人”，每月向出租車(chē)企業(yè)繳納管理費(fèi)，其余事項(xiàng)則由公司授權(quán)自行處置。最終，通過(guò)營(yíng)運(yùn)權(quán)的招標(biāo)出讓?zhuān)瓊€(gè)體經(jīng)營(yíng)出租車(chē)的營(yíng)運(yùn)權(quán)被分配給五家中標(biāo)公司①，由此，義烏市進(jìn)入了純粹公司化經(jīng)營(yíng)的出租車(chē)行業(yè)模式時(shí)期。

伴隨著營(yíng)運(yùn)權(quán)管理模式的改革，義烏市政府陸續(xù)進(jìn)行了幾次新出租車(chē)的投放工作，到2008年為止共有出租車(chē)1330輛。隨著義烏市人口的不斷增長(zhǎng)，出租車(chē)運(yùn)力出現(xiàn)明顯不足，政府開(kāi)始考慮新的出租車(chē)投放計(jì)劃，但直至2015年，義烏市始終沒(méi)有再進(jìn)行新的出租車(chē)投放。義烏市運(yùn)管局負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)曾表示，之所以在長(zhǎng)達(dá)7年的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行出租車(chē)數(shù)量的擴(kuò)容，主要是基于行業(yè)穩(wěn)定的考慮，因?yàn)槌鲎廛?chē)司機(jī)和公司對(duì)于擴(kuò)容都很敏感[10]。此外，在出租車(chē)運(yùn)營(yíng)價(jià)格方面，義烏市長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行政府定價(jià)制度，當(dāng)前所執(zhí)行的是1998年的運(yùn)價(jià)方案，起步價(jià)定為5元/2公里，而同屬金華市的其他幾個(gè)地區(qū)大多都已經(jīng)上調(diào)為8元/2公里。

在上述背景下，義烏市政府于2014年下半年開(kāi)始醞釀新一輪的改革，在進(jìn)行前期調(diào)研、征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成了初步改革思路，后經(jīng)過(guò)多次方案修正，2015年5月出臺(tái)了《義烏市出租汽車(chē)行業(yè)改革工作方案》。具體的改革分不同階段進(jìn)行，首先政府決定在2015年增加250輛出租車(chē)，將其分配給新成立5家出租車(chē)公司，將2016年經(jīng)營(yíng)權(quán)到期的200輛車(chē)輛也分配給這5家新公司。到2018年政府將不再管控出租車(chē)數(shù)量，將其交由市場(chǎng)配置。逐步取消營(yíng)運(yùn)權(quán)使用費(fèi)，2015年?duì)I運(yùn)權(quán)使用費(fèi)會(huì)降低到每車(chē)5000元，2016年開(kāi)始全部取消②。此次改革還涉及到通過(guò)服務(wù)質(zhì)量確定出租車(chē)分配數(shù)量、出租車(chē)運(yùn)價(jià)由政府確定逐步改為政府指導(dǎo)以及鼓勵(lì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與出租車(chē)行業(yè)融合創(chuàng)新等內(nèi)容。

四、出租車(chē)改革議程設(shè)置中的多源流

(一)問(wèn)題源流

“問(wèn)題”的存在是政府政策干預(yù)的“現(xiàn)實(shí)”基礎(chǔ)。那么，在義烏市出租車(chē)行業(yè)中存在哪些問(wèn)題呢？考察發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)數(shù)據(jù)、焦點(diǎn)事件與政策反饋因素均在問(wèn)題源流的發(fā)展中發(fā)揮了相應(yīng)的作用。

(1)指標(biāo)數(shù)據(jù)。針對(duì)特定問(wèn)題的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)或量化數(shù)據(jù)不僅可以更為清晰地表征問(wèn)題的真實(shí)狀況與嚴(yán)重程度，還有助于決策者更好地認(rèn)識(shí)問(wèn)題產(chǎn)生的原因及應(yīng)對(duì)方案。在義烏市出租車(chē)行業(yè)中，最嚴(yán)重的問(wèn)題是運(yùn)力的不足，正如義烏市運(yùn)管局某負(fù)責(zé)人曾指出：“義烏出租車(chē)最主要的問(wèn)題是出租車(chē)行業(yè)一直處于停滯不前的狀態(tài)。在商貿(mào)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的義烏，出租車(chē)行業(yè)并沒(méi)有遵循城市發(fā)展而發(fā)展”[11]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前義烏戶(hù)籍人口達(dá)76萬(wàn)，常住人口超過(guò)230萬(wàn)，流動(dòng)人口超過(guò)千萬(wàn)。義烏市交通局曾聘請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)門(mén)測(cè)算，按照既有人口規(guī)模，合理的出租車(chē)投放量應(yīng)為2000輛，尚有三分之一的缺口。另外，根據(jù)出租車(chē)“實(shí)載率”這一指標(biāo)，“一般城市的出租車(chē)實(shí)載率到達(dá)60%就意味著需新投放出租車(chē)，而義烏市多年實(shí)載率遠(yuǎn)超該標(biāo)準(zhǔn)，2015年測(cè)算達(dá)71%”[12]。

