2016年兩會期間，全國人大代表、中國人民銀行昆明中心支行行長楊小平向大會提交了六項提案，這些提案既有承載了與老百姓密切相關并期盼解決的民生金融難題，又有反映金融行業(yè)發(fā)展過程中配套制度和相關措施滯后制約行業(yè)發(fā)展的提案，也有為宏觀經(jīng)濟金融發(fā)展出謀獻策的建議，提案凝聚了楊小平代表的民生情懷和作為人大代表的責任擔當。

建議加強對個人金融信息安全的保護

記者：此次兩會，您向大會提出加強個人金融信息保護，維護金融消費者信息安全的建議，您是基于什么考慮，關注個人金融信息問題的？

楊小平代表：個人金融信息作為個人信息的重要組成部分，相對一般個人信息而言，個人金融信息受到侵害時，給金融消費者帶來的損失更大，社會影響更惡劣。近年來，因金融機構信息系統(tǒng)漏洞導致的個人金融信息泄漏、金融機構工作人員兜售客戶信息非法牟利、客戶資金因信息泄露被盜取等事件不斷發(fā)生，使個人金融信息安全成為社會各界關注的熱點之一。

同時，隨著我國對外開放的深入，個人跨境金融業(yè)務需求增多，個人金融信息的跨境流動成為一種合理需求，對個人金融信息的跨境保護也越來越有必要。個人金融信息泄漏不僅嚴重侵害客戶的隱私權，降低客戶對金融機構信息安全的滿意度，也阻礙金融機構業(yè)務開展，嚴重影響金融穩(wěn)定和金融生態(tài)環(huán)境，加強個人金融信息保護，維護金融消費者信息安全，具有重要的現(xiàn)實意義。

針對目前我國金融信息保護工作中存在的現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏對個人金融信息的統(tǒng)一定性，缺少統(tǒng)一的保護原則；個人金融信息監(jiān)管職責不明確；金融機構內部保護機制不完善等問題。我就此提出了四個方面的建議：

一是加快法制建設，夯實個人金融信息保護的制度基礎。鑒于個人金融信息的特殊性和泄露導致的危害性，需要明確的法律以加強監(jiān)管，建議在適當時機由國家層面出臺《個人信息保護條例》，將個人金融信息保護列入其中，明確個人金融信息的定義、保護范圍、保護原則、監(jiān)管部門及相應的監(jiān)管職責、法律責任等，建立分工合理、職責明晰的監(jiān)管體系。

二是對金融機構個人金融信息保護工作實施有效監(jiān)管。根據(jù)法律法規(guī)的授權，“一行三會”聯(lián)合出臺保護個人金融信息的實施細則，明確個人金融信息的監(jiān)管標準，建立現(xiàn)場和非現(xiàn)場相結合的監(jiān)管體系。從外部督促金融機構建立統(tǒng)一的個人金融信息保護規(guī)章制度，明確部門、業(yè)務條線、人員的具體責任；運用信息安全技術有效防范信息泄露風險，對信息系統(tǒng)實施安全等級評估，運用防火墻、系統(tǒng)漏洞掃描、入侵檢測、第三方認證、網(wǎng)絡安全監(jiān)控等信息安全技術對存儲個人金融信息的系統(tǒng)實施實時監(jiān)控，切實防范信息泄露風險。

三是加強對個人金融信息保護的宣傳、培訓、教育，普及公眾金融信息保密常識。督促金融機構強化預防管理，對員工開展金融信息保護業(yè)務的培訓和教育，提高主動防范意識；對客戶普及金融信息保密常識，根據(jù)不同類型的金融業(yè)務，有針對性地開展宣傳。監(jiān)管部門利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代媒體，加大對相關信息的披露和信息共享，及時通報典型案例，起到警示作用。教育部門將金融信息保護列入國民教育體系，幫助公眾掌握個人金融信息保護常識，提高對金融信息保護的自覺性，防止個人金融信息被不法分子利用。

