鄭國棟

納奈莫（Nanaimo）是溫哥華島東岸中部的一座城市，杰瑞·百瑞（Jerry Berry）在這里出生長大，在政府工作了30多年，當了25年首席行政官，2009年退休。

在加拿大，城市、鎮(zhèn)和村由地方議會領導。議會有一位市長（鎮(zhèn)長、村長，為了敘述方便，以下都以市長代指），還有一定人數(shù)的議員。他們要由本地居民選舉，任期2至4年不等，各省的情況不一樣。

議會起領導作用，但是并不親手去運作城市。議會雇傭?qū)I(yè)職員做執(zhí)行工作。議會定下任務、政策，職員負責行政管理工作。有些城市職員人數(shù)很多，有些村政府則職員甚少。不管是在村政府還是市政府，有一個高級職員管理其他職員，這個人就是首席行政官，在城市里一般叫城市經(jīng)理。這種權力模式叫地方議會-經(jīng)理制。這其實是股份公司的董事會-職業(yè)經(jīng)理制度在政府的應用。首席行政官就相當于公司里的總經(jīng)理，1908年美國率先開創(chuàng)這個制度，當時的首席行政官就叫總經(jīng)理。

首席行政官是怎樣履行職責的？

N-南風窗：首席行政官既要服務于議會，又要領導行政部門。那么，你給議會做哪些工作？

J-杰瑞：首席行政官負責要找出問題、審視問題，評估政策選項，向議會提建議。這是首席行政官施展才能的地方。政府雇員需要為議會籌備很多報告。報告一般要說明問題的前因后果，讓議會明白所以然，向議會推薦解決辦法。我手下有1個副城市經(jīng)理，3個總經(jīng)理，還有5個部門主任，他們基本上就是我的領導團隊，我組織他們討論，把能預見到的各種情況，社會的、政治的、財政的、管理等各方面的，都包含進去，找出不同的解決辦法做備案，商量好后交給議會。議會一般從我們的多個備案中選一個作為最后決策。

這些建議實際上來自有專業(yè)知識的職員，如規(guī)劃師、會計和工程師，只不過因為我是他們的上級，是我對議會負責，所以要由我提出。

議會批準我們起草的法規(guī)、項目和報告后，我負責執(zhí)行。我們的地方政府主要工作就是社區(qū)服務、飲水、廢水、治安、消防、道路維修等工作，這是大家最容易看到的工作。

如果有時間又有錢，干什么事都不難，問題是資源有限。老城區(qū)的復興計劃就是一個很好的例子。我這30年的職業(yè)生涯里，復興老城一直是重要戰(zhàn)略，今天仍然是。你知道，在加拿大，城市不斷擴張，由于市內(nèi)地皮的限制，購物中心往往建在郊區(qū)，有錢人也愿意住郊區(qū)，老城區(qū)的商業(yè)就逐漸死亡。很多城市都在為這個問題頭疼。

我的第一階段工作就是為議會準備多個選擇方案。議會成立了一個“議會掌舵委員會”，包括議員、社區(qū)人員和老城區(qū)旅游餐飲等利益相關者，我們按照委員會批準的方案，密集地向社區(qū)咨詢。這個項目需要借款，牽扯到老百姓的利益，因為地方政府的主要收入是居民房產(chǎn)稅，需要他們投票表決。為了讓老百姓完全知情，我們組織了大量的民眾參與，跟原著民、港口管理局、環(huán)保組織、商業(yè)人士等座談，最后老百姓投票通過了。議會也批準了投票結果。

第二階段就是執(zhí)行和建設。這時候的重點是在兩年多內(nèi)拆遷和建設。時間這么短，需要規(guī)劃資源。這階段的具體工作由一個團隊來做，負責的是我。定時向議會匯報進度，當然也讓民眾知情，因為我們議會會議是公開的，老百姓可以進來聽，也可以看政府網(wǎng)站的錄像。

市政府本來計劃在老城區(qū)建一個會議中心旅館，這個旅館由私人投資，但是由于整個經(jīng)濟形勢不好，旅館沒有建成，大大影響了會議中心的活力和成功。后來也有中國來的投資者要建旅館，議會也沒有批準，盡管大家都知道會議旅館是必要的。這對首席行政官來說，情況就有些復雜，如果旅館建成了，功勞是議會的，建不成，該指責誰呢？所以，城市經(jīng)理不能跟議會走得太近。城市經(jīng)理一定要按程序走，程序是議會批準的，即使有錯，也不能怪到我身上。

怎樣跟市長和議員打交道？

N：你跟市長和議員是什么關系？

J：議員們有不同的政治理念，背后有不同的利益團體支持，他們之間在決策過程中爭吵，最后總要達成一個結果，就是通過投票表決。市長其實是解決議員們之間的問題，市長的角色是要引導議會往前走，跟議員們一起為本地居民制定前進的道路，開船的是職員，掌舵的是議會。一般來說，首席行政官必須尊重議會多數(shù)的意志，但是，又要尊重少數(shù)不同意見。怎么說呢，因為任何議員都代表著一部分群體，我們在準備決策方案的時候，盡量把各方利益都考慮進來。