運(yùn)力的不足直接導(dǎo)致“黑車(chē)”泛濫，這也是義烏市最為突出的問(wèn)題之一。義烏市某出租車(chē)公司負(fù)責(zé)人曾在接受采訪(fǎng)時(shí)估算，該市“黑車(chē)”數(shù)量約有4000輛，是正規(guī)出租車(chē)的兩三倍[13]。也有出租車(chē)負(fù)責(zé)人認(rèn)為義烏市“黑車(chē)”多達(dá)一萬(wàn)多輛，是正規(guī)軍的10倍之多[1]?！昂谲?chē)”問(wèn)題凸顯出改革的迫切性，它也被官方媒體視為此次義烏市出租車(chē)改革的“引爆點(diǎn)”。

“份子錢(qián)”過(guò)高也被視為義烏市出租車(chē)行業(yè)中的一大問(wèn)題。義烏市出租車(chē)司機(jī)每天要向公司交納350元“份子錢(qián)”，而運(yùn)價(jià)又長(zhǎng)達(dá)十多年沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整，因此司機(jī)面臨很大的壓力，這種情況直接導(dǎo)致了很多司機(jī)的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，有司機(jī)曾對(duì)記者講：“如果規(guī)矩開(kāi)車(chē)，一天只有四五百元的營(yíng)業(yè)額，根本賺不到錢(qián)，所以只能偷偷拼客、挑客，甚至不打表高價(jià)宰外地客?！盵1]

(2)焦點(diǎn)事件。焦點(diǎn)或危機(jī)事件的發(fā)生可以成為問(wèn)題嚴(yán)重性的“催化劑”，它很容易引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，也更容易引起決策者的重視。在我國(guó)出租車(chē)行業(yè)，最為顯著的焦點(diǎn)事件是因“份子錢(qián)”“黑車(chē)”等而引發(fā)的出租車(chē)罷運(yùn)事件。隨著“專(zhuān)車(chē)”市場(chǎng)的發(fā)展，出租車(chē)與“專(zhuān)車(chē)”的沖突也成為罷運(yùn)事件的導(dǎo)火索，甚至還會(huì)引發(fā)一些暴力事件[14]。然而，盡管義烏市出租車(chē)行業(yè)中的“黑車(chē)”“份子錢(qián)”等問(wèn)題十分嚴(yán)重，但并沒(méi)有因此而引發(fā)罷運(yùn)事件。不過(guò)這并不意味著義烏市出租車(chē)行業(yè)十分“穩(wěn)定”，相反，一些焦點(diǎn)事件時(shí)有發(fā)生，這些事件基本上都與出租車(chē)營(yíng)運(yùn)權(quán)的改革直接相關(guān)。1999年義烏市政府收回個(gè)體營(yíng)運(yùn)權(quán)的改革導(dǎo)致許多個(gè)體經(jīng)營(yíng)者將政府告上法院，在當(dāng)時(shí)引起不小反響，此后一些個(gè)體經(jīng)營(yíng)者通過(guò)多次上訪(fǎng)的方式表達(dá)訴求。2006年3月，義烏市部分個(gè)體經(jīng)營(yíng)者多次集體到北京、杭州、金華上訪(fǎng)，并提出“批準(zhǔn)出租車(chē)更新及其營(yíng)運(yùn)證過(guò)戶(hù)，經(jīng)營(yíng)期限到期后繼續(xù)經(jīng)營(yíng)”等要求[15]。上訪(fǎng)事件引起了義烏市政府的高度重視，并專(zhuān)門(mén)成立了出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)政策處理工作小組進(jìn)行處理。義烏市交通運(yùn)輸局于2014年11月發(fā)布了《關(guān)于成立出租車(chē)行業(yè)維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，明確指出要“做好上訪(fǎng)人員的解釋、說(shuō)明、處置等工作”。

