雒招霞

近期，證監(jiān)會(huì)將依照全國人大的授權(quán)決定，認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院關(guān)于實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革的工作要求，抓緊做好配套規(guī)則的制定及其他各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，積極穩(wěn)妥、平穩(wěn)有序地推進(jìn)注冊(cè)制改革。

從“審核時(shí)代”到“核準(zhǔn)時(shí)代”，再到現(xiàn)在即將步入“注冊(cè)時(shí)代”，我國股票發(fā)行制度走過了摸索、探尋、改革、發(fā)展的漫長道路。如今，股票發(fā)行注冊(cè)制的到來，又向前邁進(jìn)一大步，注冊(cè)制改革將延續(xù)中國金融改革的漸進(jìn)式發(fā)展道路，在摸索中積極穩(wěn)妥地有序推進(jìn)。

注冊(cè)制授權(quán)決定獲通過

2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用<中華人民共和國證券法>有關(guān)規(guī)定的決定（草案）》的議案，明確授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)股票發(fā)行注冊(cè)制改革的要求，調(diào)整適用現(xiàn)行《證券法》關(guān)于股票核準(zhǔn)制的規(guī)定，對(duì)注冊(cè)制改革的具體制度作出專門安排。

據(jù)了解，根據(jù)決定，注冊(cè)制具體實(shí)施方案由國務(wù)院作出規(guī)定，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。決定自2016年3月1日施行，期限為兩年。

業(yè)內(nèi)人士指出，這一決定的正式通過，標(biāo)志著推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革具有了明確的法律依據(jù)，是資本市場基礎(chǔ)性制度建設(shè)的重大進(jìn)展，也是完善資本市場頂層設(shè)計(jì)的重大舉措，為更好地發(fā)揮資本市場服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能作用，落實(shí)好中央提出的推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革各項(xiàng)工作要求，提供了強(qiáng)有力的法律保障。

股票發(fā)行注冊(cè)制改革是我國資本市場股權(quán)融資監(jiān)管制度的重大變革，其核心在于理順市場和政府的關(guān)系，既要解決好發(fā)行人與投資者信息不對(duì)稱所引發(fā)的問題，又要規(guī)范監(jiān)管部門的職責(zé)邊界，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，防止政府部門對(duì)市場的過度干預(yù)。

實(shí)施注冊(cè)制，就是要真正建立起市場參與各方各負(fù)其責(zé)的責(zé)任體系，建立健全“寬進(jìn)嚴(yán)管、放管結(jié)合”的新體制，突出強(qiáng)調(diào)切實(shí)保護(hù)投資者的合法權(quán)益，嚴(yán)格規(guī)范市場參與各方的權(quán)利義務(wù)，通過職責(zé)清晰、監(jiān)管有力的法律責(zé)任規(guī)范，建立起強(qiáng)有力的法律約束機(jī)制。

因此，注冊(cè)制改革絕不是簡單的下放審核權(quán)力，而是監(jiān)管方式的根本轉(zhuǎn)變。實(shí)施注冊(cè)制以后，對(duì)股票發(fā)行審核的理念和方式將會(huì)發(fā)生很大變化，審核的重點(diǎn)在于信息披露的齊備性、一致性和可理解性，不再對(duì)企業(yè)發(fā)展前景和投資價(jià)值作判斷，信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性均由發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

從這個(gè)意義上講，對(duì)于信息披露的審核把關(guān)要求會(huì)更加嚴(yán)格，對(duì)于欺詐發(fā)行等違法違規(guī)行為查處和打擊會(huì)更加有力，對(duì)于投資者合法權(quán)益的保護(hù)措施會(huì)更加有效。實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革在我國缺少經(jīng)驗(yàn)，需要通過實(shí)踐探索積累經(jīng)驗(yàn)，可以為下一步《證券法》的修改完善創(chuàng)造更為有利的條件。

下一步，證監(jiān)會(huì)將依照全國人大的授權(quán)決定，認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院關(guān)于實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革的工作要求，抓緊做好配套規(guī)則的制定及其他各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，積極穩(wěn)妥、平穩(wěn)有序地推進(jìn)注冊(cè)制改革。

