張利平　王夢娜

摘要：北極理事會是北極地區(qū)最主要的政府間平臺，隨著全球氣溫不斷升高，數(shù)百年來無人問津的北極地區(qū)逐漸倍受關注。中國在世界格局發(fā)生復雜變化的當前，提出并大力推進“一帶一路”建設，主動創(chuàng)造合作、和平、和諧的對外合作環(huán)境。目前，中國雖已成為北極理事會的觀察員國，但其被北極國家邊緣化的局面依然不置可否。在“一帶一路”大力發(fā)展的勢頭下，中國如何抓住北極理事會觀察員國的身份，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極介入北極事務，從而實現(xiàn)在北極地區(qū)的資源、航運等權益最大化受到越來越多的關注。

關鍵詞：“一帶一路”；北極；中國；北極航道開發(fā)；北極理事會

一、絲路背景下中國積極參與北極事務的現(xiàn)實價值

（一）中國入選北極理事會“永久觀察員國”的現(xiàn)實意義

2013年5月15日，在瑞典召開的第八屆北極理事會部長級會議上，中國、印度等六國被正式接納為北極理事會永久觀察員國。北極理事會是北極地區(qū)治理最重要的組織機構，非北極國家把能否成為其正式觀察員國作為參與北極治理的重要標志。在“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展的關鍵節(jié)點上，我國入選北極理事會的正式觀察員國，這無疑使我國在北極事務上進一步獲得了發(fā)言權。

中國作為一個近北極國家，始終以人類共同利益為重，積極關注和主動參與北極地區(qū)的事務，努力與北極國家和其他國際組織形成良性互動。一直以來，中國主要在北極氣候的相關觀測和在極地科學考察等方面參與北極事務。

中國積極成為北極理事會的永久觀察員國，有利于中國明確北極國家的北極戰(zhàn)略和相關組織在北極事務中的態(tài)度和立場，為我國適時維護在北極的合法權益提供便利。中國有權利出席北極理事會的相關會議，在會議的討論環(huán)節(jié)，中國可就一些問題發(fā)表自己的意見和建議。由此，中國能更加深入了解各項決議的實時情況，同時探知其他國家與組織的觀點和立場。這有助于中國在合理協(xié)調與其他國家和國際組織的利益的同時，積極尋求與他國的共同利益，從而更好的維護我國的合法利益訴求。

成為北極理事會永久性觀察與國，有利于中國掌握北極航道開發(fā)的有效信息，并積極與相關國家和組織展開合作。通過在相關會議期間游說與會代表，促進中國在北極事務中發(fā)出自己的聲音。對于正在向“海運強國”轉變的中國而言，北極新航道的開發(fā)與開通都是至關重要的機遇。北極與中國有著十分密切的聯(lián)系，中國必須關注北極事務?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略框架下，為了最大限度的爭取中國在北極地區(qū)的合理權利和利益，中國應合理制定北極航運發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）中國參與北極航道開發(fā)的戰(zhàn)略考量

進入21世紀以來，北極地區(qū)的國際競爭明顯更為激烈，無論是北極國家還是非北極國家，都紛紛研究和制定自己國家的北極戰(zhàn)略，在不同程度上主動參與北極事務、搶占北極事務的主導權，尤其在北極航道開發(fā)問題上更為突出。在以北極理事會為主導的國際協(xié)調、合作中，北極地區(qū)的國際關系愈來愈紛繁復雜。

北極航運的商業(yè)價值和經濟利益，在21世紀逐漸凸顯。不難發(fā)現(xiàn)，在北極地區(qū)所有的活動基本上都離不開海上航行。2009年歐盟委員會規(guī)劃了歐盟參與北極航道利用和環(huán)境治理的長遠戰(zhàn)略。北極理事會在2009年發(fā)布了“北極海運評估報告”，同時報告對2020年的北極航運及其經濟影響和環(huán)境影響進行了預測。由此可見，近年來包括非北極國家和相關國際組織對北極資源和航道的利益預期等，展開不同程度的角逐。

眾所周知，北極地區(qū)自然資源豐富多樣，尤其在具有巨大戰(zhàn)略意義的石油、天然氣方面，北極是一個還沒有得到充分開發(fā)的能源資源寶地，它很可能成為世界下一個新的能源基地。阿拉斯加已探明的石油儲量達70億桶，天然氣達8千億立方米。在“一帶一路”戰(zhàn)略大力發(fā)展的背景下，中國的能源資源對外依賴程度不斷加大，中國積極參與北極航道的開發(fā)，有利于開拓能源供應的新空間，也將豐富我國能源全球采購多元化的戰(zhàn)略。

