李青燕

尼泊爾歷時(shí)七年多的制憲進(jìn)程取得突破。伴隨2015年9月新憲法的出臺(tái)，尼政治混亂局面逐漸結(jié)束。左翼政黨首次在新內(nèi)閣中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，尼政治格局出現(xiàn)新一輪變化。在內(nèi)部民族問(wèn)題持續(xù)發(fā)酵與外部勢(shì)力干涉加劇的背景下，奧利政府的對(duì)外政策將趨于“動(dòng)態(tài)平衡”，而成為中印之間的橋梁與紐帶符合其最大利益。

尼泊爾自2008年轉(zhuǎn)向共和制以來(lái)，大會(huì)黨、尼泊爾共產(chǎn)黨（聯(lián)合馬列）、聯(lián)合尼泊爾共產(chǎn)黨（毛主義）等主要政黨各持己見(jiàn)，互不妥協(xié)，致使制憲進(jìn)程徘徊不前。政壇混戰(zhàn)拖累經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尼民眾對(duì)政黨政治深感失望。2015年“4·25”大地震后，尼損失慘重，抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建亟需各政黨合力推進(jìn)，制憲壓力增加。同年9月16日，主要政黨聯(lián)手推動(dòng)制憲會(huì)議投票通過(guò)了新憲法草案;9月20日，新憲法獲頒，尼政治社會(huì)活動(dòng)終于有法可依，制憲進(jìn)程告一段落。

隨后，尼泊爾各黨圍繞國(guó)家權(quán)力分配展開(kāi)博弈。尼共（聯(lián)）主席卡德加·奧利爭(zhēng)取到聯(lián)合尼共（毛）、民族民主黨、馬德西人民權(quán)利論壇（民主）等政黨的支持，于10月11日當(dāng)選尼泊爾第38任總理。副主席比迪亞·班達(dá)里在10月28日議會(huì)舉行的總統(tǒng)選舉中成功當(dāng)選?？偫硎悄岵礌柕男姓啄X，手握實(shí)權(quán)?？偨y(tǒng)是國(guó)家禮儀性最高領(lǐng)導(dǎo)人，政府的行政決議由總統(tǒng)簽署生效。尼共（聯(lián)）成為尼泊爾轉(zhuǎn)制共和以來(lái)第一個(gè)囊括總理、總統(tǒng)職位的政黨，在新政府中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，奧利總理也向給予其支持的盟黨分享權(quán)力。聯(lián)合尼共（毛）獲得議長(zhǎng)和眾多部長(zhǎng)席位;馬德西人民權(quán)利論壇（民主）和民族民主黨得到副總理職位等。當(dāng)前，以尼共（聯(lián)）與聯(lián)合尼共（毛）為主的左翼聯(lián)盟執(zhí)政基礎(chǔ)較穩(wěn)，而議會(huì)第一大黨大會(huì)黨決策失當(dāng)，慘遭失敗，淪為反對(duì)黨，尼泊爾的政治格局發(fā)生大幅調(diào)整。

伴隨政局變化，尼泊爾國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題也愈演愈烈。在新憲法公布前后，尼南部特萊平原馬德西人與塔魯人就以新憲法在行政劃界上侵害了其權(quán)益為由，發(fā)動(dòng)暴力抗議活動(dòng)，阻礙交通運(yùn)輸，致使尼局勢(shì)動(dòng)蕩不安。特萊平原與印度接壤，在尼政治、經(jīng)濟(jì)、文化上地位重要，農(nóng)業(yè)發(fā)展成熟，工業(yè)城鎮(zhèn)集中，水力資源豐富，與印度貿(mào)易往來(lái)頻繁。聚居在特萊平原東部的馬德西人約800萬(wàn)，約占尼人口三分之一，主要是印度裔尼泊爾人和土著居民等。由于歷史原因，馬德西人在尼備受歧視，在國(guó)家事務(wù)中的權(quán)力和作用十分有限。近年來(lái)，包括馬德西人在內(nèi)的少數(shù)民族的民族自覺(jué)性上升，開(kāi)始謀求自身權(quán)益，要求融入主流社會(huì)。然而，以高種姓克什族為主的統(tǒng)治階層掌握國(guó)家核心權(quán)力，三大黨高層也均來(lái)自克什族，不愿同低種姓少數(shù)民族分權(quán)。

