江燕

摘 要：農(nóng)村基層治理改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革是重點(diǎn)。在這一問(wèn)題上存在諸多爭(zhēng)議，集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存廢。從農(nóng)村基層治理的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，對(duì)爭(zhēng)議和探索進(jìn)行理性的分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不應(yīng)該撤銷(xiāo)，而應(yīng)該在城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的進(jìn)程中不斷改革和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）13-0034-02

一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存廢的爭(zhēng)議

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革，學(xué)術(shù)界一直眾說(shuō)紛紜，有的主張應(yīng)該加強(qiáng)，將它建設(shè)成為一級(jí)完備（或完全）的基層政權(quán)組織；有的主張撤銷(xiāo)，將它改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，實(shí)行“縣政鄉(xiāng)派”；還有的主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也實(shí)行類(lèi)似村民自治那樣的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。到底應(yīng)當(dāng)選擇哪種方案，不僅需要我們對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)狀進(jìn)行廣泛而深入的調(diào)查研究，而且需要我們從改革的視野進(jìn)行理性思考，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行可行性分析。

（一）撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，稱(chēng)為縣級(jí)政權(quán)派出機(jī)構(gòu)

一種觀點(diǎn)主張實(shí)行 “縣政、鄉(xiāng)派、村治”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存廢問(wèn)題上，這種觀點(diǎn)主張撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革成為縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)。持這種觀點(diǎn)的理由：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不具備完備的政府功能（如無(wú)相對(duì)獨(dú)立的決策和司法機(jī)構(gòu)），更沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政，缺乏相應(yīng)的施政能力，一直未能成為責(zé)、權(quán)、能完備的一級(jí)政府；二是自古以來(lái)，縣一直是基本的行政單位；三是“責(zé)強(qiáng)權(quán)弱”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使治理成本過(guò)大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重[1]。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，一般的設(shè)想是：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委改為辦事處黨工委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府辦事處，辦事處不再設(shè)立對(duì)口機(jī)構(gòu)，也取消人大、政協(xié)。第二，辦事處開(kāi)支全部納入到縣一級(jí)，由縣級(jí)政府安排人事與財(cái)政，不再進(jìn)行獨(dú)立的財(cái)政收支預(yù)算。第三，將原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的七站八所分為兩類(lèi)，具有行政職能一類(lèi)的站所，并入辦事處的職能辦公室；服務(wù)性一類(lèi)的站所，逐漸推向市場(chǎng)。這樣一來(lái)，首先，減少了行政層級(jí)，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)和人員，有利于減輕財(cái)政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；其次，重新定位了的縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的職能，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向；再次，有利于深化村民自治，從體制上真正規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系。

（二）撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一種觀點(diǎn)主張實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。這種觀點(diǎn)主張?jiān)趪?guó)家通過(guò)強(qiáng)制性法律，將基本的社會(huì)規(guī)范和目標(biāo)確定下來(lái)，社區(qū)在法律的框架內(nèi)實(shí)行廣泛的自治。具體設(shè)想：一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織撤銷(xiāo)，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承擔(dān)的公共行政的職權(quán)，移交給縣級(jí)政權(quán)，由縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)或職能部門(mén)履行；二是將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織履行的經(jīng)濟(jì)管理、服務(wù)職能，轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)村社會(huì)中介組織和農(nóng)民組織；三是建立鄉(xiāng)農(nóng)民自治組織，對(duì)涉及農(nóng)民群眾的公共事務(wù)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育。這樣做，一方面有利于擴(kuò)大鄉(xiāng)村自主治理的空間，另一方面有利于減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)[2]。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不應(yīng)撤銷(xiāo)，應(yīng)該精簡(jiǎn)合并