四是建立因金融信息泄露導致的糾紛解決機制，暢通爭議解決渠道。根據(jù)不同的金融業(yè)務構建專業(yè)化的仲裁制度，明確糾紛處理規(guī)則和程序，建立與訴訟形成互補、相互銜接的處理機制，實現(xiàn)對個人金融信息泄露導致的糾紛的有效處理，切實維護金融消費者的合法權益。

建議出臺《非存款類放貸組織條例》 規(guī)范促進民間金融健康發(fā)展

記者：近年來，民間金融日趨活躍，其在激發(fā)金融活力，促進金融市場實現(xiàn)充分競爭等方面發(fā)揮了一定積極作用。與此同時，我們注意到，由于未納入國家金融監(jiān)管體系，經(jīng)營行為較為隱蔽，缺乏監(jiān)督管理的相應制度辦法，實際運行中暴露出許多問題。民間金融的發(fā)展現(xiàn)狀如何？其目前存在哪些主要問題？對此您提交了哪些建議？

楊小平代表：近年來，我國民間金融發(fā)展勢頭強勁，規(guī)模日益擴大，具有發(fā)展速度快、參與主體廣泛和形式多樣等特征。整體看，民間資金市場供需兩旺是民間金融存在、發(fā)展的根本動力及原因。以民間金融的典型小貸公司為例，截至2015年末，全國小貸公司數(shù)量已接近9000家，貸款余額近1萬億元。以云南省為例，截至2015年末，云南已有各類新型民營金融組織1128家，其中小額貸款公司551家，股權投資類企業(yè)424家，要素交易機構19家，民間資本管理公司50家，民間融資登記服務機構75家，金融服務公司4家，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)5家，民間金融呈迅猛發(fā)展的態(tài)勢。

當前，民間金融存在六個方面的突出問題：一是規(guī)范民間金融發(fā)展的相關法律法規(guī)不健全。二是部分法律法規(guī)相對滯后。三是借貸主體利益保護缺失。四是監(jiān)管不到位的情況比較突出。五是民間金融風險已經(jīng)開始向正規(guī)金融傳導。六是民間金融的高違約風險不利于社會穩(wěn)定。

盡管民間金融存在種種問題，但也不能簡單一刀切。2005年，《國務院鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》就提出，允許非公有資本進入金融服務業(yè)、區(qū)域性股份制銀行和合作性金融機構。2010年5月，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》提出允許民間資本興辦金融機構。2013年7月，國務院辦公廳下發(fā)《關于金融支持經(jīng)濟結構調整和轉型升級的指導意見》，明確提出“擴大民間資本進入金融業(yè)”。

因此，要堅持放管結合、疏堵并舉的原則，開正門，堵邪路，引導民間資本從“地下”走向“地上”，浮出水面，使其陽光化和規(guī)范化，處于監(jiān)管之下，減少其負面沖擊和影響。當前，關鍵就是要解決法律缺失的問題，盡快出臺《非存款類放貸組織條例》，使其有法可依，有法必依，推動民間金融走上規(guī)范健康發(fā)展的良性道路。

一是加快民間金融立法進程，健全民間金融法律框架，為其規(guī)范發(fā)展提供法律制度保障。通過《非存款類放貸組織條例》，以法律形式明確界定非法吸收公眾存款、非法集資和正常民間融資界限，賦予民間融資以合法地位，明確其性質、運營范圍、運作方式、準入條件、管理機構、風險防范等，使民間金融真正做到有法可依、有章可循，實現(xiàn)民間資本的合法運作，使正常民間金融在合法化環(huán)境下，得到規(guī)范發(fā)展。

二是促進民間融資與正規(guī)金融體系有效對接。通過《非存款類放貸組織條例》，加強對民間金融的引導和規(guī)范，規(guī)范發(fā)展民間金融機構，積極引導民間資本投資實體經(jīng)濟，切實降低民間金融成本。