在此次制憲過(guò)程中，以馬德西人為首的少數(shù)民族對(duì)新憲法在行政劃界、入籍、選舉權(quán)等問(wèn)題上的規(guī)定極為不滿，制造暴力沖突，向新政府施壓。奧利內(nèi)閣上臺(tái)后，一直主張和平解決馬德西問(wèn)題，與馬德西政黨保持對(duì)話。2015年12月，尼內(nèi)閣通過(guò)了修改憲法的決議，以回應(yīng)馬德西人的主要訴求。今年1月，“憲法第一修正案”出臺(tái)，增加了馬德西人在議會(huì)中的席位，并設(shè)定相應(yīng)條款確保其在選舉中的權(quán)益。但馬德西政黨不斷抬高要價(jià)，希望在修憲中謀求更多利益，特別是滿足其改變省份劃界的訴求。由于分歧較大，雙方十幾輪談判至今未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

印度莫迪政府上臺(tái)后，推出“鄰國(guó)第一”政策，更加重視周邊外交。執(zhí)政伊始，莫迪便隆重出訪尼泊爾，成為17年來(lái)首位正式訪尼的印度總理。在承諾提供大量援助的同時(shí)，印度也拋出了加強(qiáng)對(duì)尼泊爾水資源控制的能源合作協(xié)議。雖然協(xié)議最終未能簽署，但印度憑借其在南亞的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，繼續(xù)在資源分配、邊境貿(mào)易等領(lǐng)域攫取自身利益的做法已充分顯露。

印度一直表態(tài)支持尼泊爾制憲進(jìn)程，但此次不僅在憲法草案表決前數(shù)次派遣特使赴尼活動(dòng)，希望推遲表決日期;在新憲法頒布后，連發(fā)兩個(gè)政府聲明，指責(zé)新憲法沒(méi)有顧及尼南部少數(shù)民族訴求，未能取得最大范圍的共識(shí)。實(shí)際上，印度對(duì)尼主要政黨未同其協(xié)商便強(qiáng)行推出新憲法十分惱火，同時(shí)馬德西問(wèn)題也讓印度感覺(jué)其在尼經(jīng)營(yíng)受挫。印度隨后以安全形勢(shì)不佳為由，關(guān)閉幾乎所有兩國(guó)邊境口岸，對(duì)尼實(shí)施非正式禁運(yùn)。

印度之所以如此關(guān)注馬德西人的處境，與印在尼泊爾的影響力密切相關(guān)。尼印邊界開(kāi)放，兩側(cè)民眾混居，通婚現(xiàn)象普遍。近年來(lái)，印度在馬德西地區(qū)影響力增強(qiáng)，有些馬德西政黨領(lǐng)導(dǎo)人甚至公開(kāi)宣稱(chēng)，馬德西人是印度人后裔，希望印度能幫助解決尼少數(shù)民族問(wèn)題。印度也有意加大對(duì)尼泊爾的干涉力度，而經(jīng)濟(jì)封鎖是其慣用伎倆。尼泊爾的東、南、西三面被印度包圍，只有北部與中國(guó)隔山相連。地理環(huán)境決定了尼在經(jīng)濟(jì)尤其是貿(mào)易聯(lián)通上嚴(yán)重依賴(lài)印度，尼印貿(mào)易額占尼對(duì)外貿(mào)易總額的67%。印度是尼最大的進(jìn)口來(lái)源地和最大的出口目的地。直通印度的南部特萊平原是尼泊爾的經(jīng)濟(jì)主產(chǎn)區(qū)，可以說(shuō)長(zhǎng)期以來(lái)印度掌握著尼泊爾的經(jīng)濟(jì)命脈。此前，印度曾因1969年尼泊爾政府決定撤除印在尼駐扎的軍事力量，以及1989年尼泊爾從中國(guó)進(jìn)口武器而兩次對(duì)尼實(shí)施封鎖，均令尼經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到重創(chuàng)乃至生存面臨威脅。

