Urban Renewal Strategy in Perspective of Property Transaction

黃 砂

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產(chǎn)權(quán)交易視角下的城市更新策略研究

黃 砂

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

工程師，碩士

0 引言

2014年起，新型城鎮(zhèn)化開(kāi)啟了全面轉(zhuǎn)型和深度變革的“新常態(tài)”。上海市政府明確提出土地集約利用的“五量調(diào)控”政策，即“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”[1]。同時(shí)，《上海新一輪城市總體規(guī)劃（2015—2040）》編制工作正式啟動(dòng)，按照新版規(guī)劃編制要求，城市建設(shè)用地將以“總量天花板”的形式，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地的“零增長(zhǎng)”甚至“負(fù)增長(zhǎng)”。2015年2月，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源局公布了《上海市城市更新規(guī)劃實(shí)施辦法（試行）》，并展示了已經(jīng)啟動(dòng)的城市更新案例①參考：“上海啟動(dòng)‘城市更新’中心城24個(gè)更新試點(diǎn)項(xiàng)目將鋪開(kāi)”，http://www.cs.com.cn/ssgs/fcgs/201502/t20150213_4647207.html。。隨著上海即將步入“十三五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)期，對(duì)“未來(lái)建設(shè)具有國(guó)際影響力的科技創(chuàng)新中心”②2015年1月26日，上海市委書(shū)記韓正在上海市政協(xié)十二屆三次會(huì)議上指出，上海要建設(shè)具有國(guó)際影響力的科技創(chuàng)新中心城市是習(xí)近平總書(shū)記對(duì)上海提出的要求，是中央對(duì)上海的要求，http://sh.people.com.cn/n/2015/0126/c134768-23685770.html。目標(biāo)而言，通過(guò)城市更新或城市再開(kāi)發(fā)為主的方式謀求新的發(fā)展空間，或已成為上海新一輪城市發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和突破點(diǎn)。

1 城市更新中的產(chǎn)權(quán)交易

當(dāng)城市向大都市區(qū)過(guò)渡的同時(shí)，大批城市人口、生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)始去中心化的歷程。隨之而來(lái)的一個(gè)問(wèn)題便是中心城區(qū)的衰敗，城市更新的提法也由此而來(lái)[2]。城市更新與產(chǎn)權(quán)交易并非全無(wú)聯(lián)系，城市更新是多方利益博弈的過(guò)程，本質(zhì)上講是一系列典型的契約交易行為，即原產(chǎn)權(quán)所有者與改造投資人之間通過(guò)協(xié)商進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)讓渡和轉(zhuǎn)移，以致政府、開(kāi)發(fā)商、產(chǎn)權(quán)所有者、公眾等利益主體達(dá)到多方平衡的結(jié)果。而以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易費(fèi)用為零或很小，那么無(wú)論產(chǎn)權(quán)最初賦予何人，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，將實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)（科斯定理③“科斯定理”是由羅納德.科斯（Ronald Coase）提出的一種觀點(diǎn)，由于其本人未將定理在論著中表述為具體文字，本文選取學(xué)界具有一定認(rèn)可度的斯蒂格勒式表述方法。）。反過(guò)來(lái)講，在現(xiàn)實(shí)世界中，足夠清晰界定的產(chǎn)權(quán)和足夠低廉的交易費(fèi)用是達(dá)成交易的前提，而明晰產(chǎn)權(quán)邊界在降低交易費(fèi)用中起到主要作用[3]。由于交易費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)存在，不同產(chǎn)權(quán)的界定和分配，將會(huì)影響資源配置的效益高低。通過(guò)降低城市更新中與產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)的制度成本，是優(yōu)化城市資源配置的基礎(chǔ)。

1.1 資源稀缺性的產(chǎn)權(quán)解釋

1.1.1 產(chǎn)權(quán)與資源的稀缺性有關(guān)

