儲昭海 楊培松

摘要：土地是農民最重要的財產，家庭承包經營制度，雖在激發(fā)勞動生產者積極性、提高土地生產力水平方面功不可沒[1-2]，但隨著宏觀經濟與農村經濟的不斷發(fā)展，以家庭為基本生產決策單位、小規(guī)模經營的承包制度已經難以適應我國農業(yè)現代化發(fā)展的要求。2004年至今，中央一號文件連續(xù)13年聚焦“三農”，在以家庭承包經營權為主的政策背景下，如何發(fā)揮土地經營權的權能作用，國內外學者進行了大量研究，研究成果主要集中在農村土地流轉的現狀、形式、流轉績效、流轉影響因素以及規(guī)范流轉的對策措施等方面[3-8]，極少有研究從農民收入的四種組成經營性收入、工資性收入、轉移性收入和財產性收入的視角研究土地流轉。本文擬對政府主導下土地流轉對于改變農戶經營性收入、工資性收入、財產行收入和轉移性收入的作用機理展開深入研究，并通過對江蘇省金湖縣土地流轉實踐的調研訪談，對理論研究進行實證檢驗。

關鍵字：土地流轉；收入；政府主導；金湖縣

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）04（b）-0000-00

一、研究區(qū)域概況

江蘇省金湖縣位于江蘇省中部，全縣總面積1394平方公里，轄11個鎮(zhèn)，人口35.71萬。2011年，全縣農業(yè)人口24.66萬，耕地面積55萬畝，其中家庭承包面積43.7萬畝，人均承包地面積1.78畝。2013年8月，全縣先后組建土地股份合作社8個，土地流轉面積20.15萬畝，占家庭承包面積的46%，連片流轉100畝以上的達10.05萬畝，流轉合同簽訂率95%。流入專業(yè)合作社4.2萬畝，流入種養(yǎng)殖大戶9萬畝，流入農業(yè)龍頭企業(yè)2.5萬畝，流入家庭農場的2.6萬畝。

二、政府主導下土地流轉與農民收入關系研究

農民收入包括經營性收入、工資性收入、轉移性收入和財產性收入，本節(jié)就政府主導下土地流轉與農戶收入的上述四個組成部分的內在聯系進行剖析與研究。

1、土地流轉與農業(yè)經營規(guī)模及農戶經營性收入之間的關系研究

農民農業(yè)經營性收入即農戶家庭經營第一產業(yè)收入，包括種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、手工業(yè)、采集捕獵收入。本文主要研究稻麥等糧食作物種植的規(guī)模效應以及對土地轉入農戶的農業(yè)經營收入的影響。農業(yè)規(guī)模經營，是指根據規(guī)模經濟的要求和自然、經濟、社會、技術條件的可能，將土地生產要素集中，通過生產規(guī)模的擴大以取得更大經濟效益的農業(yè)經營方式。農業(yè)規(guī)模經營的目的在于實現規(guī)模經濟[9]。從理論上說，農業(yè)規(guī)模經營不等同于土地規(guī)模經營。但由于土地是農業(yè)最基本的生產要素，是其他生產要素投入的載體，土地經營規(guī)模在相當程度上決定了農業(yè)經營規(guī)模，因此在實踐中常常把農業(yè)規(guī)模經營等同于土地規(guī)模經營，把擴大土地經營規(guī)模作為擴大農業(yè)經營規(guī)模的主要手段。土地承包權流轉將分散、細碎化的土地集中至財富豐裕、技能嫻熟的生產經營主體手中，實現對承包土地的集中管理經營，并通過資本、勞動力、技術等的投入，實現農業(yè)經營規(guī)模。分散經營后的家庭經營規(guī)模小，農業(yè)規(guī)模經濟無法實現。由于小規(guī)模的生產難以形成批量，十分有限的產品卻要分攤任何主體都必須的固定投入，無形中增加了單位產品的生產成本。推進農戶承包地的流轉，可以擴大土地生產經營規(guī)模，可以促使盡可能多的土地轉入良好的生產經營條件下，包括豐富的農業(yè)生產勞動經驗、先進農業(yè)技術和農業(yè)生產經驗的推廣及運用，以實現轉入農戶收入的提高。首先，現代農業(yè)機械化操作過程中，擴大經營規(guī)模可以降低分攤到單位農產品的固定成本，包括基礎設施與物質技術裝備。其次，農產品生長過程中種子、農藥、化肥的批量采購及農產品的集中銷售會降低生產成本與銷售費用，交易費用的節(jié)省間接提高了單位土地效益，以最小化的成本實現最大化的利潤。此外，規(guī)模經營有利于推進農業(yè)產業(yè)化，提高農產品的市場與競爭力。高產出與高資金投入為農戶開展農產品精深加工、延長農業(yè)產業(yè)鏈提供了可能性，農產品價值的提升成為農戶創(chuàng)收的良好選擇。