印度此次揮舞“大棒”，迫使奧利政府同意修憲，在彰顯強(qiáng)大影響力的同時(shí)，也令尼震后經(jīng)濟(jì)雪上加霜，印度為此在道義上失分不少。幾個(gè)月的尼印邊境封鎖，造成尼油氣危機(jī)、藥品食品短缺，民眾生產(chǎn)生活也受到了極大影響，甚至在最重要的傳統(tǒng)節(jié)日德賽節(jié)期間不能回家團(tuán)聚，尼國(guó)內(nèi)反印情緒高漲。盡管奧利首訪仍選擇印度，印度也“適時(shí)”解除了對(duì)尼封鎖，雙方關(guān)系趨于緩和，但封鎖給尼帶來(lái)的陰影不會(huì)隨之消散。尋求更多發(fā)展空間成為奧利政府調(diào)整外交政策的主要考慮。

中國(guó)是尼泊爾的另一個(gè)鄰居。雖然相隔喜馬拉雅山，但兩國(guó)始終在平等和互相尊重的基礎(chǔ)上開(kāi)展互利合作，謀求共同發(fā)展。近年來(lái)，中尼經(jīng)貿(mào)關(guān)系持續(xù)健康發(fā)展，中國(guó)已成為尼第二大貿(mào)易伙伴和主要投資來(lái)源地。中尼還啟動(dòng)自貿(mào)區(qū)可行性研究，意在進(jìn)一步擴(kuò)大雙方貿(mào)易和投資往來(lái)。

對(duì)經(jīng)歷了地震噩夢(mèng)與封鎖困境的尼泊爾來(lái)說(shuō)，中國(guó)已不僅僅是另一個(gè)鄰居，而且是值得信任和依靠的朋友。“4·25”地震發(fā)生后，中國(guó)是最早向尼提供援助并派遣救援隊(duì)的國(guó)家之一，并在民生、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域向尼提供各種形式的援助，幫助尼泊爾人民重建家園。在尼遭受“油荒”危機(jī)、向中國(guó)求援時(shí)，中國(guó)“急人之困”，克服邊境通道和口岸嚴(yán)重受損的困難，為尼人民送去了急需的汽油。限于目前中尼之間的道路聯(lián)通狀況，從中國(guó)輸入油氣資源代價(jià)太高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足尼泊爾的正常需求，但這畢竟是中尼能源合作的良好開(kāi)端。尼泊爾有望擺脫100%依賴(lài)從印度進(jìn)口油氣的牽制，中國(guó)成為尼能源來(lái)源地的另一選項(xiàng)。

2016年2月20日，新德里，印度總理莫迪接待來(lái)訪的尼泊爾總理奧利。

繼首訪印度后，奧利總理于今年3月訪華，并在中國(guó)人民大學(xué)發(fā)表題為“一帶一路背景下的中尼關(guān)系”的演講，他表示，尼泊爾必將從中國(guó)的發(fā)展中顯著受益，希望中國(guó)繼續(xù)支持尼泊爾和尊重尼泊爾主權(quán)，他將兩國(guó)關(guān)系描述為“全天候的朋友”。他還強(qiáng)調(diào)“尼泊爾堅(jiān)決支持‘一個(gè)中國(guó)’政策，不允許任何勢(shì)力用任何借口在其領(lǐng)土上反對(duì)中國(guó)”。兩國(guó)簽署了包括《邊境運(yùn)輸協(xié)定》在內(nèi)的10項(xiàng)協(xié)議，涉及公路修復(fù)、鐵路和國(guó)際機(jī)場(chǎng)建設(shè)、油氣資源儲(chǔ)備與水電站建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域的合作，實(shí)質(zhì)成果豐富。

奧利政府仍承受較大內(nèi)外壓力，面臨維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、改善民生經(jīng)濟(jì)、妥善處理對(duì)外關(guān)系等一系列重大難題。鑒于尼印的“天然聯(lián)系”，尼泊爾仍將與印度保持親密關(guān)系，但以左翼政黨為主的執(zhí)政聯(lián)盟更傾向于平衡發(fā)展尼印、尼中關(guān)系，通過(guò)加強(qiáng)與中國(guó)的互聯(lián)互通、經(jīng)貿(mào)和能源合作來(lái)減輕對(duì)印度的過(guò)分依賴(lài)，擴(kuò)展發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)從“夾縫中求生存”到“充當(dāng)橋梁與紐帶”的轉(zhuǎn)變與升華。實(shí)際上，尼泊爾成為中印之間的橋梁，不僅有利于尼的穩(wěn)定與發(fā)展，也符合中印及整個(gè)地區(qū)的共同利益。

（作者為中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院國(guó)際戰(zhàn)略研究所助理研究員）