彭雷寶

摘 要 農(nóng)村飲水安全問題是廣大農(nóng)村群眾最關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題之一，是事關(guān)群眾健康、農(nóng)村安定的大事。結(jié)合潛江市農(nóng)村飲水安全工作實(shí)際，分析了“十二五”時(shí)期農(nóng)村飲水安全發(fā)展存在的主要問題，以及“十三五”時(shí)期面臨的形勢(shì)，并提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；飲水安全；問題；對(duì)策；湖北省潛江市

中圖分類號(hào)：S277.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2016）06--03

水是生命之源，獲得安全、衛(wèi)生、清潔的飲用水是人類生存的基本需求。農(nóng)村飲水安全工程是農(nóng)村群眾直接受益的民生工程之一，是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民生活、維護(hù)農(nóng)村安定發(fā)展的大事[1]。近年來，湖北省潛江市堅(jiān)持把農(nóng)村飲水安全工作作為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容來抓，圍繞“建得成，管得好，用得起，長(zhǎng)受益”這一目標(biāo)，搶抓機(jī)遇，整合資源，創(chuàng)新機(jī)制，全力推進(jìn)，走出了一條適合市情的農(nóng)村飲水安全工作新路子，并取得良好效果。

1 農(nóng)村飲水安全工作成效

根據(jù)2004年、2009年兩次調(diào)查核定結(jié)果，潛江市農(nóng)村總?cè)丝跒?5萬，其中飲水不安全人口50.66萬。按照中央和省級(jí)部門要求，潛江市全力推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，“十二五”期間，以《潛江市農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀調(diào)查及2010-2013年規(guī)劃人口復(fù)核報(bào)告》為基礎(chǔ)，制定了本地“十二五”農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目規(guī)劃，并認(rèn)真貫徹落實(shí)。截至2015年底，潛江市“十二五”期間完成了1.7億元的總投資，實(shí)際解決了28.77萬人的飲水安全問題，超出省級(jí)規(guī)劃1.14萬人。潛江市農(nóng)村飲水安全管理模式效益突出、切合實(shí)際，被潛江市人民政府授予2013年度科技進(jìn)步特等獎(jiǎng)[2]。

2 存在的問題

2.1 “十二五”時(shí)期農(nóng)村飲水安全工作存在的問題

2.1.1 人均用水量偏少

農(nóng)村飲水安全工程也遵循規(guī)模效益，有規(guī)模才有效益。工程的盈虧平衡點(diǎn)為“千噸萬人”，為保證極端情況的供水水量達(dá)標(biāo)，潛江市在飲水安全工程設(shè)計(jì)時(shí)都高于此標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)實(shí)際供水情況統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，潛江市大部分農(nóng)村飲水安全工程供水量達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，究其原因，一是外出務(wù)工人員較多。潛江市外出務(wù)工人員比例約占農(nóng)村總?cè)丝诘?5%，導(dǎo)致農(nóng)村用水量不高；二是留守人員衛(wèi)生意識(shí)差，手壓井與自來水并用。只有飲用時(shí)才使用自來水，其他洗用仍使用手壓井水和堰塘、溝渠水[3]。根據(jù)近3 a《水資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，潛江市農(nóng)村地區(qū)人均日用水量約為0.07 t，其中包含了集鎮(zhèn)等用水量較高地區(qū)，實(shí)際使用農(nóng)村飲水安全工程的農(nóng)村人口，其人均日用水量尚不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的70%，使水費(fèi)收入低，導(dǎo)致農(nóng)村飲水安全工程難以為繼。

2.1.2 運(yùn)行成本相對(duì)較高

調(diào)查統(tǒng)計(jì)潛江市21個(gè)供水企業(yè)用電情況，年度用電約390萬kW·h，電費(fèi)366萬元，用電均價(jià)0.94元/（kW·h），使供水計(jì)量水費(fèi)達(dá)到2～2.5元/t，相對(duì)較高。如果按生活電價(jià)0.54元/（kW·h）計(jì)，差價(jià)0.40元，全年則可降成本156萬元。

2.1.3 水質(zhì)保障能力不足

由于早期工程建設(shè)資金、技術(shù)有限，配套設(shè)施不完善，導(dǎo)致建成的農(nóng)村安全飲水工程的供水水質(zhì)合格率不高，主要問題發(fā)生在消毒環(huán)節(jié)。同時(shí)，部分私營(yíng)業(yè)主缺乏專業(yè)技能或?yàn)榱私档徒?jīng)營(yíng)成本，運(yùn)行中消毒操作不規(guī)范或者少投藥，使消毒達(dá)不到效果。

2.1.4 工程建設(shè)易反復(fù)