三是加強監(jiān)督管理。通過《非存款類放貸組織條例》，明確民間金融的監(jiān)督管理機構和權限，制定監(jiān)管辦法，規(guī)范日常運營，將民間金融納入金融監(jiān)管體系之中。依照法律處置民間金融風險和糾紛。建立民間融資備案制度，根據(jù)其規(guī)模和性質的不同進行分級，并分別實行審批和備案制度。著力構建起市場調節(jié)、政府監(jiān)管、行業(yè)自治三管齊下的風險管理體系，促進民間融資的規(guī)范、健康、有序發(fā)展。

建議擴大個人境外投資、加快建立個人投資者境外投資制度

記者：2015年3月5日，李克強總理在做政府工作報告時明確提出，將開展個人投資者境外投資試點，適時啟動“深港通”試點。開展個人投資者境外投資試點意味著人民幣資本項目開放正在走向深水區(qū)，同時，也是深化我國金融市場改革開放整體工作的一個重要環(huán)節(jié)。您認為擴大個人境外投資有何意義？個人境外投資目前存在哪些困難？您有哪些建議？

楊小平代表：隨著我國對外開放程度的提高，居民個人財富不斷增長，境內個人境外投資的需求也日益高漲。擴大個人境外投資不僅有利于推進資本項目可兌換進程，而且有利于拓寬境外投資渠道，滿足個人投資需求。另外，有利于促進境外投資的便利化和國內經(jīng)濟的轉型升級。開展個人境外投資，有利于完善個人境外投資統(tǒng)計監(jiān)測，提高監(jiān)管有效性。

相關部門連續(xù)頒布的政策法規(guī)，表明了對開放境內個人境外投資的積極態(tài)度。但相關的操作細則一直未出臺。另外，由于當前國內個人境外投資政策的限制，個人跨境投資需求和合規(guī)渠道的建設形成了矛盾。

為順應市場發(fā)展需求，規(guī)范個人境外投資，建議進一步擴大個人境外投資、加快建立個人投資者境外投資制度。

一是盡快建立個人投資者境外投資制度。建議盡快制定出臺個人境外投資法規(guī)及配套實施細則，構建完善的個人境外投資管理體系。進一步明確個人投資主體資格、投資渠道、投資資金來源、投資規(guī)模和額度、投資核準登記管理、外匯收支管理等內容。拓寬個人境外投資渠道，允許個人進行境外直接投資、證券投資和其他境外投資。個人應以其合法收入開展境外投資，開展境外投資活動應當真實合法。以實現(xiàn)個人境外投資的合法化，切實維護個人投資者利益。

二是構建個人境外投資服務體系。搭建個人境外投資信息平臺，加強對個人投資者的信息咨詢服務和風險教育；創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和金融服務，加大金融支持力度；出臺相關扶持政策，推進個人境外投資的穩(wěn)步發(fā)展。

三是加強監(jiān)管和監(jiān)測分析，防范風險。構建完善的個人境外投資信息采集機制，加強個人境外投資的國際申報管理，完善資本項目信息系統(tǒng)；建立商務部門、工商管理部門與人民銀行、外匯局、海關、稅務等部門信息共享與合作機制，加強對個人境外投資的監(jiān)測分析，防范系統(tǒng)性風險。

四是完善個人境外投資稅收政策。為適應個人境外投資的開放，需要進一步完善稅收政策和征管機制，將個人對外投資所得納入稅源管理，防范稅收流失和保護稅基安全。個人境外投資需提供近三年相關收入的完稅證明等，以確保資金來源的合法性。

建議推動房地產(chǎn)投資信托基金試點

記者：作為成熟資本市場的重要組成部分，房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）是同股票、債券、存款并列的第四大類配置資產(chǎn)。在我國推進REITs發(fā)展有哪些意義？其發(fā)展受限于哪些因素？您對此提交了哪些建議？