全球城市競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的當(dāng)下，世界各大城市的發(fā)展用地都已轉(zhuǎn)向用地緊約束，如倫敦新增住房用地供應(yīng)量中96%來(lái)自棕地改造④參考：《倫敦住房用地可持續(xù)性評(píng)估和住房容量戰(zhàn)略研究》（2011）數(shù)據(jù)。，而上海在實(shí)現(xiàn)城市“零增長(zhǎng)”與“負(fù)增長(zhǎng)”的愿景同時(shí)，城市可供再開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地也日趨稀缺。一般情況下，土地通過(guò)劃撥或出讓方式為城市發(fā)展提供用地來(lái)源，但當(dāng)土地使用、空間形態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益等多方面考察已不符合發(fā)展要求時(shí)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重組、產(chǎn)權(quán)規(guī)模劃分乃至產(chǎn)權(quán)形態(tài)變化，無(wú)一不成了用地來(lái)源緊約束下政府管理者、資本市場(chǎng)、市民面臨公平和效率發(fā)展時(shí)做出的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更選擇（圖1）。資本市場(chǎng)的逐利性，要求最大化利用稀缺資源，通過(guò)參股、并購(gòu)、合資、協(xié)作等形式獨(dú)立開(kāi)發(fā)或聯(lián)合開(kāi)發(fā)，有可能引發(fā)負(fù)外部性出現(xiàn)。而政府管理者為了協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)商和市民的利益，需要通過(guò)一系列制度手段約束資本市場(chǎng)的再開(kāi)發(fā)行為，盡量降低公共利益的受損程度。市民階層則是一邊申明基本利益的受保障程度，一邊希望通過(guò)再開(kāi)發(fā)“搭便車”來(lái)獲取更多利益。

產(chǎn)權(quán)與資源的稀缺性息息相關(guān)，通過(guò)更新獲取的更新發(fā)展空間和城市功能是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源稀缺性得到利用的體現(xiàn)，而更新改造面臨的歷史文化稀缺資源一樣通過(guò)保留下來(lái)的物質(zhì)遺存和人文情懷得到傳遞，使市民獲得認(rèn)同感和歸屬感。因而，城市更新必然在“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”的相互制衡下，滿足產(chǎn)權(quán)關(guān)系及權(quán)益關(guān)系確立的基本需求，實(shí)現(xiàn)成本最小的產(chǎn)權(quán)交易，合理配置資源以滿足效益最大化。

1.1.2 資源稀缺引發(fā)新的利益均衡

新古典經(jīng)濟(jì)理論視角下的城市更新，可以通過(guò)市場(chǎng)交易的供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)[4]。但缺失重新確立產(chǎn)權(quán)關(guān)系為主體的城市更新，常常面臨高昂的制度成本導(dǎo)致再開(kāi)發(fā)動(dòng)力不足，產(chǎn)生土地變性不重建的“換湯不換藥”式非正規(guī)更新后，又得不到相關(guān)法律制度的確認(rèn)，長(zhǎng)期承擔(dān)后續(xù)不可測(cè)的開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，或因?qū)Τ鞘性匍_(kāi)發(fā)用地的過(guò)度消費(fèi)，導(dǎo)致歷史地段改頭換面。歷史的痕跡、可貴的資源在城市更新改造過(guò)程中被忽視、漠視的情況屢見(jiàn)不鮮[5]。多方利益對(duì)稀缺資源的競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)資源二次配置，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易合理的制度安排，將促使城市原有均衡狀態(tài)遵循效益最大化的路徑向新均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

圖1　城市更新與相關(guān)利益方的關(guān)系示意

1.2 克服資源稀缺引發(fā)的市場(chǎng)失靈

無(wú)論是城市衰敗的工業(yè)用地、城中村還是舊區(qū)改造，城市更新都會(huì)遭遇非理性的價(jià)格預(yù)期，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制解決不了這個(gè)問(wèn)題時(shí)，就不得不通過(guò)法律途徑予以推進(jìn)，否則就會(huì)阻礙城市發(fā)展[6]。當(dāng)自下而上由市場(chǎng)自發(fā)主導(dǎo)的追逐利益型的更新訴求，遭遇城市政府自上而下為了維護(hù)公共利益設(shè)置的發(fā)展要求時(shí)，忽視產(chǎn)權(quán)交易的成本效益平衡導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，引發(fā)了城市更新進(jìn)程中的市場(chǎng)失靈，如舊區(qū)改造中對(duì)城市肌理與鄰里關(guān)系的無(wú)視，或老廠房改造中忽視能夠大大節(jié)約成本的再利用潛能（圖2，圖3）。