(3)政策反饋。出租車(chē)行業(yè)中各種問(wèn)題的產(chǎn)生意味著既有行業(yè)管理政策的缺陷，然而這些問(wèn)題或缺陷必須經(jīng)由特定的信息反饋“管道”或機(jī)制傳達(dá)給政府決策者，才能促成政策的變革。在義烏市存在一些制度化的信息反饋渠道，比較典型的是由義烏市紀(jì)律檢查委員會(huì)、義烏市監(jiān)察局和義烏人民廣播電臺(tái)等聯(lián)合播出的“政風(fēng)行風(fēng)熱線(xiàn)”。在這檔廣播節(jié)目中，會(huì)定期邀請(qǐng)政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)解答聽(tīng)眾的提問(wèn)和意見(jiàn)反饋。2011～2015年，義烏市交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)人先后4期“做客”節(jié)目，期間接收到許多聽(tīng)眾反映的“黑車(chē)”“份子錢(qián)”等問(wèn)題③。

(二)政策源流

“問(wèn)題”被關(guān)注或識(shí)別之后，圍繞該問(wèn)題的解決會(huì)產(chǎn)生許多建議或方案，由此形成政策源流。在義烏市出租車(chē)政策領(lǐng)域中，最主要的政策共同體成員是義烏市的一些人大代表和政協(xié)委員，他們利用提案權(quán)在市“兩會(huì)”期間多次向決策者反映出租車(chē)行業(yè)問(wèn)題并提出相應(yīng)的政策建議，表1為2011～2014年義烏市關(guān)于出租車(chē)管理的人大代表議案與政協(xié)委員提案。就提案和議案內(nèi)容來(lái)看，有關(guān)出租車(chē)運(yùn)力不足、“黑車(chē)”多、運(yùn)價(jià)低和經(jīng)營(yíng)不規(guī)范等問(wèn)題均有涉及，并提出了增加投放、打擊“黑車(chē)”、調(diào)整運(yùn)價(jià)和加強(qiáng)管理等建議。然而，這些建議在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有促成改革議程的設(shè)置。

表1　 2011-2014年義烏市關(guān)于出租車(chē)管理的人大代表議案與政協(xié)委員提案匯總

注：資料來(lái)源于中國(guó)義烏政府網(wǎng)站相關(guān)材料(http://hdpt.yw.gov.cn/yata/main)。

多源流框架指出，政策建議要想被關(guān)注或采納，必須符合技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性等標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，增加出租車(chē)投放、調(diào)整運(yùn)價(jià)和變革營(yíng)運(yùn)權(quán)管理模式等政策方案并不具有太多技術(shù)復(fù)雜性，而且也很符合社會(huì)主流的價(jià)值觀(guān)念。但是相關(guān)政策建議在很大程度上仍然沒(méi)有被立即采納。一方面是由于上述政策共同體成員的政策倡導(dǎo)行動(dòng)缺乏持續(xù)性，另一方面表現(xiàn)為利益糾葛問(wèn)題的阻礙。出租車(chē)行業(yè)因壟斷經(jīng)營(yíng)而帶來(lái)的“暴利”，政府部門(mén)依靠營(yíng)運(yùn)權(quán)使用費(fèi)而獲得的收入被視為出租車(chē)行業(yè)市場(chǎng)化改革的最大阻礙。與此同時(shí)，由于新增出租車(chē)投放可能會(huì)降低現(xiàn)有出租車(chē)司機(jī)的收入，因此他們?cè)诤芏鄷r(shí)候也成為市場(chǎng)化改革的反對(duì)者。可見(jiàn)，政策源流的發(fā)展要想在改革議程設(shè)置過(guò)程中發(fā)揮真實(shí)影響，還有賴(lài)于其他因素的支持，特別是政策企業(yè)家的有力推動(dòng)以及合適的機(jī)會(huì)。