有一種觀點(diǎn)是主張?jiān)诒Ａ羿l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基礎(chǔ)上，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、精減人員、轉(zhuǎn)變職能。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為：沒(méi)有現(xiàn)代的農(nóng)村基層政權(quán)，中國(guó)的農(nóng)村就是一盤(pán)散沙。中國(guó)農(nóng)民貧困的基本原因一是人多地少的一畝地經(jīng)濟(jì)，二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的農(nóng)民的絕對(duì)和相對(duì)貧困化?，F(xiàn)代的農(nóng)村基層政權(quán)是我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的重要基礎(chǔ)。在市場(chǎng)化時(shí)代，農(nóng)民個(gè)人是無(wú)法對(duì)抗市場(chǎng)潮流的，政府作用增加，才能規(guī)范市場(chǎng)，將農(nóng)民等弱勢(shì)群體組織起來(lái)。農(nóng)村基層政權(quán)應(yīng)該加強(qiáng)和改善，而不是取消[3]。當(dāng)然，他們也認(rèn)為，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在很多問(wèn)題，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，首先必須精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。

（四）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存廢爭(zhēng)議的評(píng)析

以上關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存廢的三種觀點(diǎn)，實(shí)際是兩種觀點(diǎn)，即一種主張撤銷(xiāo)，一種主張撤并。筆者認(rèn)為，按照憲法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍是農(nóng)村基層政權(quán)，其憲法地位維持不變。目前搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和把鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部改為派出機(jī)構(gòu)的條件還不成熟，也與憲法的精神不符。雖然我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)差異很大，但是從總體上來(lái)說(shuō)，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不符合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，既不利于農(nóng)村的穩(wěn)定，也不利于農(nóng)村的發(fā)展。我國(guó)的基本國(guó)情決定了“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問(wèn)題的解決是一個(gè)綜合的系統(tǒng)工程，不是簡(jiǎn)單地撤銷(xiāo)就能解決的。從經(jīng)濟(jì)上講，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)形態(tài)決定了市場(chǎng)中介的作用難以替代；中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際條件決定了這個(gè)中介屬于農(nóng)村基層政權(quán)。個(gè)體的農(nóng)民在市場(chǎng)面前永遠(yuǎn)都是弱勢(shì)群體，這是當(dāng)今中國(guó)實(shí)際的國(guó)情。從社會(huì)治理方面來(lái)看，鄉(xiāng)村社會(huì)需要一個(gè)高效的、能熟悉了解掌握和管理農(nóng)村發(fā)生的各種事件的行政體系，將鄉(xiāng)村情況準(zhǔn)確、及時(shí)地匯報(bào)上去，同時(shí)也必須有一個(gè)行政體系自上而下地傳達(dá)政策、分配資源。從這層意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整合、組織、動(dòng)員各種農(nóng)村資源和社會(huì)力量中的地位是無(wú)可替代的。關(guān)于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改為縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，雖然可以一時(shí)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政體制和財(cái)政體制方面職能不全的矛盾，減輕行政費(fèi)用，但是作為縣派出機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)并不能從根本上解決自上而下的支配型行政體制的結(jié)構(gòu)性沖突，甚至?xí)⑦@一沖突進(jìn)一步延伸到縣一級(jí)。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，目前也不可行，道理與前面一樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革，不是僅僅撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能夠解決的。在當(dāng)前形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)仍有存在的必要，在縣與村之間沒(méi)有一級(jí)政府不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。有效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組織有利于上情下達(dá)和下情上達(dá)，能動(dòng)員社會(huì)資源，擴(kuò)展市場(chǎng)，傳播信息，促進(jìn)政府與社會(huì)溝通。

二、新形勢(shì)下應(yīng)該加強(qiáng)并完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的全面展開(kāi)，特別是市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民階層逐漸發(fā)生分化，形成了不同層次的新的利益主體。鄉(xiāng)村社會(huì)的異質(zhì)性和流動(dòng)性也不斷增強(qiáng)。農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的改革，必然要求鄉(xiāng)村治理與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行適應(yīng)性改革。自上而下單向地建構(gòu)農(nóng)村基層政府已經(jīng)不符合客觀實(shí)踐的發(fā)展，農(nóng)村基層治理需要更加開(kāi)放、公平的、多元的利益表達(dá)、溝通和反饋渠道，協(xié)商合作治理是改革的必然趨勢(shì)。建立和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的多元民主合作機(jī)制，擴(kuò)展農(nóng)民平等民主地參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多事務(wù)當(dāng)中，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)達(dá)成積極、全面和有效的合作，最終形成和諧高效的治理格局。