1.2.1 外部性內(nèi)部化的顯性作用

交易成本理論強(qiáng)調(diào)事后成本[7]，對(duì)城市更新而言，總的成本包括一系列技術(shù)成本（即為改造、拆除、維護(hù)等技術(shù)手段所支付的成本）、制度成本（即產(chǎn)權(quán)界定、維護(hù)和交易等相關(guān)費(fèi)用）和社會(huì)成本（重要的事后成本），且再利用的技術(shù)成本在總成本中相對(duì)高昂，如改建老舊建筑或改造受污染的土壤等巨大的經(jīng)濟(jì)成本，將對(duì)更新再利用計(jì)劃的成敗產(chǎn)生長(zhǎng)期而持續(xù)的影響。同時(shí)，再利用資源稀缺的前提下，產(chǎn)生對(duì)再利用資源的爭(zhēng)奪，繼而引發(fā)負(fù)外部性（社會(huì)成本）出現(xiàn)。缺乏整體更新規(guī)劃的前提下，香港近些年來(lái)進(jìn)行的許多高密度模式下的改造建設(shè)項(xiàng)目，加重了居住環(huán)境擁擠、交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量差等問(wèn)題[8]，而通過(guò)適度增加制度成本的方式，如建議在今后的香港城市改造項(xiàng)目前先進(jìn)行自然采光通風(fēng)評(píng)估，利用產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中對(duì)產(chǎn)權(quán)重新界定的機(jī)會(huì)，考慮將外部性內(nèi)部化的良性運(yùn)作方式，降低交易成本。結(jié)合成本分析的圖示來(lái)看，由于在某個(gè)確定的更新項(xiàng)目中技術(shù)成本相對(duì)恒定，負(fù)外部性最優(yōu)點(diǎn)E1改進(jìn)后降低為E0，社會(huì)成本TC1改進(jìn)后降低為TC2，確保了總成本最低（圖4），亦即通過(guò)制度安排降低再開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的邊際成本，提升總體收益，以克服稀缺資源競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的市場(chǎng)失靈，從而增加社會(huì)總體福利。同時(shí)也應(yīng)該指出，資源稀缺性只是產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生或變遷的必要條件，只有在外部性內(nèi)部化后的總收益大于總成本時(shí)，新的產(chǎn)權(quán)體系才得以確立。

圖2　舊區(qū)改造失靈

圖3　老廠房改造失靈

圖4　最優(yōu)負(fù)外部性與社會(huì)成本關(guān)系示意

1.2.2 實(shí)現(xiàn)合理的最大化效益

克服市場(chǎng)失靈在一定程度上就是為了降低邊際成本，但通過(guò)公共干預(yù)的方式對(duì)市場(chǎng)化交易行為的影響是否只是降低了邊際成本？城市更新可以看作是城市政府（類比為規(guī)模巨大的擁有物業(yè)管理功能的企業(yè)或組織）為公眾提供的一類公共產(chǎn)品，那么由公共部門推動(dòng)的城市更新其實(shí)是通過(guò)形成一定的合作制度保障公眾獲得了不合作不能獲得的收益，即降低由于單打獨(dú)斗帶來(lái)的負(fù)外部性之外，還提升了潛在的正外部性，尤其是大型更新改造項(xiàng)目帶來(lái)的無(wú)形公共收益。如住宅用地產(chǎn)權(quán)到期后，從公共空間資源能否得到合理利用來(lái)看，是補(bǔ)足土地出讓金以續(xù)期合算還是通過(guò)改造補(bǔ)償、拆遷重建合算，都需要通過(guò)政府、開(kāi)發(fā)商、專家、市民等群體反復(fù)博弈、協(xié)商、合作，評(píng)估整體效益后作出選擇。另外，對(duì)于城市管理者而言，相對(duì)于“征稅”的方式回收公共服務(wù)收益，不如直接交易升值后的土地，外溢漏失小，交易成本低[9]。因而，人們之所以需要、愿意支付部分制度成本，是由此而能獲得比所支付的制度成本更多的合作租（凈收益），離開(kāi)了合作租（凈收益），就無(wú)法理解人們?yōu)槭裁葱枰贫炔⒃敢庵Ц陡甙旱闹贫瘸杀綶10]。

通過(guò)清晰界定各方產(chǎn)權(quán)和降低交易費(fèi)用來(lái)克服由于市場(chǎng)失靈而阻礙的產(chǎn)權(quán)交易，是城市更新進(jìn)程健康持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵。進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易必然要耗費(fèi)一定成本，但從以降低交易費(fèi)用為基本導(dǎo)向進(jìn)而轉(zhuǎn)向面向產(chǎn)權(quán)交易的成本效益分析，通過(guò)精打細(xì)算的效益評(píng)價(jià)后做出的選擇則是能夠使城市更新總體效益實(shí)現(xiàn)最大化的有效方法。

