王晶

摘 要：本輪土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)施過程中也遇到了許多新情況和新問題。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施保障體系包括土地利用分區(qū)和分區(qū)管制措施、土地整理復(fù)墾、荒地開發(fā)與中低產(chǎn)田改造等內(nèi)容，其中的核心部分是土地利用分區(qū)和分區(qū)管制措施，通過分析國土資源部和天津市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的相關(guān)政策，闡述了土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中可能出現(xiàn)存在的問題，簡(jiǎn)述從各角度完善規(guī)劃調(diào)整的管理措施及實(shí)施方法。

關(guān)鍵詞：本輪規(guī)劃 完善規(guī)劃措施 土地利用

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2016）04（b）-0097-02

1 本輪規(guī)劃執(zhí)行情況及制定的相關(guān)保障措施

2010年7月，國務(wù)院批復(fù)實(shí)施《天津市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃》”），《規(guī)劃》的實(shí)施，在加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控、嚴(yán)格保護(hù)耕地、促進(jìn)建設(shè)用地集約節(jié)約利用等方面起到了積極的作用，有力地保障了天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、持續(xù)、健康發(fā)展。

“規(guī)劃實(shí)施保障措施”作為《規(guī)劃》中十分重要的獨(dú)立章節(jié)，分別從規(guī)劃控制、公眾參與和民主決策、制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)手段、預(yù)警機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、節(jié)約集約評(píng)價(jià)、實(shí)施評(píng)價(jià)等8個(gè)方面制定了本輪規(guī)劃實(shí)施保障的具體措施。文章將結(jié)合本輪規(guī)劃的執(zhí)行情況分析規(guī)劃實(shí)施保障措施在規(guī)劃實(shí)施期間發(fā)揮的作用。

1.1 本輪規(guī)劃制定的相關(guān)保障措施

為保證規(guī)劃期末耕地與基本農(nóng)田目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，本輪《規(guī)劃》提出了建立耕地、基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積作為一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度的重要依據(jù)，建立包括耕地占用、補(bǔ)充耕地等土地利用預(yù)警機(jī)制和對(duì)耕地的保護(hù)、開發(fā)、占用及整理的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等一系列措施，這些措施的制定及執(zhí)行不但有效保護(hù)了耕地和基本農(nóng)田，而且調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種田的積極性，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)。

為保證規(guī)劃期末各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)控制在規(guī)劃目標(biāo)以內(nèi)，《規(guī)劃》提出了建立目標(biāo)責(zé)任制、建立“規(guī)劃-計(jì)劃-項(xiàng)目”管理制度、建立指標(biāo)預(yù)留機(jī)制、強(qiáng)化預(yù)審制度、完善征地制度等措施，使建設(shè)用地審批科學(xué)化、規(guī)范化，在保障機(jī)場(chǎng)二跑道項(xiàng)目、東疆港、濱保高速公路等一批重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地的同時(shí)，還確保了天津市建設(shè)用地總規(guī)模、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模均未突破規(guī)劃目標(biāo)，但由于天津市部分區(qū)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已超出規(guī)劃目標(biāo)，需進(jìn)一步在此次保障措施中探尋解決方案。

為實(shí)現(xiàn)天津市建設(shè)用地節(jié)約集約高效利用，在本輪《規(guī)劃》編制之初，提出適當(dāng)提高土地稅費(fèi)占房產(chǎn)稅負(fù)的結(jié)構(gòu)比例、建立分類對(duì)各區(qū)縣進(jìn)行土地集約利用考核體系與標(biāo)準(zhǔn)等措施，這些措施的提出與執(zhí)行，使天津市人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在132 m2，實(shí)現(xiàn)了本輪《規(guī)劃》人均城鎮(zhèn)工礦用地控制目標(biāo)，但土地利用強(qiáng)度和效率等方面在全國一線城市中還處于中游水平，還需進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)措施建設(shè)。

此外，為保證《規(guī)劃》可以按照既定目標(biāo)有效實(shí)施，《規(guī)劃》還提出了制定《天津市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理辦法》以保證土地規(guī)劃各項(xiàng)流程規(guī)范進(jìn)行。建立土地利用總體規(guī)劃公告制度、建立行政信息公開制度等進(jìn)一步優(yōu)化管理程序，確保規(guī)劃的有效實(shí)施。同時(shí)還提出了建立土地利用預(yù)警機(jī)制、利用土地規(guī)劃管理信息系統(tǒng)強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管、開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)和決策分析輔助工作，確保本輪規(guī)劃執(zhí)行的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、準(zhǔn)確性。

《規(guī)劃》實(shí)施以來，天津市依照實(shí)施保障措施要求，嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施土地用途管制，加大了對(duì)違法用地管理力度，同時(shí)對(duì)耕地的保護(hù)、開發(fā)、占用及整理等情況進(jìn)行全面檢測(cè)，做到了“地動(dòng)人知”，使得規(guī)劃空間布局得到進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)《規(guī)劃》確定的“兩城優(yōu)化調(diào)整，濱海重點(diǎn)發(fā)展，西部協(xié)同發(fā)展，南北適度拓展，北端生態(tài)保育”的空間戰(zhàn)略形成。

1.2 本輪規(guī)劃存在問題

本輪規(guī)劃自實(shí)施以來，天津市在耕地保護(hù)、建設(shè)用地節(jié)約集約利用、指標(biāo)控制、土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化完善等方面均較上輪規(guī)劃取得長足的進(jìn)步，這與相關(guān)實(shí)施保障措施的制定及執(zhí)行是密不可分的，但是本輪規(guī)劃還存在如城鄉(xiāng)復(fù)墾規(guī)模難以實(shí)現(xiàn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地突破規(guī)劃目標(biāo)、節(jié)約集約用地水平不高等問題，下文將主要分析本輪規(guī)劃實(shí)施保障措施的執(zhí)行情況，并針對(duì)以上問題結(jié)合外省市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)提出建立相關(guān)保障措施的建議。