上述政策建議盡管沒(méi)有直接進(jìn)入改革議程，但是它們卻發(fā)揮著一種“軟化”作用。約翰·W·金登指出，“軟化”作用是在機(jī)會(huì)來(lái)臨之前為政策“鋪路”，通過(guò)提出政策建議并進(jìn)行討論與傳播，政策倡議者可以逐漸改變那些“趨向于受慣性約束并且會(huì)抵制重大變革”的政策反對(duì)者，還可以“使公眾習(xí)慣于新的思想并且逐漸接受他們的政策建議”[4]160。上述議案或提案中的相關(guān)建議事實(shí)上確實(shí)對(duì)其承辦單位義烏市交通運(yùn)輸局產(chǎn)生了“軟化”作用，一個(gè)明顯例證是該部門(mén)年度工作計(jì)劃中多次涉及相關(guān)建議內(nèi)容。

(三)政治源流

政治源流意味著決策過(guò)程所置于其中的宏觀(guān)政治環(huán)境，在義烏市改革中，真實(shí)發(fā)揮影響的包括政府管理者的意識(shí)傳統(tǒng)、社會(huì)輿論、領(lǐng)導(dǎo)層更替和利益群體等因素。

市場(chǎng)化取向的出租車(chē)改革之所以首先發(fā)生在義烏市，被很多人認(rèn)為與該地長(zhǎng)期傳承的市場(chǎng)意識(shí)與改革傳統(tǒng)密不可分。從早期的“雞毛換糖”到后來(lái)具有國(guó)際影響力的小商品市場(chǎng)，義烏市成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最有活力的地方，相對(duì)而言也就是壟斷勢(shì)力最薄弱的地方[16]。在政府與民間的改革意識(shí)與勇氣下，義烏市出租車(chē)行業(yè)率先打破壟斷的“嘗試”是其改革傳統(tǒng)的再次體現(xiàn)，其改革又與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出的要使“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的精神高度一致，這也為此次改革提供了意識(shí)形態(tài)上的合法性支持。

政府改革意識(shí)的落實(shí)有賴(lài)于關(guān)鍵決策者的推動(dòng)，而這會(huì)受到領(lǐng)導(dǎo)層更替的影響。在中國(guó)的黨政體制下，地方政府最高決策者是黨委書(shū)記，2013年初擔(dān)任義烏市委書(shū)記的李一飛正是一位具有強(qiáng)烈改革意識(shí)和魄力的決策者，李一飛履職后不久就在義烏市掀起了新一輪改革行動(dòng)，交通是李一飛改革“組合拳”中頗為看重的一記，其中尤為重視出租車(chē)行業(yè)[13]。2014年義烏市開(kāi)始了針對(duì)出租車(chē)行業(yè)的集中調(diào)研與征求意見(jiàn)，并迅速提出了改革方案進(jìn)行論證。

從社會(huì)輿論的角度來(lái)看，出租車(chē)行業(yè)中的各種問(wèn)題在近年來(lái)受到新聞媒體與社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，《人民日?qǐng)?bào)》等權(quán)威媒體也多次報(bào)道“打車(chē)難”“份子錢(qián)”“出租車(chē)改革”④等問(wèn)題。這種輿論“熱度”在全國(guó)范圍內(nèi)形成了一股強(qiáng)大的出租車(chē)改革“壓力”，這為義烏市出租車(chē)改革提供了重要背景。

此外，出租車(chē)改革中的最大阻礙是利益糾葛問(wèn)題，這在義烏市也較為突出。義烏市出租車(chē)市場(chǎng)規(guī)模較小、出租車(chē)產(chǎn)權(quán)模式較為單一(均為公司化經(jīng)營(yíng))，因此改革的復(fù)雜性相對(duì)較低，在改革方案的設(shè)計(jì)上，也盡可能地試圖緩和利益沖突。具體而言，為了爭(zhēng)取出租車(chē)司機(jī)的支持，改革方案中提出取消營(yíng)運(yùn)權(quán)使用費(fèi)。另外，盡管此次改革涉及從現(xiàn)有公司收回部分出租車(chē)營(yíng)運(yùn)權(quán)進(jìn)行重新分配，但是所收回的都是原個(gè)體經(jīng)營(yíng)者(“約定承包人”)的營(yíng)運(yùn)權(quán)，出租車(chē)公司除收取少量管理費(fèi)外，并不收取高額的“份子錢(qián)”。因此，這種改革方案設(shè)計(jì)不會(huì)在很大程度上觸及出租車(chē)公司的主要利益，為了解決以前個(gè)體營(yíng)運(yùn)權(quán)改革中的遺留問(wèn)題，此次改革規(guī)定這些“約定承包人”可以憑借原車(chē)營(yíng)運(yùn)權(quán)資格換購(gòu)新成立的出租車(chē)公司的股份，從而對(duì)他們進(jìn)行利益補(bǔ)償。另外，就政府部門(mén)利益而言，盡管營(yíng)運(yùn)權(quán)使用費(fèi)的取消會(huì)使運(yùn)管部門(mén)減少收入，但是由于義烏市當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府財(cái)政寬裕，因此這種割舍自身利益的改革方案較容易獲得通過(guò)。