2 基于產(chǎn)權(quán)交易視角的上海城市更新實(shí)踐

羅伯茨（Roberts P W）指出，城市更新是綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)與行動(dòng)，以尋求持續(xù)改善亟待發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會(huì)和環(huán)境條件，引導(dǎo)解決城市問(wèn)題[11]。過(guò)程的可持續(xù)性伴隨著城市空間的漫長(zhǎng)發(fā)展，其實(shí)質(zhì)正是空間活力背后的產(chǎn)權(quán)重組，從上海1949年建國(guó)前的私有產(chǎn)權(quán)秩序散亂，到建國(guó)初期的建立公有產(chǎn)權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)并存，再到改革開(kāi)放以后的私人產(chǎn)權(quán)代管、混雜與無(wú)的放矢，進(jìn)入新世紀(jì)以后，到以劃撥用地為主的公有產(chǎn)權(quán)用地在城市更新中的多方碰壁，對(duì)于同一地塊的產(chǎn)權(quán)主體可能經(jīng)歷了確定—不確定—重新確定—依然不能確定的復(fù)雜狀態(tài)，不僅表征了一系列空間演變的進(jìn)程，也預(yù)示了接踵而來(lái)的由內(nèi)在持續(xù)變革發(fā)展訴求下的產(chǎn)權(quán)交易。

按照產(chǎn)權(quán)交易后原產(chǎn)權(quán)人是否改變，筆者將城市更新路徑大致總結(jié)為4類（表1），分別是產(chǎn)權(quán)租賃、產(chǎn)權(quán)拆分、產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)移和產(chǎn)權(quán)整體置換。若原產(chǎn)權(quán)人不變或基本不變，可采用環(huán)境改善、部分拆、改、留的形式來(lái)更新；若產(chǎn)權(quán)人發(fā)生改變，則主要采用成片拆、改、留或拆除、改造、保留綜合利用的更新方式。

表1　產(chǎn)權(quán)交易形式與城市更新路徑比對(duì)表

2.1 產(chǎn)權(quán)租賃—泰康路田子坊改造

眾所周知的泰康路田子坊，最初為20世紀(jì)50年代典型的弄堂工廠群，由上海食品工業(yè)機(jī)械廠、上海鐘塑配件廠等6家廠房構(gòu)成，90年代廠房閑置后陸續(xù)出租給社區(qū)小型服務(wù)業(yè)態(tài)，如理發(fā)店、裁縫店以及零零散散的小吃攤，實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)空間向居住空間的初步轉(zhuǎn)變。自1998年開(kāi)始，陳逸飛、爾東強(qiáng)、王劼音等藝術(shù)家陸續(xù)入駐，擴(kuò)大了田子坊的知名度。2000年田子坊以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)改造，吸引了18個(gè)國(guó)家的162家企業(yè)，2005年掛牌“上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”，更將藝術(shù)展覽、音樂(lè)沙龍、時(shí)裝發(fā)布、時(shí)尚表演等眾多功能引入園區(qū)[12]。一系列動(dòng)作使得居住空間不斷異化，產(chǎn)權(quán)主體通過(guò)租賃的形式來(lái)賺取差價(jià)，提升了豐富自家門面的積極性，而入駐園區(qū)的外來(lái)者也伴隨著不斷提升的進(jìn)入門檻，逐步適應(yīng)了創(chuàng)意精英的激烈競(jìng)爭(zhēng)。一切改造工作源于自下而上的更新動(dòng)力，通過(guò)新的產(chǎn)權(quán)租賃關(guān)系不斷建立、繼而維護(hù)排他性產(chǎn)權(quán)空間的增長(zhǎng)利益，形成租賃主體與主體之間相互牽制的契約關(guān)系，不僅推動(dòng)了居住空間向創(chuàng)意空間的轉(zhuǎn)變，也制約了田子坊自然衰敗和過(guò)度開(kāi)發(fā)的可能性（圖5，圖6）。