最重要的是相比較于中國目前的石油進口格局，中國從馬六甲、中東、拉美進口石油不僅路徑遙遠，經濟成本高，且存在一定的安全隱患。在國際貿易主要依靠航海運輸完成的當今社會，中國作為北極理事會永久觀察員國積極投身于北極航道的開發(fā)，對于填補“21世紀海上絲綢之路”的北向戰(zhàn)略的空白具有極大的經濟和商業(yè)價值。在今后，隨著北極東北和西北航線的開通，較之傳統(tǒng)航線，航程將大大縮減，成為連接東亞、美洲與歐洲的黃金水道。對于中國來說，在降低從非洲、歐洲運輸?shù)臅r間效益和經濟效益的同時，也可大大降低馬六甲、北印度洋的海上安全風險，同時滿足中國“一帶一路”大力發(fā)展的能源資源需求。

在“一帶一路”不斷發(fā)展的當下，一旦北極航線通航成功，中國雖然不能完全作為航線的支配者，但它將給我國的北部沿海地區(qū)帶來新的經濟增長機遇，同時將大大增強中國與俄羅斯、歐洲和北美之間的密切聯(lián)系，成為中國與北極航線沿線國家和地區(qū)往來密切、深入合作的新紐帶，進而更加完善我國的海上運輸格局。

二、“一帶一路”戰(zhàn)略框架下中國參與北極理事會的戰(zhàn)略選擇

（一）中國參與北極理事會的經濟開發(fā)

20世紀末期以來，中國開始逐漸介入北極事務，從1990年開始已完成了四次北極科學考察，于1996年正式加入北極國際科學委員會。

2004年，中國在斯瓦爾巴群島地區(qū)建立了第一個北極科學考察站——黃河站，開始實施站區(qū)科學考察工作。2006年正式提出加入北極理事會的申請，雖遭到一些國家的排斥，但一直以和平共處五項原則與世界各國和平相處的中國，終在2007年成為北極理事會的“特別觀察員國”。2012年4月，中國外交部開始遞交作為理事會的“永久觀察員國”的相關申請。2013年5月北極理事會部長級會議上，中國接受了北極理事會對我國在科研能力、基地合作經驗等方面的全面考察，并成功被正式接納為北極理事會“永久觀察員國”。

經過了7個年頭，這個得來不易的成果令人歡欣鼓舞。然而，中國作為一個近北極國家，在參與北極事務的過程中仍面臨北極理事會的許多限制。但中國參與北極事務也不應操之過急，要善于在一些方面走“曲徑路線”，以小見大，于細微處積聚和不斷增強在北極地區(qū)的影響力。一直以來，中國通過開展廣泛的北極科技合作，為北極治理積極提供治理和技術支持，在參與北極事務中努力起著先導作用。進入21世紀以來，中國的北極事務參與領域才迅速擴展開來，不斷延伸至能源、運輸、經貿和外交領域等。

中國作為一個負責任的大國，在參與北極事務時，還主動承擔相應的國際責任。在北極國家和非北極國家間，中國一直是個利益平衡者的角色。在維護原著居民自身文化和北極脆弱的生態(tài)環(huán)境上，中國始終是倡導者。在“一帶一路”的戰(zhàn)略框架下，作為北極理事會的正式觀察員國和未來北極航道的使用者，中國始終堅持尊重北極國家的主權權利，并積極參與北極航道的合理開發(fā)。

（二）中國積極參與北極理事會的航道開發(fā)

近年，中國結合自身國情提出“21世紀海上絲綢之路”，更加主動地拓展新的領域空間，擴大和深化同各方的共同利益。中國是一個貿易大國和航運大國，同時位于北極航道東北航線的延長線上；將中國沿海（尤其北部沿海）經白令海峽、到達北極這一沿線作為中國“21世紀海上絲綢之路”的北向戰(zhàn)略航線，對完善中國發(fā)展“一帶一路”具有重大意義。在這一戰(zhàn)略中，中國更要高度重視與沿線國家的廣泛合作，尤其要注重與俄羅斯在東北航線的雙邊合作。

連接歐洲和東亞的東北航道是北極最重要的航運通道之一，正位于俄羅斯北冰洋沿岸。俄羅斯北極地區(qū)物產豐富，在普京總統(tǒng)的第二任期內，被擱置10多年的北極地區(qū)被列為國家發(fā)展規(guī)劃。此外，俄羅斯積極呼吁國際社會加強合作，保護脆弱的北極生態(tài)環(huán)境等議題，與中國的倡議和做法不謀而合。中國應抓住機遇，主導和充分利用亞洲基礎設施建設銀行，主動開展與俄羅斯的緊密合作，促進兩國在北極地區(qū)的基礎設施建設，加強兩國在極地大陸架油氣資源開發(fā)的經驗和技術交流，增強在油氣資源和東北航道資源等領域的合作開發(fā)。