為了獲悉土地流轉后規(guī)?；洜I狀況，我們對金湖縣典型土地流轉案例進行了調研。作為當地農業(yè)生產龍頭企業(yè)的閔橋鎮(zhèn)金穗土地股份專業(yè)合作社，2010年，規(guī)模轉入了2000多畝承包地，配合資金與人力的投入，合作社運營良好，2011年合作社年營銷額達到了1000萬元。黎城鎮(zhèn)大興村蔬菜專業(yè)合作社從九里村流轉1500畝地，種植大棚蔬菜，每畝增加收入3000多元。陳橋鎮(zhèn)黎明家庭農場于2013年承包土地160畝用于大棚蔬菜經營，僅上半年，生產值已達98萬元。土地流轉對于高質量、高競爭力產品的開發(fā)還具有激勵作用，能人大戶、專業(yè)合作經濟組織通過大面積流轉土地后，會通過引進新品種、新技術盡可能的提高農田產出率。戴樓鎮(zhèn)青荷農副產品專業(yè)合作社從湖南農科院引進了荷藕新品種“藍天一號”，畝均收入達8000多元。過去一家一戶的種植方式導致種植技術參差不齊，如今土地統(tǒng)一流轉給大戶或合作社后，用藥、施肥都有專門的農業(yè)科技人員指導，生產原料與技術的改進提高了產量，也降低了生產風險，大大提高了承包主體的經營性收入。另一方面，隨著土地經營權的讓渡，轉出戶將會失去經營性收入。耕地資源稟賦較高的農民可能缺少參與土地流轉的積極性，更傾向于自耕。比如陳橋鎮(zhèn)人均耕地較多，一戶人家擁有15畝承包地甚至更多的現象很普遍，當地的流轉率較低。在流轉實施之前，村干部對流轉意愿進行了摸底，約有30%農戶不愿意流轉。陳橋鎮(zhèn)與其他地區(qū)的流轉參與積極性的對比說明，農民是否愿意參與流轉，取決于預期收益的比較，主要源于經營性收入與工資形式收入的得失權衡。