圖5　田子坊創(chuàng)意空間典型特征

圖6　田子坊創(chuàng)意空間典型特征

2.2 產(chǎn)權(quán)拆分——上海國(guó)際時(shí)尚中心改造

上海國(guó)際時(shí)尚中心由上海第十七棉紡織總廠改造而來(lái)，前身是日商裕豐紗廠。20世紀(jì)90年代中期受到行業(yè)蕭條的影響，大批工人轉(zhuǎn)崗、下崗乃至完全停產(chǎn)。2007年左右，上海十七棉投資發(fā)展有限公司根據(jù)改造項(xiàng)目的性質(zhì)和總體評(píng)估拆分了部分產(chǎn)權(quán)，確保了更新項(xiàng)目的總體效益。改造分四期進(jìn)行，楊樹(shù)浦路以南地塊為一、二期工程，以北地塊為三、四期工程。從整體經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估來(lái)看，十七棉的改造緊緊圍繞了上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展和功能轉(zhuǎn)型的發(fā)展要求，打造以紡織業(yè)為文化背景的時(shí)尚創(chuàng)意策源地⑤參考：《以上海國(guó)棉十七廠概念策劃報(bào)告階段成果》，http://www.docin.com/p-305013611。，將一至三期工程作為歷史建筑改造項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢咝蓍e功能的時(shí)尚秀場(chǎng)，不僅保留了上海規(guī)模最大、最完整的鋸齒形廠房建筑群，也挖掘了適合老廠房再利用的功能（圖7，圖8）。四期工程作為產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目進(jìn)入土地招拍掛流程，將原劃撥工業(yè)用地變性為商業(yè)用地，通過(guò)部分拆、改、留建設(shè)商業(yè)辦公樓⑥參考：《上海國(guó)際時(shí)尚中心——集文創(chuàng)、時(shí)尚、商旅之大成》，http://www.shbiz.com.cn/item/197716.aspx。。在整個(gè)過(guò)程中，上海十七棉投資發(fā)展有限公司作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體，上海紡織職業(yè)有限公司協(xié)助參與工作，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)利潤(rùn)按照80%：20%的比例分配。待全部改造和再開(kāi)發(fā)完成后，十七棉僅2015年和2016年就預(yù)計(jì)每年有近6 000萬(wàn)元的收益，通過(guò)10年左右運(yùn)作即可收回全部成本⑦參考：《上海國(guó)際時(shí)尚中心項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》，http://max.book118.com/html/2014/0124/5671115.shtm。。從保證發(fā)展效益的角度來(lái)講，十七棉的產(chǎn)權(quán)拆分使得原有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系不符合未來(lái)區(qū)域?qū)Φ貕K更新發(fā)展的要求時(shí)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)規(guī)模的重新劃分，來(lái)讓渡、重組或變賣部分產(chǎn)權(quán)，以變現(xiàn)有潛在收益價(jià)值的資源投入更新擴(kuò)大再生產(chǎn)。對(duì)于落后的或不符合發(fā)展要求的“產(chǎn)能”（可能是衰敗的環(huán)境、冗余的資金或無(wú)效的產(chǎn)權(quán)），通過(guò)綜合評(píng)價(jià)后予以退出歷史舞臺(tái)，減輕產(chǎn)權(quán)所有者的成本負(fù)擔(dān)，同時(shí)給予新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系一定發(fā)展空間，使得交易的合作租減去交易的成本，滿足產(chǎn)權(quán)交易的各方都有剩余，于是就有了城市更新的雙贏乃至多贏。

圖7　改造后的老碼頭

圖8　改造后的老碼頭

2.3 產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)移——江南造船廠改造

江南造船廠的改造可以說(shuō)是上海城市更新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展絕處逢生的有力佐證。2008 年6月，世博會(huì)舉辦前期，江南造船廠完成獨(dú)立建制轉(zhuǎn)換，并整體由黃浦江邊搬遷至長(zhǎng)興島，2013年中船集團(tuán)完成外高橋造船、長(zhǎng)興造船、長(zhǎng)興重工的股權(quán)調(diào)整方案，將閑置資源進(jìn)一步壓縮，轉(zhuǎn)向高端研發(fā)制造領(lǐng)域（圖9，圖10）。江南造船廠前身是江南制造總局，悠久的歷史加之將盡未盡的歷史使命，使得造船廠所占世博地塊的搬遷改造成為老大難的問(wèn)題。然而，伴隨著城市大事件的機(jī)遇以及生產(chǎn)要素需全面升級(jí)的趨勢(shì)，產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)移的改造思路也應(yīng)聲而至。縱觀長(zhǎng)興島具有59 km長(zhǎng)年不淤、不積、不凍的深水岸線，自然是不可多得的造船寶地⑧參考：中國(guó)新聞網(wǎng)，“‘中國(guó)第一廠’江南造船廠完成向長(zhǎng)興島整體搬遷”，2008年6月3日，http://chinanews.com/cj/cyzh/news/2008/06-03/1270952.shtml。。但更為重要的是，除了原造船廠地塊滿足世博會(huì)重點(diǎn)地區(qū)全面更新的要求外，上海市政府作為推動(dòng)方與江南造船（集團(tuán)）有限公司簽署了《關(guān)于建設(shè)中船長(zhǎng)興造船基地的框架協(xié)議》，允諾將具有優(yōu)良造船條件的長(zhǎng)興島作為承接江南廠的造船基地進(jìn)行新一輪建設(shè)，對(duì)推進(jìn)造船廠的整體搬遷起到了主要作用。依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，成片拆、改、留的更新方式不僅滿足了世博地塊的發(fā)展要求，也為江南廠的造船產(chǎn)業(yè)向更高能級(jí)轉(zhuǎn)型開(kāi)啟了一扇窗。