通過(guò)對(duì)問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的考察表明，它們?cè)诹x烏市出租車(chē)改革議程設(shè)置過(guò)程中均發(fā)揮了重要作用。然而，政策議程的設(shè)置還有賴(lài)于三條源流的“匯合”，即“政策之窗”的開(kāi)啟。多源流框架認(rèn)為“政策之窗”開(kāi)啟的條件或者是問(wèn)題源流中的緊迫事件、或者是政治源流中的顯著變化，此外還需要政策企業(yè)家的推動(dòng)。然而，在義烏市并沒(méi)有發(fā)生諸如出租車(chē)“罷運(yùn)”等事件來(lái)推動(dòng)“政策之窗”的開(kāi)啟。相較而言，政治源流中的變化，即時(shí)任義烏市委書(shū)記李一飛對(duì)出租車(chē)改革問(wèn)題的關(guān)注可以視為“政策之窗”開(kāi)啟的有力推動(dòng)因素，然而，從市委書(shū)記的“關(guān)注”到最終議程的“設(shè)置”之間的轉(zhuǎn)化機(jī)制仍未能得到解決。通過(guò)對(duì)“政策源流”的分析并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)與此次改革方案明確相關(guān)的政策共同體，因此必須從其他地方探尋“政策之窗”開(kāi)啟的推動(dòng)因素，筆者認(rèn)為這一因素即為政策“試點(diǎn)”效應(yīng)。

五、政策試點(diǎn)：地方政策情境中的“機(jī)會(huì)之窗”

政策“試點(diǎn)”是中國(guó)治理實(shí)踐中特有的一種政策試驗(yàn)與創(chuàng)新機(jī)制[17]，也是中國(guó)情境下 “央地關(guān)系”在政策領(lǐng)域中的重要體現(xiàn)。一般而言，政策“試點(diǎn)”由中央政府發(fā)起，通過(guò)選取試點(diǎn)地方進(jìn)行嘗試的方式來(lái)為全國(guó)性政策的制定與實(shí)施總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；在另一些情況下，中央政府并不主動(dòng)選擇試點(diǎn)地方，而是發(fā)布某種寬泛的政策意向，并鼓勵(lì)地方政府“先行先試”，在此基礎(chǔ)上選擇成功試點(diǎn)將其上升為國(guó)家政策；還有一種情況是地方政府會(huì)自主進(jìn)行某種創(chuàng)新性試驗(yàn)，然后爭(zhēng)取獲得上級(jí)政府的認(rèn)可[18]。作為一種極具靈活性的政策工具，政策“試點(diǎn)”可以在很大程度上提升國(guó)家決策的謹(jǐn)慎性，降低大規(guī)模政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，政策“試點(diǎn)”所鼓勵(lì)的“試錯(cuò)”過(guò)程有利于各種創(chuàng)新性思想與行動(dòng)的產(chǎn)生。成為“試點(diǎn)”的地方政府往往會(huì)獲得其他地方所不具有的政策權(quán)限，這也是它能夠在中國(guó)地方政策過(guò)程中產(chǎn)生重要影響的原因之一。就義烏市出租車(chē)改革而言，之所以說(shuō)它是一種政策“試點(diǎn)”效應(yīng)下的產(chǎn)物，是由于它是兩條政策“試點(diǎn)”脈絡(luò)匯合后的結(jié)果，這兩條政策“試點(diǎn)”脈絡(luò)分別是義烏市“國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)”與國(guó)家交通運(yùn)輸部“深化交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)”。