楊小平代表：REITs是一種金融投資產(chǎn)品，推進REITs發(fā)展，可以盤活存量優(yōu)質物業(yè)，加快房地產(chǎn)市場去庫存，有利于促進住房租賃市場發(fā)展，有利于擴寬房地產(chǎn)業(yè)融資渠道，降低其負債率，有利于增加中小投資者的投資渠道。通過發(fā)行REITs，可充分利用社會資金，進入租賃市場，多渠道增加住房租賃房源供應，同時也可以為養(yǎng)老金等機構投資者提供穩(wěn)定投資回報的產(chǎn)品。實際上，REITs在國外也是養(yǎng)老金投資尋求的主要標的之一，未來隨著基礎養(yǎng)老基金投資運營的實施，以及企業(yè)年金、職業(yè)年金規(guī)模的不斷擴大，養(yǎng)老金管理機構對長期穩(wěn)定投資回報的資產(chǎn)需求也將大幅增加。如果一個租賃型商業(yè)地產(chǎn)項目，其每年的現(xiàn)金投資回報率能夠達到5%以上，那對養(yǎng)老金的吸引力則十分大，REITs的推出對應人口老齡化下的養(yǎng)老金保值增值也具有積極意義。

在REITs產(chǎn)品的推廣過程涉及財政部、住建部、國務資源部、人民銀行、證監(jiān)會多個部門，目前還缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范、稅收優(yōu)惠、信托登記等相關政策，目前限制REITs發(fā)展的第一大障礙是稅收，第二大障礙是無法實現(xiàn)公開發(fā)行，第三是融資方面規(guī)則的限制。

針對REITs在我國推進的上述情況和問題，建議以下三個方面著手來推進REITs發(fā)展：

一是頒布專項法律法規(guī)，建立和完善相關法律體系。從海外的實踐來看，發(fā)展REITs基本上都采取了立法先行的步驟，其中新加坡、香港和臺灣地區(qū)的立法工作都領先于實際操作1至2年左右的時間。房地產(chǎn)投資信托基金作為一種證券化的產(chǎn)業(yè)投資基金涉及到房地產(chǎn)業(yè)、證券業(yè)和基金管理行業(yè)，但目前相關的法律法規(guī)僅有《中華人民共和國信托法》《信托投資公司管理辦法》《信托投資公司資金信托業(yè)務暫行管理辦法》《證券法》《證券投資基金法》《公司法》等，其中這幾部法律法規(guī)內容對發(fā)展REITs而言極不完善，甚至缺位。建議盡快頒布《房地產(chǎn)投資信托投資基金管理條例》，并建立和完善相關法律體系。

二是落實稅收優(yōu)惠政策，避免重復征稅問題。REITs以收購物業(yè)資產(chǎn)、購買房地產(chǎn)企業(yè)相關股權和債權等為主要標的，它涉及到房地產(chǎn)交易所有權的變更登記。由于它具有資產(chǎn)讓渡性質，依據(jù)我國現(xiàn)行稅法規(guī)定，在財產(chǎn)信托條件下的產(chǎn)權轉移要與真實交易下的產(chǎn)權交易同等納稅。REITs涉及不動產(chǎn)資產(chǎn)轉賣活動十分頻繁，我國現(xiàn)行的稅收制度使得REITs運作的交易稅收成本非常高，直接削弱了產(chǎn)品的盈利水平。由于REITs涉及到房產(chǎn)稅、所得稅、租賃稅等多項稅賦，導致收益率很難達到全球REITs的6%-8%年凈收益標準，究其原因，重復征稅是一大障礙。從REITs實際運作角度看，土地增值稅是中國稅制下REITs設立的最大稅收障礙，雙重征稅也加重了REITs運作的負擔，降低了其盈利性。在國外，稅收優(yōu)惠是REITs吸引廣大投資者和房地產(chǎn)商主要興趣之一，而我國目前法律缺乏REITs稅收優(yōu)惠的相關規(guī)定，在REITs的收入來源、稅收補貼、運營管理等方面仍是一片空白，REITs同時具有信托的屬性和資產(chǎn)證券化的屬性，投資房地產(chǎn)投資信托基金的受益人承擔的稅收負擔，不應超過從事房地產(chǎn)投資的稅收負擔，否則納稅人就會直接選擇房地產(chǎn)投資，而不會選擇REITs。如果中國REITs不能享受稅收等優(yōu)惠政策，也就難以建立真正的房地產(chǎn)投資信托基金，應加快落實REITs稅收優(yōu)惠政策，妥善解決重復征稅問題。