不過(guò)也應(yīng)該指出，當(dāng)交易成本過(guò)高，尤其是正在生產(chǎn)、使用并基本依賴于待更新的空間時(shí)，對(duì)于產(chǎn)權(quán)所有者和其所代表的空間行為來(lái)說(shuō)，成片更新帶來(lái)的除了經(jīng)濟(jì)價(jià)值的暫時(shí)損失，還牽涉到搬遷、拆除、改擴(kuò)建等一系列行為帶來(lái)的時(shí)間成本、人力成本、社會(huì)成本疊加損失形成的成倍效應(yīng)。盡管江南造船廠的轉(zhuǎn)型歸功于產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)移的預(yù)期得到合理滿足，但也不可避免地遭受了如迫使工廠停止生產(chǎn)帶來(lái)的從業(yè)人員流失，長(zhǎng)期形成的“工廠大院”式的保障機(jī)制（如工廠自建的醫(yī)院、托幼、療養(yǎng)所等配套設(shè)施）也不復(fù)存在⑨參考：網(wǎng)易新聞，“江南造船廠老工人的尊嚴(yán)，富士康永遠(yuǎn)不會(huì)知道”，2015年2月8日，http://news.163.com/15/0208/11/AHU89COR00014SEH.html。。對(duì)于比比皆是的非重點(diǎn)地區(qū)更新而言，產(chǎn)權(quán)形態(tài)的劇烈變動(dòng)更可能中斷某類邊緣重要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或帶來(lái)歷史風(fēng)貌與空間肌理的喪失，等等。產(chǎn)權(quán)形態(tài)的變化往往關(guān)乎外力不可控的要素流動(dòng)，而且關(guān)鍵要素的流動(dòng)直接影響著更新進(jìn)程的成敗。

圖9　更新前的江南造船廠

圖10　中船長(zhǎng)興造船基地

2.4 產(chǎn)權(quán)整體置換——思南公館改造

另外，上海自1987年出臺(tái)《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》以來(lái)，主要依據(jù)不同的土地性質(zhì)，通過(guò)協(xié)議出讓、招拍掛出讓、使用權(quán)租賃、作價(jià)出資或入股進(jìn)行有償使用。產(chǎn)權(quán)整體置換不同于產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)移，適用于產(chǎn)權(quán)體量較小且邊界不清晰的城市更新。不同形態(tài)的資產(chǎn)交易打破了長(zhǎng)期形成的要素穩(wěn)態(tài)，單純通過(guò)土地收儲(chǔ)再開(kāi)發(fā)的方式，有時(shí)較難滿足眾多利益方的交易需求，如舊里和棚戶區(qū)改造，另外，地塊長(zhǎng)期積淀的歷史價(jià)值也易被忽視為機(jī)會(huì)成本而輕易舍棄。

思南公館改造于1999年起通過(guò)協(xié)議置換搬遷居民，經(jīng)過(guò)10余年的努力推動(dòng)改造完畢。思南公館坐擁51座歷史悠久的花園洋房，曾為法租界核心區(qū)域，吸引過(guò)大批的軍政要員、企業(yè)家、社會(huì)名流遷入，梅蘭芳、柳亞子等也曾居住于此⑩參考：維基百科“思南公館”條目，http://zh.wikipedia.org/zh/思南公館。。當(dāng)同濟(jì)大學(xué)盧永毅教授接受《思南路花園住宅保護(hù)與整治規(guī)劃》的編制任務(wù)時(shí)，思南公館街區(qū)從早先的居住密度每幢2戶，變成了幢均14戶，部分洋樓住進(jìn)17戶，散漫凌亂的空間環(huán)境是思南公館街區(qū)改造前的真實(shí)寫(xiě)照（圖11）??參考：思南公館的“尋根”與“再造”，原載于解放日?qǐng)?bào)2012年9月26日。。改造后的思南公館分為4個(gè)功能區(qū)，包括了思南公館酒店、特色名店商業(yè)區(qū)、思南公館公寓和企業(yè)公館[13]。除公館公寓外，區(qū)內(nèi)其他用地均由住宅用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯剔k用地，是“居改非”的典型案例（圖12），產(chǎn)權(quán)主體也經(jīng)歷了新一輪的整體重組和置換。伴隨著產(chǎn)權(quán)交易和確權(quán)工作的進(jìn)行，新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響了空間邊界的重劃、空間性質(zhì)的改變、空間結(jié)構(gòu)的重組和空間規(guī)模的分異，印證了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴澤爾的產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化常常在產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程之中完成，而不是等到已經(jīng)選定了合適的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易[14]。值得一提的是，思南公館的改造雖斥巨資打造，但仍秉持老建筑不出售的原則，以此建立公館空間層次和體系，補(bǔ)充新的功能業(yè)態(tài)，增強(qiáng)社區(qū)活力，向全體公眾開(kāi)放。