2011年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《浙江省義烏市國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)總體方案》，由此義烏市成為全國(guó)首個(gè)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的縣級(jí)市綜合改革試點(diǎn)。2012年1月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推進(jìn)浙江省義烏市國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)重點(diǎn)工作分工方案的通知》中包括交通運(yùn)輸領(lǐng)域的改革要求。2012年，浙江省交通運(yùn)輸廳出臺(tái)了《關(guān)于支持和推進(jìn)義烏市國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，全力支持義烏在交通領(lǐng)域先行先試。2014年，義烏市道路運(yùn)輸管理局又被交通運(yùn)輸部列入基層執(zhí)法“三基三化”試點(diǎn)建設(shè)單位。在此基礎(chǔ)上，2015年3月，義烏市發(fā)布了《關(guān)于成立義烏市交通運(yùn)輸局交通運(yùn)輸綜合改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，正式開(kāi)始了交通運(yùn)輸領(lǐng)域的綜合改革。

交通運(yùn)輸部發(fā)起的改革“試點(diǎn)”則始于2015年1月，改革的背景是“專(zhuān)車(chē)”問(wèn)題引發(fā)的激烈爭(zhēng)議，特別是在2015年1月沈陽(yáng)、南京等發(fā)生的出租車(chē)“罷運(yùn)”事件。在此背景下，交通運(yùn)輸部于2015年1月發(fā)布了《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見(jiàn)》，明確提出要“推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)市場(chǎng)化改革”，“各部門(mén)各單位要充分發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作”。2015年2月《交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)全面深化交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)方案的通知》，將《交通運(yùn)輸綜合改革試點(diǎn)方案》等9個(gè)試點(diǎn)方案下發(fā)給了各省市，其中試點(diǎn)方案一為浙江省和廣東省開(kāi)展交通運(yùn)輸綜合改革試點(diǎn)工作，包括“深化交通運(yùn)輸市場(chǎng)化改革：在出租汽車(chē)的線(xiàn)路資源、運(yùn)力投放、運(yùn)價(jià)調(diào)整等方面加大改革力度，更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用”[19]。2015年3月全國(guó)“兩會(huì)”期間，“專(zhuān)車(chē)”問(wèn)題成為代表熱議的話(huà)題，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳堂明確表示，“出租車(chē)改革已經(jīng)到了重要階段”[20]。

2015年初，為了配合“國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)”的改革與交通運(yùn)輸部發(fā)起的出租車(chē)行業(yè)改革，義烏市相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)京拜訪(fǎng)了交通運(yùn)輸部運(yùn)輸司司長(zhǎng)劉小明,并向他匯報(bào)了義烏出租車(chē)改革的情況。劉小明“當(dāng)時(shí)表示，將大力支持義烏開(kāi)展出租車(chē)改革試點(diǎn)工作，努力形成可借鑒、可復(fù)制的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”[13]。2015年4月，交通運(yùn)輸部還曾組織專(zhuān)家到義烏市調(diào)研出租車(chē)行業(yè)改革情況，據(jù)義烏市道路運(yùn)輸管理局局長(zhǎng)周榮興介紹，此次義烏市改革方案的設(shè)計(jì)直接得到了交通運(yùn)輸部多位專(zhuān)家的“貼身指導(dǎo)”，這些專(zhuān)家還參與了《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見(jiàn)》的制定[2]。義烏市改革在根本上是由當(dāng)?shù)匕l(fā)起并獲得了國(guó)家部委認(rèn)可的出租車(chē)改革政策“試點(diǎn)”。

從多源流框架的角度來(lái)看政策“試點(diǎn)”問(wèn)題，我們可以大致得出這樣一個(gè)判斷，即義烏市出租車(chē)改革決策過(guò)程中“政策之窗”的開(kāi)啟主要是由于政策“試點(diǎn)”效應(yīng)的發(fā)揮。首先，政策“試點(diǎn)”直接針對(duì)特定的“問(wèn)題”，最終目的是解決當(dāng)前出租車(chē)行業(yè)中存在的各種突出問(wèn)題；其次，政策“試點(diǎn)”的目的是“尋找”好的政策方案，或“檢驗(yàn)”既有政策方案的可行性，因此它屬于政策源流的一部分；最后，政策“試點(diǎn)”的實(shí)施是在上級(jí)政府的支持和認(rèn)可下進(jìn)行的，它在更為宏觀(guān)的“政治”環(huán)境中具備合法性。綜上，政策“試點(diǎn)”體現(xiàn)了“問(wèn)題”、“政策”與“政治”的結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)了政策“機(jī)會(huì)之窗”的開(kāi)啟。