2、土地流轉與轉出戶農地退出、非農就業(yè)以及工資性收入關系研究

社會存在分工，農村勞動力轉移與社會勞動力就業(yè)結構隨著經濟的發(fā)展而變化。劉易斯二元經濟模型[10]指出，發(fā)展中國家一般存在二元經濟結構，一元是以落后方式進行生產的農業(yè)部門，這一部門的勞動生產率和勞動報酬低；另一元是以現代方式進行生產的城市工業(yè)部門，這一部門的勞動生產率和工資水平比農業(yè)部門高，而傳統(tǒng)農業(yè)部門的最大特點是存在剩余勞動力。剩余勞動力是相對于土地資源而言的，勞動力相對于土地過多，一些勞動力雖然出工出力，但其邊際產量很低，低到接近于零甚至為負數。在城市部門吸納農村剩余勞動力進行擴大再生產、取得剩余、積累利潤、反過來又促進對農村勞動力吸收能力的循環(huán)往復過程中，伴隨著農業(yè)剩余勞動力的不斷流出，農業(yè)勞動的邊際生產率逐步提高，農業(yè)勞動報酬的水平逐步與工業(yè)資本水平接近，農民生活水平逐步提高，傳統(tǒng)農業(yè)部門得到了改造。劉易斯的二元經濟模型指出了農業(yè)剩余勞動力轉移的根本途徑。在我國，一定程度上承擔養(yǎng)老等社會保障功能的土地使農民產生普遍的“戀土情節(jié)”，承包地經營收入長期以來作為農民收入的主要來源，但過低的人均承包地面積導致農業(yè)生產的勞動力相對過剩，勞動生產率低。在農業(yè)比較利益低下、預期收益差、小規(guī)模經營農地增收有限的困境下，將過剩的勞動力轉移至二三產業(yè)是充分利用人力資源、實現非農就業(yè)、創(chuàng)造工資性收入的有效途徑。農民工資性收入即農村住戶成員受雇于單位或個人，靠出賣勞動而獲得的收入。土地流轉使得使土地流出戶獲得可自由支配的時間，他們既可以到農業(yè)專業(yè)化公司從事勞動，獲取工資性收入，也可以到城市第二、三產業(yè)從事非農生產，從而實現從農業(yè)部門向非農部門的轉移。土地轉出戶勞動力得以釋放的同時，土地規(guī)模承包方將致力于農作物經營，勞動力資源全部投入于農業(yè)生產，從而失去可能的工資性收入，土地規(guī)模經營收入能夠彌補這一機會成本是土地流轉受讓者產生的前提。

2000年，家庭經營性收入占農民人均純收入的63.3%，隨著勞動力的轉移，二三產業(yè)收入的增加，經營性收入占比越來越低，2012年這一比例下降至44.6%。與之形成對比的是農民的工資性收入占農民人均純收入的比例由2000的31.2%上升至2012年的43.6%。不斷下降的農業(yè)經營收入與穩(wěn)步增長的農民工資性收入說明土地對于農民的重要性在降低，農民對土地的依附在減弱，勞動力正在不斷從農業(yè)部門流向二三產業(yè)，這為農地流轉創(chuàng)造了良好前提與有力環(huán)境。因為，農地流轉與勞動力轉移是一個相互影響和促進的過程，穩(wěn)定而較高收入的非農工作會促進勞動力轉移和農地流轉，而具有保障機制的農地流轉方式可以使農戶放心地轉移出農地經營權去從事非農工作。所以，將農民徹底地從農地的束縛中解脫出來，獲得自己可自由支配的時間、取得工資性收入的同時又不至于出現種“應付田”和拋荒棄耕的現象的辦法之一就是推進農村承包地的流轉。

合作社企業(yè)和種田大戶可以吸納部分當地勞動力，一部分閑置勞動力通過幫工獲得勞動收入。戴樓青荷農副產品專業(yè)合作社共雇傭本地長期工約10人，季節(jié)工最多時達七八十人，荷蓮種植用工費一年約40萬至50萬。銀集鎮(zhèn)萬豐農機合作社雇傭6個固定長工進行田間管理，負責施肥噴農藥等，會農機操作的工人，一年支付其3.5萬元。農忙季節(jié)，合作社還會去雇臨時工，一季下來，水稻臨時工雇傭費用約50萬元，小麥臨時工雇傭費用約10萬元。而機械工日工資，農忙時為120元/天，農閑時100元/天。陳橋鎮(zhèn)黎明家庭農場雇人進行田間管理的日工資為150元，若雇傭勞動力挑西瓜，需支付工資400元/天。在與陸河村種田大戶的交流中，我們了解到，他們通常都會雇一個人專門負責灌溉，3000元/年，還會請人專門進行田間水管理，管理人一年下來從中獲得收入約3000元。合作社和種田大戶解決了部分勞動力閑置問題，但相對于流出戶的數量之多，顯然只是杯水車薪。所以加速農村勞動力向二三產業(yè)轉移是解決土地流轉形成的大量剩余勞動力的必然選擇，如何使得教育水平普遍偏低的農村勞動力順利轉移、被二三產業(yè)容納就成為保證土地流轉中農民工資性收入穩(wěn)定來源的關鍵所在。尤其是農村中大量40-50歲的農民，技能的缺乏、對新知識的吸收較慢以及對新環(huán)境的相對較差的適應能力，使得他們外出就業(yè)之路不太順暢，開發(fā)適合40、50農民的就業(yè)崗位顯得尤為迫切。