3 優(yōu)化產(chǎn)權(quán)交易影響下的更新策略

3.1 明確權(quán)責(zé)， 找尋公共干預(yù)與市場(chǎng)配置的最佳契合

在城市更新的公共領(lǐng)域，無(wú)論原始產(chǎn)權(quán)人變或不變，恰當(dāng)公共干預(yù)的主要作用應(yīng)是避免資源稀缺性引發(fā)的市場(chǎng)失靈。政府主管部門作為公共服務(wù)的主要提供方，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)均等化，突顯政府管理者應(yīng)有的社會(huì)公益責(zé)任，明確政府應(yīng)建立的市場(chǎng)更新秩序，在必要時(shí)先進(jìn)行公益性開(kāi)發(fā)建設(shè)，再進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)，結(jié)合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和相關(guān)配套服務(wù)建設(shè)，推進(jìn)不同更新主體下的產(chǎn)權(quán)交易有效運(yùn)行。在產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中盡可能地通過(guò)盤活地方資源，改善公共空間、公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，在再利用建筑容量、建筑高度、建筑形態(tài)等方面，對(duì)提供公共空間和設(shè)施限制設(shè)置一定豁免權(quán)。

3.2 區(qū)域平衡， 空間占補(bǔ)增加規(guī)劃彈性

對(duì)于局部交易成本過(guò)高的地段，如歷史保護(hù)因素導(dǎo)致的開(kāi)發(fā)量受限、預(yù)期經(jīng)濟(jì)損失過(guò)大引發(fā)的寸步難行或多利益主體博弈情形下的公共空間保障，可通過(guò)形成區(qū)域協(xié)作統(tǒng)籌機(jī)制，以空間換時(shí)間的方式，組織相似更新地段或具有差異化優(yōu)勢(shì)發(fā)展條件的地段，在交易成本相對(duì)較低的地區(qū)增加交易收益，進(jìn)行區(qū)域空間占補(bǔ)平衡，并密切配合與控制性詳細(xì)規(guī)劃用途不符的規(guī)劃調(diào)整，規(guī)避罔顧現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)關(guān)系導(dǎo)致的更新障礙，保證歷史延續(xù)和公共空間有效的前提下，增加空間規(guī)劃彈性，引導(dǎo)地區(qū)和區(qū)域完成整體轉(zhuǎn)型。

3.3 響應(yīng)式介入， 實(shí)現(xiàn)全周期評(píng)價(jià)與再平衡

響應(yīng)式理念的重要方面，是通過(guò)事先建立的綜合機(jī)制做出應(yīng)對(duì)不同時(shí)期、不同事件、不同反應(yīng)時(shí)能夠采取及時(shí)引導(dǎo)措施和環(huán)境適應(yīng)。對(duì)更新來(lái)說(shuō)，即應(yīng)做到對(duì)全周期空間再利用狀況的及時(shí)評(píng)價(jià)和狀態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變后的再平衡。通過(guò)適當(dāng)增加制度成本的方式，設(shè)立或委托代理專業(yè)機(jī)構(gòu)，合理評(píng)價(jià)交易成本的多樣性，預(yù)估未來(lái)可能產(chǎn)生的外部性及與其他更新項(xiàng)目的相互影響，對(duì)產(chǎn)權(quán)交易方的開(kāi)發(fā)意愿、更新業(yè)態(tài)、功能規(guī)模、空間邊界、設(shè)施配套、融資模式、權(quán)屬分配等方面做出綜合評(píng)價(jià)。更新過(guò)程前做好充分的可行性評(píng)價(jià)，更新后建立交易綜合效益的后評(píng)估，以及對(duì)不再適應(yīng)發(fā)展要求的地區(qū)及時(shí)調(diào)整更新策略，并重新轉(zhuǎn)入再平衡過(guò)程。

圖11　改造前的老住宅

圖12　改造后的公共空間

3.4 分層次更新， 引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)合理化

城市更新不僅是城市空間環(huán)境發(fā)展到一定階段后所采取的必要手段，也是伴隨城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體和空間載體再融合的有效方式。依據(jù)產(chǎn)權(quán)交易主體的不同，采取如產(chǎn)權(quán)租賃、產(chǎn)權(quán)拆分等不同更新路徑，掌握足夠全面的市場(chǎng)信息，選擇適宜開(kāi)發(fā)的時(shí)機(jī)，控制總體開(kāi)發(fā)成本，確保原產(chǎn)權(quán)主體交易后的利益保障，因時(shí)因地進(jìn)行分層次城市更新，從地塊、地段拼貼式更新再到地區(qū)有組織更新，從重點(diǎn)地區(qū)更新再到非重點(diǎn)地區(qū)更新，都是有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級(jí)逐步合理實(shí)現(xiàn)的重要方面。