2 規(guī)劃后期進(jìn)一步完善規(guī)劃實(shí)施保障措施的有關(guān)建議

土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。要貫徹落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，需要構(gòu)建完備的土地規(guī)劃實(shí)施保障體系，以保證規(guī)劃所確定的土地利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等在空間上和時(shí)間上得以實(shí)現(xiàn)，從而使城市建設(shè)能夠高效、有序、持續(xù)地進(jìn)行。本輪《規(guī)劃》已從法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面提出了相對(duì)完善的實(shí)施保障措施，但還存在諸多不足，建議從以下方面進(jìn)一步完善。

2.1 進(jìn)一步健全保障規(guī)劃實(shí)施的法律法規(guī)

《天津市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理辦法》于2013年12月起實(shí)施，辦法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、建設(shè)用地審批、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目入庫及其整體審批、土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)涉及的規(guī)劃審查、規(guī)劃布局落實(shí)、規(guī)劃調(diào)整以及其他與土地規(guī)劃相關(guān)的管理活動(dòng)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施發(fā)揮了很好的實(shí)施保障作用，但該辦法是由市國土房管局印發(fā)，對(duì)其他相關(guān)單位涉及土地規(guī)劃的活動(dòng)管控力相對(duì)不足。經(jīng)調(diào)研，上海、廣東、浙江、河北等省市，均由?。ㄊ校┱l(fā)布該辦法，因此，為更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的保障作用，建議由市政府發(fā)布該辦法，提高其約束力。

2.2 進(jìn)一步完善保障規(guī)劃實(shí)施的行政措施

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施要依靠行政手段來組織、指揮和監(jiān)督，行政管理措施的優(yōu)點(diǎn)在于集中的統(tǒng)一管理，具有較強(qiáng)的針對(duì)性，手段比較靈活。

建立對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)完成情況的年度考核標(biāo)準(zhǔn)和制度。以區(qū)縣政府為考核對(duì)象，依據(jù)《規(guī)劃》下達(dá)各區(qū)縣的規(guī)劃期末各項(xiàng)主要約束性指標(biāo)、存量建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)，以及每年度區(qū)縣申請(qǐng)的新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)合當(dāng)年度變更現(xiàn)狀地類數(shù)據(jù)，于每年底對(duì)各區(qū)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等指標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行考核，當(dāng)年土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果也納入考核，對(duì)于考核不合格的區(qū)縣限制其下年度規(guī)劃調(diào)整或核減下年度規(guī)劃新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)。

2.3 進(jìn)一步完善保障規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)手段

完善土地利用稅收調(diào)節(jié)體系。在加強(qiáng)耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅征收管理的同時(shí)，加大對(duì)建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度，適當(dāng)提高土地稅費(fèi)占房產(chǎn)稅負(fù)的結(jié)構(gòu)比例，建立有利于節(jié)約和集約利用的土地稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。提高土地利用效率，推動(dòng)土地的節(jié)約集約利用，抑制土地市場(chǎng)囤積行為，防止建設(shè)用地過度擴(kuò)張。

積極發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用，調(diào)整天津市現(xiàn)有土地使用稅的區(qū)域等級(jí)和征收標(biāo)準(zhǔn)，按項(xiàng)目單位面積產(chǎn)出率、貢獻(xiàn)率實(shí)施差別化獎(jiǎng)勵(lì)制度，增加企業(yè)低效用地持有成本，促進(jìn)落后產(chǎn)能的淘汰和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.4 進(jìn)一步完善保障規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)手段

基于現(xiàn)有土地規(guī)劃管理信息平臺(tái)，結(jié)合規(guī)劃實(shí)施期間出現(xiàn)的新問題，進(jìn)一步擴(kuò)展規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管相關(guān)功能。開發(fā)土地現(xiàn)狀變更、規(guī)劃管理、用地審批和土地登記等工作中涉及的指標(biāo)管理、綜合統(tǒng)計(jì)分析、在線制圖、指標(biāo)預(yù)警、動(dòng)態(tài)更新、業(yè)務(wù)邏輯約束等功能模塊，將日常土地管理業(yè)務(wù)工作全部納入統(tǒng)一的信息平臺(tái)，充分挖掘、利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，變死庫為活庫，為土地管理工作提供高效輔助決策支持，通過技術(shù)手段保障土地規(guī)劃有效實(shí)施。

探索建立基于開放標(biāo)準(zhǔn)、適合Web應(yīng)用、松散藕合、便于信息共享和應(yīng)用集成的土地規(guī)劃信息技術(shù)平臺(tái)，從技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃與城市規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)同管理。

具體而言，通過協(xié)同管理技術(shù)平臺(tái)，要實(shí)現(xiàn)不同規(guī)劃之間有限的數(shù)據(jù)共享和相互調(diào)用，各自權(quán)限下的成果數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新，規(guī)劃應(yīng)用系統(tǒng)之間非相關(guān)業(yè)務(wù)相互獨(dú)立，同時(shí)要建立相關(guān)規(guī)劃應(yīng)用系統(tǒng)在業(yè)務(wù)交叉點(diǎn)上復(fù)雜的邏輯約束關(guān)系、協(xié)調(diào)處理方案、預(yù)警機(jī)制。

通過松散耦合、有限共享、權(quán)限不變、有效溝通的協(xié)同管理機(jī)制，可以消除各個(gè)規(guī)劃管理部門對(duì)于自身權(quán)力和資源掌控力削弱的顧慮，為“多規(guī)”有效銜接、協(xié)同管理創(chuàng)造有利條件。

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