三是積極推動REITs公募化發(fā)展。根據(jù)我國《信托投資公司資金信托業(yè)務暫行管理辦法》規(guī)定，信托投資公司集合管理、運用、處分信托資金時，接受委托人的資金信托合同不得超過200份（含200份），每份合同金額不得低于人民幣5萬元（含5萬元）。這對中小投資者而言無疑提高了投資門檻，也大大制約了REITs發(fā)展。另外，在國外，REITs是可以上市流通的，不但降低了REITs持有人風險，還滿足了REITs保值、增值的需求，但目前我國《證券法》對REITs這種特殊證券類型尚未做出規(guī)定，這意味著在國內REITs還不屬于證券的一種，不能上市流通，大大削弱了REITs流通能力。在國外，允許REITs份額在交易所和柜臺上市交易是其發(fā)展的必要條件，但目前我國只頒布了《證券投資基金法》，卻沒有專門的關于REITs的法規(guī)條例，這給REITs的發(fā)行、運作和監(jiān)管都帶來了極大困難，制約著REITs發(fā)展。建議積極推動REITs公募化發(fā)展，推進REITs產(chǎn)品在銀行間市場和交易所的公募發(fā)行標準，制定REITs專項發(fā)行交易管理規(guī)定。

建議確立土地經(jīng)營權的法律地位

記者：截至2015年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積4.43億畝，已占家庭承包耕地面積的33.3%。就未來經(jīng)濟社會發(fā)展方向而言，通過頂層設計，賦予農(nóng)戶法定可流轉的土地經(jīng)營權，能充分釋放制度紅利，切實突破農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展必須的資金瓶頸，是促使農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)勞動密集型成功轉化為現(xiàn)代資本密集型的關鍵所在。您認為土地經(jīng)營權的確權工作的障礙是什么？對此有何建議？

楊小平代表：主要是法律障礙。迄今為止，我國規(guī)范土地權屬的法律包括《憲法》《物權法》《擔保法》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)。其中，關于土地權利抵押的法律規(guī)定集中在《農(nóng)村土地承包法》《物權法》和《擔保法》。但是，這三部法律并沒有明確土地經(jīng)營權，也未全面考慮土地抵押融資的法律效力，而賦予土地經(jīng)營權法定抵押效力是在堅持土地所有權歸屬原則下有效激活農(nóng)業(yè)用地資金支持的必要前提，現(xiàn)行制度規(guī)范亟待順勢完善以適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。

現(xiàn)實操作中，銀行業(yè)金融機構在辦理抵押貸款時，著重考慮作為抵押物的土地的變現(xiàn)能力，以及發(fā)放貸款后的風險控制能力。因為土地經(jīng)營權至今沒有通過法律確認合法地位，所以銀行業(yè)金融機構難以對土地抵押貸款持續(xù)跟進，農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)權能難以完全發(fā)揮。

為順應土地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”的改革趨勢，建議緊緊圍繞全面依法治國目標，完善土地制度規(guī)定，系統(tǒng)修改《物權法》和《擔保法》等法律規(guī)范，進一步優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權結構，明確農(nóng)村集體土地經(jīng)營權，探索頒發(fā)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權權屬證書，加強土地承包經(jīng)營權分離后對土地承包權人和土地經(jīng)營權人的法律保護。

建議制定《支付結算條例》

記者：人民銀行在1997年12月，印發(fā)了銀行資金支付結算服務規(guī)范性文件《支付結算辦法》，制定的依據(jù)主要是《人民銀行法》《票據(jù)法》《票據(jù)實施管理辦法》等法律法規(guī)，這些法規(guī)制定于2000年之前，適用于當時的手工處理的結算方式。隨著電子商務發(fā)展、金融交易信息化水平提高及現(xiàn)代化支付系統(tǒng)建設，傳統(tǒng)的支付結算方式和資金匯劃手段已逐漸被電子化的資金結算方式所取代?！吨Ц督Y算辦法》條款能否滿足經(jīng)濟發(fā)展形勢？實踐中支付服務市場存在哪些問題？對此您提交了哪些建議？