2014年11月18日，俄羅斯自然資源和環(huán)境部長東斯科伊在莫斯科舉行的“北極研究、開發(fā)和發(fā)展前景”新聞發(fā)布會中表示：中國是北極理事會觀察員國，有權利參與探討北極問題和北極資源的開發(fā)活動。這也從側面反映出俄羅斯有意加強與中國在北極事務中的合作。

中國參與北極理事會的航道開發(fā)，要著力重視資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護的平衡。在積極參與北極航道開發(fā)、加強與北極國家和組織開展國際合作時，要通過各種治理機制維護北極原著居民的文化、生態(tài)環(huán)境等。努力在新絲路發(fā)展勢頭下，繼續(xù)起好北極理事會永久觀察員國的主導作用。

三、中國積極參與北極事務的具體路徑

在等級差序明顯，開放性和排他性兼具的北極理事會中，尤其在“一帶一路”不斷深入發(fā)展的關鍵期，中國更應積極洞察北極動向，制定維護我國北極合理權益的長遠戰(zhàn)略。一方面，中國雖然是北極理事會的永久觀察員國，但在出席很多國際會議、進行重大決策時，由于沒有表決權，仍是個邊緣地帶的旁觀者；另一方面，在涉及北極安全、主權和領土等敏感的問題上，北極理事會在實際操作中突出體現(xiàn)了較強的地方意識，常以尊重北極土著居民的合法權利為名抵制將北極問題國際化，這實際上凸顯了北極理事會的排他性。

作為北極理事會永久觀察員國的近北極國家，中國更應認清自己的有利形勢，抓住黃金機遇，努力提升在北極事務中的國際聲譽和影響力。首先，中國必須深入發(fā)展與俄羅斯的“全面戰(zhàn)略合作伙伴”關系，俄羅斯是我國“一帶一路”戰(zhàn)略的大力支持者，中方應在保持與俄積極溝通談判的基礎上，有效推動兩國在北極能源資源和北極地區(qū)東北航線道的開發(fā)與合作，促進在北極事務上的切實合作與進展。其次，中國應充分利用其作為永久觀察員國的身份，在繼續(xù)加大北極科考力度的同時，主動與其他觀察員國保持緊密聯(lián)系，加強觀察員國之間在北極事務上的經驗技術交流，必要時可積極聯(lián)合其他永久觀察員國聯(lián)名上書給北極理事會，使其做出更為合理的決策，從而維護非北極國家的合理利益訴求。

鑒于北極地區(qū)潛在的豐富資源和經濟利用價值的前景，中國更要加大投入專業(yè)人員和資金支持力度，為資源開發(fā)的可能性和北極航道的開發(fā)通航的相關基礎設施做好充分準備。在積極促成與當?shù)赝林用竦墓俜胶头钦M織之間的深入聯(lián)系和文化交流的同時，積極制定我國參與北極環(huán)境治理、旅游觀光、綠色開發(fā)的妥當機制，切實維護土著居民的可持續(xù)發(fā)展。值得一提的是，目前中國在北極活動的綜合性法律法規(guī)仍未形成、中國使用北極航道的法律障礙尚存，因此中國要積極研究和學習國外的相關立法規(guī)范，并適時啟動與北極航道沿線國家的法治建設和具體談判工作，切實減少法律摩擦，降低相關成本，實現(xiàn)互利共贏。

隨著“一帶一路”的提出和發(fā)展，中國經濟呈現(xiàn)快速增長趨勢，作為新興的全球大國會在一定程度上給其他國家?guī)頍o形壓力；因此中國也不應以過度積極的姿態(tài)參加北極事務，難免會引起北極國家及相關國際組織的警覺。但毋庸置疑，北極國家在北極擁有最大利益和最強話語權。同時北極國家也應該改觀單純排斥的立場、直面現(xiàn)實，承認中國等非北極國家的合法利益和積極關切，對非北極國家參與北極事務持務實、開放態(tài)度。中國等非北極國家也應準確洞悉北極事務的發(fā)展趨勢，充分借助北極理事會及其附屬組織這一高層論壇，緊緊把握好北極航道開發(fā)和利用的大好機遇，為我國的“一帶一路”戰(zhàn)略鋪好扎實的北極戰(zhàn)略奠基。

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*本文系北京市級大學生科研培養(yǎng)計劃課題成果。課題名稱：北極國際組織研究（北京市級）（課題編號：201514A081）。

（作者單位：北京第二外國語學院法政學院）