改革需落實(shí)三方責(zé)任

然而，注冊(cè)制改革并不是一件容易的事，它需要發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)、注冊(cè)審核機(jī)關(guān)相關(guān)三方的責(zé)任需落實(shí)到位。同時(shí)，注冊(cè)制并不意味監(jiān)管部門“一放了之”，反而必須進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。相關(guān)方面的歸位盡責(zé)，是注冊(cè)制改革成功推進(jìn)的關(guān)鍵。

注冊(cè)制改革的核心在于理順市場與政府的關(guān)系，而要貫徹落實(shí)好注冊(cè)制的改革理念，必須進(jìn)一步明確市場參與各方主體的權(quán)利義務(wù)，逐步形成市場參與各方歸位盡責(zé)的良好環(huán)境。

此前，證監(jiān)會(huì)主席助理黃煒曾表示，注冊(cè)制改革的關(guān)鍵之一，是落實(shí)發(fā)行人的基礎(chǔ)誠信責(zé)任。

作為信息披露的第一責(zé)任人，發(fā)行人必須確保披露內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，對(duì)于信息披露內(nèi)容存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述和重大遺漏的，應(yīng)當(dāng)無條件地承擔(dān)法律責(zé)任。發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人指使或者協(xié)助違反信息披露義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)同樣承擔(dān)法律責(zé)任。

因此，落實(shí)發(fā)行人的誠信責(zé)任，一方面要大幅提升行政罰款和刑事罰金數(shù)額，同時(shí)全面落實(shí)負(fù)有責(zé)任的董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員個(gè)人的法律責(zé)任，實(shí)行最嚴(yán)厲的市場禁入措施，對(duì)構(gòu)成犯罪的，堅(jiān)決實(shí)施刑罰制裁。另一方面，要改革完善民事賠償責(zé)任制度，對(duì)代表人訴訟制度作出有針對(duì)性的安排，著力優(yōu)化方便投資者獲得民事賠償?shù)臋C(jī)制和途徑。同時(shí)，要賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)責(zé)令回購股份、責(zé)令先行賠付等職權(quán)。

注冊(cè)制改革的關(guān)鍵之二，是落實(shí)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)把關(guān)責(zé)任。

“確保中介機(jī)構(gòu)依法履職、恪盡職守是事關(guān)注冊(cè)制成敗的關(guān)鍵所在。”黃煒指出，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行對(duì)于信息披露內(nèi)容的特別注意義務(wù)，承擔(dān)對(duì)于信息披露內(nèi)容的專業(yè)把關(guān)責(zé)任。要在合理界定和劃分參與股票發(fā)行活動(dòng)的保薦機(jī)構(gòu)、承銷機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師、律師事務(wù)所以及資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍和責(zé)任邊界的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格的法律責(zé)任督促中介機(jī)構(gòu)審慎、勤勉地履行好法定職責(zé)，對(duì)于不遵守執(zhí)業(yè)規(guī)范要求、違反業(yè)務(wù)準(zhǔn)則的執(zhí)業(yè)行為，必須嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。

此外，注冊(cè)制改革還要落實(shí)注冊(cè)審核機(jī)關(guān)的審核把關(guān)責(zé)任。黃煒認(rèn)為，注冊(cè)制條件下，審核工作所針對(duì)的是經(jīng)過中介機(jī)構(gòu)核查驗(yàn)證和專業(yè)把關(guān)的申報(bào)文件，注冊(cè)審核機(jī)關(guān)不再需要對(duì)企業(yè)作實(shí)質(zhì)判斷，也不需要對(duì)申報(bào)文件是否存在虛假承擔(dān)責(zé)任。注冊(cè)審核主要是對(duì)申報(bào)文件是不是符合齊備性、一致性、可理解性要求，進(jìn)行把握和判斷。

從現(xiàn)階段的情況來看，注冊(cè)制改革是推進(jìn)發(fā)行制度市場化的重要舉措，長遠(yuǎn)來看將優(yōu)化資本市場供需和結(jié)構(gòu)，提升資本市場的活力，有利于股市中長期的發(fā)展。注冊(cè)制減少審批環(huán)節(jié)去行政化，有利于降低企業(yè)融資成本，提升發(fā)行效率；注冊(cè)制強(qiáng)調(diào)市場對(duì)證券發(fā)行的決定權(quán)，將有效解決市場總體供需失衡的問題；注冊(cè)制將配合嚴(yán)格實(shí)施退市制度實(shí)現(xiàn)資本市場的寬進(jìn)嚴(yán)出，優(yōu)化A股市場上市公司的結(jié)構(gòu)。