我還有一個重要角色，就是幫助議會里的新手。 我們每四年選舉一次，也就是說，每次選舉后就來了一些新舵手，他們當中很多人其實是第一次出海，這時候我的作用就大了，我得通過提建議的方式給他們指出航道，告訴他們怎樣通過既有的制度把事情做成。這時候，我有可能被看成礙事的，對某些民粹主義新手議員也是限制。

現(xiàn)實中，世界常常是灰色的。我聽說有的首席行政官向議會投其所好。有些人試圖通過關系獲得特殊利益，一旦被抓住，懲罰也是很嚴重的。從技術上來說，是議會決定民眾的利益在哪里，我們政府雇員也要服務于民眾，要保證議會遵守向民眾咨詢的程序，如果議會不遵守這個程序，城市經(jīng)理和議會的緊張關系就產(chǎn)生了。

N：有沒有議員在某個項目上靠近你，給你什么“建議”？

J：議員和市長給我建議一般是在議會上。有時候也會有議員試圖按自己的個人喜好給我推薦什么，我就讓他把想法表達出來，讓他提到議會上去走程序。只有議會集體決定后我們才能執(zhí)行。我要服從議會多數(shù)的決定，這是很簡單的事實。

議員是選舉出來的政務官，他們背后有自己的支持者，有時他們也想走捷徑為自己的支持者辦事。一個好的首席行政官應盡力把各方價值和利益融合到議會決策過程中。如果某位議員不喜歡某個政策或者項目，他可以在議會里提出反對，盡他的力量修改游戲規(guī)則，而不是試圖通過我繞過去。我重復一下，市長和議員的權力在議會，他們要影響力，就要在議會里爭取多數(shù)支持。執(zhí)行部門的權力是我的，他們不能越權。有些新手議員或許一開始不明白，慢慢就會明白的。

N：一般來說，掌權者會盡量抓權，你跟市長之間有緊張關系嗎？

J：市長和首席行政官之間的關系非常重要。市長是議會之首，首席行政官是全體職員之首。但是，市長的權力在議會，他要有影響力，就是爭取全體議員都支持他，把自己的想法通過議會投票來實現(xiàn)。

市長和首席行政官相互尊重各自的角色當然好，我在工作中可以得到很多支持。但是，有時也有市長直接給職員下命令，甚至有議員直接找到職員。繞過我是不尊重我的角色和權力，這時候我就不得不盡力保證按程序辦事，保護我的職員。也有種情況，市長跟首席行政官就是合不來，結局就是首席行政官辭職，另謀出路。

要贏得信任，前后一致很重要

N：從你的經(jīng)歷來說，對首席行政官的監(jiān)督是什么？

J：城市議會、民眾、媒體，還有新興的社會媒體，都監(jiān)督我們。我當了20多年的城市經(jīng)理，20年前說的話也會有人翻出來，所以，要贏得信任，前后一致非常重要。如果沒有有力的信念，沒有良好的核心價值，不尊重法治，說一套做一套，根本就不會得到信任，也不配當城市經(jīng)理。

作為首席行政官，我并沒有想著尋求特殊待遇。相反，跟普通民眾相比，我的權利反而受到一定限制，我不能參加選舉政治，不能參加一般民眾可去的聽證會，我要保持中立，遵循這些規(guī)則，就是法治。

城市經(jīng)理的職責是保證市法規(guī)、決議、規(guī)則得以實施和遵守，不管牽扯到誰。所以，確立職業(yè)道德文化很重要。作為城市經(jīng)理，以身作則非常重要。

N：加拿大在1913年引進了美國的地方議會-經(jīng)理制，我從書本上學到了一些關于這個制度的知識，比如，選舉出來的政務官未必有專業(yè)才能，不一定干好管理工作，所以議員們只負責決策，具體的執(zhí)行工作由具有專才的首席行政官去做，決策權與執(zhí)行權分離。市長跟議員是平等的，議會內(nèi)沒有權力等級，決策的時候不會形成一言堂。議會的決策過程公開。這些畢竟是書本知識，能不能從你的經(jīng)歷說說實際操作如何？

J：我們政府雇員基本上都是專才，各部門經(jīng)理都是業(yè)務專家，這就保證了行政執(zhí)行的質(zhì)量。還有就是穩(wěn)定性，只要愿意干，政府雇員可以干一輩子，人才隊伍穩(wěn)定，對政府業(yè)務熟悉。

N：有什么短處嗎？

J：穩(wěn)定的另一方面就是短處，政府職員的思維可能僵化，跟不上變化。所以，每次選舉都會有新議員進來，帶來新思維。

N：有些議員可能是民粹主義分子，這也是個問題吧？

J：社會上有各種利益群體，有時候，有些群體和民眾會把某個人當作代言人選進議會。這樣的人當了議員后就想著為自己的支持者干點事。他們一般沒有大局觀，提不出好政策，不會成為議會的多數(shù)，在議會里往往會邊緣化，基本上干一屆就到頭了。

有些問題可能要歸結到人性上去，人性有善惡兩方面，人性不改，問題總是有的。

（摘自《南風窗》2016年第18期 ）