3.5 靈活開(kāi)發(fā)，協(xié)調(diào)多元模式與供地方式

在開(kāi)發(fā)模式和土地供應(yīng)方面，靈活處理多方利益主體的角色關(guān)系，政府作為公共服務(wù)提供者在保障公共服務(wù)優(yōu)先配置的前提下，更重要的在于監(jiān)管和維護(hù)良好的再開(kāi)發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和博弈通道，根據(jù)再開(kāi)發(fā)主體的不同，選擇適合的交易對(duì)象匹配，協(xié)調(diào)獨(dú)立開(kāi)發(fā)或聯(lián)合開(kāi)發(fā)形式，確定公共服務(wù)改造的分擔(dān)比例，分?jǐn)偩唧w責(zé)任，并根據(jù)土地利用變性不變性、原有功能延續(xù)不延續(xù)等實(shí)際需要，選擇存量補(bǔ)地價(jià)、收儲(chǔ)開(kāi)發(fā)相結(jié)合或共有產(chǎn)權(quán)等具體再開(kāi)發(fā)形式，明確環(huán)境改善、部分拆改留、成片拆改留、綜合改造等更新實(shí)施機(jī)制，在確保公共利益的前提下，共享土地增值收益。

4 結(jié)語(yǔ)

基于上海當(dāng)前城市發(fā)展的總體約束和現(xiàn)實(shí)困境，呼吁構(gòu)建和完善城市更新項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)及配套服務(wù)體系，踐行產(chǎn)權(quán)交易下的城市更新策略，不僅能夠有效抑制開(kāi)發(fā)資金的盲目投資和城市粗放式蔓延，更有利于更新地區(qū)再開(kāi)發(fā)后的城市資產(chǎn)保值增值，調(diào)節(jié)地區(qū)和全市發(fā)展結(jié)構(gòu)，充分挖掘潛在稀缺資源和全要素生產(chǎn)力，倒逼城市發(fā)展有序轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城市發(fā)展多樣性和利益多贏格局的產(chǎn)生。

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Urban Renewal Strategy in Perspective of Property Transaction

黃 砂

摘 要2014年上海明確提出土地集約利用的“五量調(diào)控”政策，總量鎖定、減量發(fā)展成了上海城市發(fā)展的新常態(tài)。城市更新作為新常態(tài)下探索城市發(fā)展的重要途徑，被各界再次高度關(guān)注。從產(chǎn)權(quán)交易與城市更新的關(guān)系切入，分析了資源稀缺性的產(chǎn)權(quán)解釋，以及如何克服資源稀缺引發(fā)的市場(chǎng)失靈。通過(guò)分析上海近些年來(lái)完成的一些項(xiàng)目實(shí)踐入手，重點(diǎn)探討了空間更新、土地利用等城市更新要點(diǎn)與產(chǎn)權(quán)租賃、產(chǎn)權(quán)拆分等交易形式的關(guān)聯(lián)匹配，提出了產(chǎn)權(quán)交易影響下的城市更新策略。從明確權(quán)責(zé)、區(qū)域平衡、響應(yīng)式介入、分層次更新、靈活開(kāi)發(fā)等方面加以聚焦，通過(guò)以小見(jiàn)大、以點(diǎn)帶面的匯總概述，期望對(duì)上海未來(lái)城市更新工作能夠在充分挖掘潛在稀缺資源和全要素生產(chǎn)力，為倒逼城市發(fā)展有序轉(zhuǎn)型等，起到一定參考和補(bǔ)充作用。

AbstractShanghai clearly presented the policy of ‘Five Volumes Controlling’in intensive land use in 2014. Since then, the guidelines of locking the total and controlling the development have become the new normal. As an important way to explore urban development under the new normal, urban renewal is highly concerned by the society again. From the relationship of the property rights trading and urban renewal, this paper analyzes the property rights explanation of the resources scarcity and the market failure caused by the resources scarcity. By studying a number of projects in Shanghai in recent years, the paper focuses on the match relevance between urban renewal points and transaction forms, proposing urban renewal strategies under the influence of property transaction, such as clearly defining the rights and responsibilities, regional balance, responsive intervention, hierarchical updates, and flexible development,so as to make references for the urban renewal of Shanghai.

關(guān) 鍵 詞產(chǎn)權(quán)交易 | 城市更新 | 外部性 | 市場(chǎng)失靈 | 更新策略

KeywordsProperty transaction | Urban renewal | Externalities | Market failure | Urban renewal strategy

作者簡(jiǎn)介

文章編號(hào)1673-8985（2016）02-0077-06

中圖分類號(hào)TU981

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A