3、土地流轉與財政補貼及農民轉移性收入關系研究

轉移性收入是指農村住戶和住戶成員無須付出任何對應物而獲得的貨物、服務、資金或資產所有權等，不包括無償提供的用于固定資本形成的資金（來自國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計指標解釋）。農民的轉移性收入主要來源于家庭非常住人口寄回和帶回、城市親友贈送、離退休金、養(yǎng)老金、贍養(yǎng)費、國家救濟、轉移財政支付、扶貧幫困、退耕還林還草補貼等方面[11]，在農民純收入中所占比例很小，但卻增長最快，這一比例由2000年的2%增加到2012年的8.7%。高增長速度主要是由于基數小且近年來惠農目標下國家對農業(yè)補貼力度的加大。土地流轉過程中的轉移性收入主要包括政府為鼓勵農戶積極轉出土地、以獎勵形式發(fā)放的每畝流轉土地一定的財政補貼，以及為支持種田大戶、合作社、家庭農場等生產經營主體而給予的補貼補助。此外，有些地區(qū)為了減輕農民流出土地的后顧之憂，對滿足條件的農戶發(fā)放養(yǎng)老金，以加強流轉農民的生活保障。2015年中央一號文件明確繼續(xù)實施種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等政策。選擇部分地方開展改革試點，提高補貼的導向性和效能。完善農機具購置補貼政策，向主產區(qū)和新型農業(yè)經營主體傾斜，擴大節(jié)水灌溉設備購置補貼范圍。實施農業(yè)生產重大技術措施推廣補助政策。擴大現代農業(yè)示范區(qū)獎補范圍。很明顯，政府為促進土地流轉而對轉入戶與轉出戶的獎勵、補貼都將成為農民轉移性收入的重要組成部分。

2005年金湖縣制定出臺了《金湖縣農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農村土地成片流轉1000畝以上的，實行以獎代補。流出農戶享受江蘇省省財政以規(guī)模流轉項目的形式獎勵的100元/畝。同時為了進一步鼓勵農民將土地流轉出去，在《關于進一步完善土地流轉農民基本生活保障辦法的意見》（金政辦〔2011〕142號）文件內容的基礎上，規(guī)定從2013年1月1日起，以土地經營權置換基本生活保障，男年滿60周歲、女年滿55周歲的，其基本生活養(yǎng)老金領取標準由原來的240元/月調整為300元/月，縣人社局按月打卡發(fā)放到人；今后將會根據物價指數變動情況，適時提高基本生活養(yǎng)老金發(fā)放標準。這些旨在積極引導和推進農村土地承包經營權流轉的政策都成為了農戶增加轉移性收入的有效途徑。

4、土地流轉與農民財產權利、農民財產性收入的關系研究

按照國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計指標解釋，農民的財產性收入是指農民通過擁有的動產和不動產，包括資金、農業(yè)機械及工具、交通工具、土地、房屋等的（狹義）所有權、占有權和使用權獲得的收入。具體來說，農民財產性收入一般包括利息、股息和紅利、租金（包括農業(yè)機械）、出讓無形資產凈收入、儲蓄性保險投資收入、轉讓承包土地經營權以及農村土地征用補償收入的等。相對于城鎮(zhèn)居民來說，農民財產性收入普遍處于低水平，2000-2012年占農民人均純收入的平均比重僅為3.8%，且呈現較大的波動起伏。究其原因，一方面，影響財產性收入的不穩(wěn)定因素較多，更重要是由于農民的很多資產，包括耕地、房屋、集體資產等，尚未發(fā)揮出增加財產性收入的作用，但也因此使得財產性收入具有更大的上升空間和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