此外，由于政策“試點(diǎn)”主要是一種政策方案的試驗(yàn)機(jī)制，因此它在根本上隸屬于政策源流范疇，這一事實(shí)表明，推動(dòng)“政策之窗”開(kāi)啟的因素還有可能來(lái)自政策源流。由于政策“試點(diǎn)”主要存在于地方政府決策過(guò)程中，因此這一結(jié)論也只適用于地方政策情境。傳統(tǒng)理論之所以未能發(fā)現(xiàn)上述現(xiàn)象，一方面可能是由于既有的多源流經(jīng)驗(yàn)分析大多都是考察國(guó)家層面的決策過(guò)程，另一方面也可能是由于政策“試點(diǎn)”更多地是屬于中國(guó)“特有”的一種政策機(jī)制。

六、結(jié)語(yǔ)

政策議程的設(shè)置受到多種因素的影響，通過(guò)多源流框架的應(yīng)用，我們能夠更為清晰地觀(guān)察到“問(wèn)題”、“政策”與“政治”因素在其中所發(fā)揮的作用。通過(guò)對(duì)義烏市出租車(chē)改革案例可以發(fā)現(xiàn)上述源流的作用，不過(guò)，筆者考察發(fā)現(xiàn)，真正促成了“政策之窗”開(kāi)啟的并非傳統(tǒng)理論所認(rèn)為的問(wèn)題源流或政治源流的作用，而是政策源流中的政策“試點(diǎn)”效應(yīng)。義烏市出租車(chē)改革在根本上是一個(gè)由地方自主發(fā)起并獲得了交通運(yùn)輸部認(rèn)可和支持的政策“試點(diǎn)”，而正是在這種政策“試點(diǎn)”效應(yīng)下，義烏市出租車(chē)政策領(lǐng)域中的“政策之窗”得以開(kāi)啟，這是多源流框架應(yīng)用于中國(guó)地方政策情境中的“特殊性”體現(xiàn)。

當(dāng)然，所謂“試點(diǎn)”意味著所涉及到的地方政府?dāng)?shù)量必然有限，因此在將多源流框架應(yīng)用于中國(guó)地方?jīng)Q策情境中時(shí)，并不必然會(huì)出現(xiàn)像義烏案例中那樣發(fā)揮了顯著作用的“試點(diǎn)”效應(yīng)。不過(guò)，政策“試點(diǎn)”作為中國(guó)治理實(shí)踐中應(yīng)用越來(lái)越多的政策試驗(yàn)與創(chuàng)新機(jī)制，它已經(jīng)成為中國(guó)政策實(shí)踐的重要特征之一。對(duì)“試點(diǎn)”問(wèn)題的關(guān)注可以成為考察政策過(guò)程中政府層級(jí)關(guān)系的一個(gè)重要切入點(diǎn)，本文主要考察政策“試點(diǎn)”對(duì)地方政府政策議程的影響。事實(shí)上，從中央政府決策的角度來(lái)看，地方試點(diǎn)可以為國(guó)家政策的制定總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。因此，我們可以預(yù)期，隨著義烏市試點(diǎn)以及其他地方試點(diǎn)的推進(jìn)，國(guó)家層面的出租車(chē)改革政策或?qū)⒑芸斐雠_(tái)。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)蘇允杰:義烏政府出租車(chē)新模式之“痛 ”(http://bbs.tiexue.net/post_2883170_1.html )。

②參見(jiàn)黃宏：義烏出租車(chē)改革起步，500余的士獲經(jīng)營(yíng)權(quán)(http://zjrb.zjol.com.cn/html/2015-05/22/content_2877334.htm?div=-1)。

③參見(jiàn)義烏市《政風(fēng)行風(fēng)熱線(xiàn)》(http://hdpt.yw.gov.cn/zfxf)。

④參見(jiàn)王珂:《如何緩解打車(chē)難》(載《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月14日)；趙仁偉，李志勇，劉元旭等:《“份子錢(qián)”能不能降？》(載《人民日?qǐng)?bào)》2013年4月20日)；李拯:《出租車(chē)改革應(yīng)著眼利益均衡》(載《人民日?qǐng)?bào)》2013年5月10日)。

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中圖分類(lèi)號(hào)：F572

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3699(2016)02-0135-07

作者簡(jiǎn)介：張海柱，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院講師，管理學(xué)博士，博士后，主要從事公共治理、公共政策研究.

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目(編號(hào)：201613013).

收稿日期：2016-01-27