近年來(lái)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革方向的討論，大多只是看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在的問(wèn)題，并沒(méi)有關(guān)注到在社會(huì)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化推進(jìn)的國(guó)情之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)于國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要意義。

事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立是中國(guó)在國(guó)家治理現(xiàn)代化意義上不斷拓展其治理能力和社會(huì)整合能力的結(jié)果。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)基層建制一般只到縣一級(jí)，是因?yàn)樽越o自足的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)中生產(chǎn)和生活的大部分物質(zhì)資料都可以自我滿足，產(chǎn)品交換和相應(yīng)的社會(huì)聯(lián)系都比較少，基層社會(huì)管理的復(fù)雜程度和政府責(zé)任也比較有限。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)始于清末新政，展開(kāi)于民國(guó)時(shí)期，其核心內(nèi)容是建立合理化的官僚制度，使國(guó)家行政權(quán)力深入基層社會(huì)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的監(jiān)控和動(dòng)員能力。在國(guó)家權(quán)力向基層農(nóng)村社會(huì)擴(kuò)張的同時(shí)，汲取稅收、控制地方資源、下延機(jī)構(gòu)設(shè)置、擴(kuò)大官僚人數(shù)等過(guò)程也隨之開(kāi)展，使得國(guó)家財(cái)政收入的增加與地方上無(wú)政府狀態(tài)同時(shí)發(fā)生。

新中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立推動(dòng)了中國(guó)由傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型。建國(guó)以來(lái)的實(shí)踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)村各個(gè)方面的改革和發(fā)展變化密切聯(lián)系著的。在建國(guó)初期，農(nóng)村基層政權(quán)的建立與剿匪反霸、土地改革的勝利聯(lián)系在一起。在這個(gè)時(shí)期，廣大貧雇農(nóng)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，徹底摧毀了國(guó)民黨在農(nóng)村統(tǒng)治的政治基礎(chǔ)——鄉(xiāng)保甲制度，消滅了地主階級(jí)的剝削制度，并在土地改革的基礎(chǔ)上建立了新中國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)。翻身農(nóng)民第一次享受到當(dāng)家做主的權(quán)力，通過(guò)選舉產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的建立反過(guò)來(lái)又鞏固了農(nóng)民在土地改革中獲得的勝利果實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾發(fā)展生產(chǎn)，使土地改革后農(nóng)村迅速出現(xiàn)了欣欣向榮的景象。此后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展和對(duì)農(nóng)村社會(huì)主義改造的深化，農(nóng)村基層政權(quán)經(jīng)過(guò)了合作化、人民公社等幾個(gè)階段，其組織形式、職能范圍和活動(dòng)方式不斷進(jìn)行調(diào)整。其間雖然走了一些彎路，但總的說(shuō)來(lái)，它在團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和生產(chǎn)發(fā)展等方面，起到了不容忽視的作用，成績(jī)是主要的。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的開(kāi)展、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、村民自治的發(fā)展，作為農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在落實(shí)黨和國(guó)家的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)為契機(jī)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了新的階段。農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)民利益訴求多元化，城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)和發(fā)展，對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)，對(duì)于國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，無(wú)疑都具有極其重要的意義。它反映的核心問(wèn)題是，在市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的背景下，如何處理好國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，建立怎樣的鄉(xiāng)村治理模式才有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)轉(zhuǎn)型是機(jī)遇，也是巨大的挑戰(zhàn)。把社會(huì)轉(zhuǎn)型控制在有序的范圍內(nèi)，是考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家治理能力的重要表現(xiàn)，這就更需要制度化的公共權(quán)力協(xié)調(diào)和引導(dǎo)社會(huì)各種利益群體進(jìn)行有序的政治參與，用規(guī)范化、制度化的方式來(lái)影響和推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。在這一進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層公共權(quán)力的組織者，應(yīng)該在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅不應(yīng)該削弱，反而需要加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅有利于將國(guó)家意志和服務(wù)傳遞到廣大農(nóng)村的各個(gè)角落，也是維持農(nóng)村社會(huì)基本秩序的核心力量，連通民意與國(guó)家的主要渠道，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的作用將更為突出。

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[責(zé)任編輯 吳高君]