近年來，國家加大了對農民財產收入的關注。黨的十八大報告中指出要“多渠道增加居民財產性收入?！?，財產性收入問題引起全社會的極大關注。2015 年中央 1 號文件 《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見》 提出：“激活農村要素資源，增加農民財產性收入?！鄙a要素從低效益部門向高效益部門流動才能實現資源的優(yōu)化配置，將擁有的財產進行優(yōu)化配置才能創(chuàng)造財產性收入。土地具有有限性和不可再生性，就更需要合理流動，土地流轉是土地這一資產創(chuàng)造財產性收入的必要條件。一方面，土地作為農民最基本的財產，對于土地轉出戶來說，土地流轉收益本身就是農民財產性收入的重要組成部分。另一方面，其他一切收入都是財產性收入的基礎，財產性收入的基數即是農民的各項收入。前面我們分析過，土地流轉對于實現農民經營性收入、工資性收入、轉移性收入的增長有正向作用，因此土地流轉也就成為農民增加其財產性收入另一維度的重要來源。

金湖縣政府主導下土地流轉價格基本上在每畝700-800元之間，一般高于農戶私下自發(fā)流轉價格150-200元/畝，而且有效減少了土地轉出戶與轉入者之間因信息不對稱可能面臨的各種風險，保障了農民土地權益。對于轉出農戶，流轉收益和勞動力釋放后的工資性收入使得戶均增收1萬多元，對于土地承包大戶或合作社，規(guī)模經營下產品固定成本與生產銷售費用降低、農業(yè)規(guī)模經濟使農民增收得以實現，這些因土地轉入轉出而直接或間接增加的農民收入都將成為土地流轉下實現財產性收入的重要來源。農機也是農民附著于耕地的重要財產，陳橋鎮(zhèn)5000多農戶有8000多臺機械，平均每戶擁有機械數1.5臺，且道路通達度較好，便于農技操作。隨著周圍村莊承包大戶和合作社數量的不斷增加、農機服務范圍的不斷擴大、服務對象的不斷增加，陳橋鎮(zhèn)村民通過向經營大戶提供農機專業(yè)服務成為該地農民財產性收入的重要來源。

充分盤活農地資源，改變小農分散經營下的低綜合生產力與低收益，才能實現農村土地、勞動力、生產資本、各種信息資源以及新的科學技術等的合理應用和優(yōu)化配置，并釋放勞動力，實現農戶利益的最大化?？梢哉f，農村土地流轉是宏觀經濟與農村內部經濟到一定階段的產物，是實現生產要素重新組合和資源最優(yōu)利用的客觀要求，也是提高農民收入、改善農民生產生活、縮小城鄉(xiāng)收入差距的客觀要求。通過以上分析可知，土地流轉一方面實現了農戶家庭由單一的農業(yè)經營收入向工資收入、流轉收入、入股分紅收入、財政轉移收入的多途徑收入的轉變，有效拓展了農戶增收途徑；另一方面也意味著轉出農戶放棄原先的經營性收入，而承包戶失去工資性收入的可能，所以保證這兩大主體流轉前后預期收益增加，土地流轉才得以順利進行。

三、結論與討論

以農戶為基本生產經營決策單位的家庭聯產承包責任制是農村經濟體制改革的一大創(chuàng)舉，但隨著宏觀經濟與農村經濟的不斷發(fā)展，以家庭為基本生產決策單位、小規(guī)模經營的承包制度已經難以適應我國農業(yè)現代化發(fā)展的要求。政府主導下土地流轉為農業(yè)規(guī)模經營創(chuàng)造了可能，為農村人口在獲得較高土地流轉收益的同時力圖尋求非農收入提供了條件，是實現土地優(yōu)化配置、釋放農村剩余勞動力的必然選擇，是實現農村經濟發(fā)展、農業(yè)產業(yè)化經營、農民生活改善的有效途徑[12]。土地流轉前后比較利益的差距是農民愿意將土地流轉出來的根本動因。因此保證土地流轉過程中可觀而有保障的轉入農戶經營性收入、轉出農戶工資性收入、農戶轉移性和財產性收入來源是推進土地流轉順利開展的必要條件。