楊小平代表：隨著支付業(yè)務規(guī)模的擴大及市場競爭的日趨激烈，一些固有問題逐漸暴露，新的風險隱患也逐漸產(chǎn)生，現(xiàn)有《支付結算辦法》條款與內容已不適應經(jīng)濟發(fā)展面臨的現(xiàn)實狀況，實踐中支付服務市場存在諸多問題。

首先，在支付的付款環(huán)節(jié)上，憑印鑒確認的方式已無法適應支付行業(yè)發(fā)展的要求。其次，支付產(chǎn)業(yè)鏈的延伸、規(guī)范發(fā)展涉及不同監(jiān)管部門間協(xié)調。第三、支付結算方式的大部分管理條款已經(jīng)脫離支付業(yè)務發(fā)展實際。第四、支付工具銀行卡的規(guī)范條款已不適應行業(yè)發(fā)展現(xiàn)實狀況。第五、支付工具商業(yè)匯票的規(guī)范條款已不適應行業(yè)發(fā)展現(xiàn)實狀況。第六、支付交易收費指導價格亟需調整。

支付行業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，使得現(xiàn)有制度已經(jīng)不適合現(xiàn)實狀況，且一些創(chuàng)新支付模式易觸碰政策紅線，行業(yè)發(fā)展迫切需要得到國家制度的認可、支持和規(guī)范，諸多問題解決迫切需要在更高層面上構建制度體系建設，首要的則為《支付結算辦法》上升為行政法規(guī)并制定出臺相應的管理條例，這已成為解決目前諸多突出問題的邏輯前提。在制定《支付結算條例》時，還應著重解決以下幾個具體問題：

一是要考慮電子簽名在支付結算領域中的作用。為保證支付結算各當事人的合法權益，提升電子支付結算的公信度，建立支付結算風險防范的法律基礎，盡快確立電子票據(jù)、支付密碼、影像技術中電子簽名在支付結算安全防范措施中的法律地位，規(guī)定電子支付指令的法律效力。

二是明確運行主體及法律責任。由于支付結算系統(tǒng)運行涉及許多部門和環(huán)節(jié)，建議從法律層面明確各系統(tǒng)運行的參與主體，如客戶、運行維護部門、商業(yè)銀行、系統(tǒng)供應商、網(wǎng)絡運行商等，并指出每一個主體應承擔的法律責任。比如提交原始清單有誤、匯出行或匯入行操作失誤、系統(tǒng)自動重發(fā)、網(wǎng)絡中斷、發(fā)生故障運行維護部門未及時恢復延遲資金匯劃等情況的責任確定、舉證、免責事由等。

三是合理構建支付結算監(jiān)管體系，創(chuàng)建新的管理制度。鑒于支付結算創(chuàng)新產(chǎn)品及服務所出現(xiàn)的問題，在監(jiān)管上需形成以人民銀行牽頭，銀監(jiān)、保監(jiān)、證監(jiān)等相關監(jiān)管部門參加的監(jiān)管聯(lián)動機制，對支付結算在業(yè)務創(chuàng)新、理財服務、消費維權等方面形成監(jiān)管聯(lián)動機制，了解掌握金融機構相關情況，督促機構規(guī)范運營。

四是提高支付市場參與者不合規(guī)行為的違法成本。近年來，相關銀行卡領域的創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，由于銀行卡業(yè)務管理中從發(fā)卡到受理缺乏權威的業(yè)務管理規(guī)定，特別是處罰措施不嚴，造成銀行卡業(yè)務參與各方違規(guī)成本低，出現(xiàn)業(yè)務糾紛責任不清，這成為目前銀行卡領域詐騙、盜刷等多種案件高發(fā)而不能及時有效處理的重要原因。因此在修訂《支付結算辦法》升級為《支付結算條例》中，要明晰銀行卡業(yè)務各環(huán)節(jié)管理主體，加大違規(guī)處罰力度。