（1）加強技術、資金等投入，促進農業(yè)規(guī)模經濟，增加流入方承包信心。土地大規(guī)模使得轉入農戶放棄了外出打工的機會。農業(yè)規(guī)模經濟收入彌補外出工資性收入預計損失才能形成規(guī)模經營的激勵。因此如何保證規(guī)?；洜I的土地收入就顯得很必要。在農業(yè)生產過程中，土地只是參與其中的要素之一，勞動、資金、技術、管理、信息等均是不可或缺的要素，正是這些要素之間的優(yōu)化組合決定著農業(yè)的效率和效益。因此，僅僅有土地規(guī)模是不能夠實現規(guī)模經濟的，還必須要注意土地與其他資源的優(yōu)化組合。為此，政府應積極發(fā)展穩(wěn)定的農業(yè)機械、水電等社會化服務組織，為規(guī)模經營大戶提供產前、產中、產后全程服務，加強對經營主體的生產與技能培訓，做好新品種與新技術的推廣工作，促進土地規(guī)模經營高質健康發(fā)展。資金短缺是土地規(guī)模經營的一大瓶頸，政府應建立財政金融支撐體系，扶持集中連片規(guī)模流轉大戶進行資金周轉。為農業(yè)提供長期貸款的資金融通，有條件地允許流轉經營主體用流轉土地、宅基地等抵押貸款，緩解土地規(guī)模經營資金瓶頸。

（2）加快二三產業(yè)發(fā)展，建立勞動力轉移就業(yè)服務機制，開拓40、50就業(yè)崗位。從事非農業(yè)生產的收入預期大于從事家庭小規(guī)模農業(yè)生產的預期時，農民才愿意流轉承包地；所以為保證土地轉出農戶有足夠的就業(yè)崗位，政府應加快推進城鎮(zhèn)化進程，促進農村富余勞動力向二三產業(yè)轉移，引導農村剩余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動。同時，為提高農民自身素質，擴大外出務工就業(yè)門路或就業(yè)彈性、擇業(yè)能力及工資收入，政府應積極開展技能培訓和就業(yè)指導，加快農村勞動力轉移培訓，要采取多種渠道，積極引導幫助農民外出務工就業(yè)，重點挖掘、開發(fā)適合40、50農民的就業(yè)崗位，重點激勵這部分農民從土地的束縛中解脫出來。

（3）加大監(jiān)督力度，保證財政補貼到位。我國政府職能有五級架構，由于缺乏有效的監(jiān)督機制，往往無法避免政府的腐敗與尋租行為。中央政府財政轉移與補貼經地方政府的層層攔截、克扣之后，到農戶手中往往大打折扣。在國家的治理結構中，農民無疑處于弱勢與被動地位，要實現上行下效，就需要加大監(jiān)督力度，以保證財政補貼完全到達農民手中，使農民收益得到保障。

（4）明確界定農村土地權屬，賦予農民穩(wěn)定的土地產權。土地流轉收益以擁有明晰的經營權為基礎，而這一收益的安全性與可持續(xù)性取決于產權的穩(wěn)定性。為此，政府需要統(tǒng)一核實登記土地承包信息，向農民頒發(fā)土地承包經營權證，明確農戶承包土地的位置、面積、四至、和承包期限，進一步規(guī)范土地承包和土地流轉行為，消除農戶間的權屬糾紛。對產權不穩(wěn)定的預期會阻礙土地流轉的積極性，賦予農民穩(wěn)定的產權就等于提供了農民通過土地流轉獲得財產性收入的機會與可能。

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