一方面，原調(diào)查核定的農(nóng)村人口中，約40%為安全和基本安全人口（即規(guī)劃外人口），原供水工程經(jīng)過近10 a的運(yùn)行使用，部分工程已廢棄，或老化失修“帶病”運(yùn)行，使調(diào)查核定的部分安全和基本安全人口轉(zhuǎn)為不安全。另一方面，由于飲水解困階段和“十一五”時(shí)期的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，且多采用PVC管材，抗沖擊差，易損壞，水損高，再加上缺乏維修資金，養(yǎng)護(hù)不到位，使部分人員沒有真正實(shí)現(xiàn)飲水安全[4]。

2.2 “十三五”時(shí)期，農(nóng)村飲水安全工作面臨的形勢(shì)

2.2.1 工程投資來源單一

農(nóng)村安全飲水工程覆蓋面廣，工程建設(shè)周期長(zhǎng)，需要大量的資金支持。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的資金來源，主要采取國(guó)家財(cái)政撥款、地方財(cái)政配套以及群眾自籌的模式。由于近年來物價(jià)和人力成本上漲過快，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間潛江市建設(shè)日供水能力1 000 t以上的水廠人均成本基本都在800元以上。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，要完全解決農(nóng)村安全飲水問題，并在“十三五”期間進(jìn)一步改善農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀，潛江市將面臨很大的資金缺口。如果“十三五”時(shí)期改變農(nóng)村飲水安全工程的資投入比例，采取以地方投資為主體，中央投資為補(bǔ)充的模式，那么地方配套和群眾自籌將成為農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的大頭[5]。但縱觀全省現(xiàn)狀，農(nóng)村飲水不安全的地區(qū)往往都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政配套能力有限，群眾自籌也較為困難，如果中央和省級(jí)投資較少，將直接導(dǎo)致工程建設(shè)的資金不足。

2.2.2 水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)逐步提高

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)生活條件得到逐步改善，群眾對(duì)自來水水質(zhì)的要求也進(jìn)一步提高。農(nóng)村飲水安全工程的水源保護(hù)，凈化消毒設(shè)施完善，技術(shù)人員技能強(qiáng)化，水質(zhì)檢測(cè)和監(jiān)測(cè)能力提升，以及水質(zhì)檢測(cè)信息化建設(shè)等方面的工作，都將成為“十三五”時(shí)期提升水質(zhì)保障的重要內(nèi)容。

2.2.3 建設(shè)管理體制不順

農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)資金下達(dá)由發(fā)改和財(cái)政部門負(fù)責(zé)，建設(shè)由水利部門承擔(dān)，而水質(zhì)檢測(cè)與衛(wèi)生計(jì)生和環(huán)保部門相關(guān)，多龍管水，涉及面廣，不利于統(tǒng)籌安排工程建設(shè)和管理運(yùn)行等工作。

此外，公眾對(duì)自來水的公益性認(rèn)識(shí)不足，工程建設(shè)有待加強(qiáng)公共財(cái)政的支持力度；農(nóng)村傳統(tǒng)觀念落后，水是商品的意識(shí)淡薄，使工程水費(fèi)收繳困難。這些問題依然是困擾潛江市農(nóng)村飲水安全發(fā)展的重要因素。

3 對(duì)策

3.1 擴(kuò)大農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)資金來源

農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)需要大量的資金支持，當(dāng)前農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的資金來源單一，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)的效率和效果。為減輕國(guó)家和地方財(cái)政的壓力，降低困難地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化和豐富農(nóng)村安全飲水工程建設(shè)的資金來源。為此，可以采取PPP（Public-Private Partnership）模式，解決潛江市農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的資金問題。PPP模式是通過公共部門與私人組織建立伙伴關(guān)系，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種方式，在農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)中引入PPP模式，可以解決工程資金投入嚴(yán)重不足的問題，確保農(nóng)村飲水安全工程的順利建成。李克強(qiáng)總理2014年視察水利部時(shí)指出：“水利工程建設(shè)不能光靠政府，還要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，推進(jìn)PPP、BOT、TOT等投融資模式，更多調(diào)動(dòng)社會(huì)資金的力量。要用改革破解千年‘治水難題?！蓖ㄟ^社會(huì)融資引入公司化管理，能打破一般規(guī)模農(nóng)村供水工程政府大包大攬的格局，一定程度減輕了政府負(fù)擔(dān)，較好地規(guī)避了人事管理方面的缺陷，有利于降低農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行成本，提高供水企業(yè)活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。此外，多渠道籌措資金，也能保障對(duì)規(guī)劃外人口所使用的飲水工程進(jìn)行鞏固提升，并對(duì)年久失修工程進(jìn)行改造和養(yǎng)護(hù)，解決工程損壞和管網(wǎng)老化問題。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村飲水安全工程的經(jīng)營(yíng)管理模式

水廠的經(jīng)營(yíng)管理模式直接關(guān)系到水廠的市場(chǎng)活力和人力資源成本支出，通過必要的管理模式創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)高效的管理，有利于降低管理成本，增強(qiáng)供水企業(yè)的生命力。

一是拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過公開、公平、公正、競(jìng)標(biāo)的方式，將經(jīng)營(yíng)權(quán)予以拍賣。參與拍賣的競(jìng)買人應(yīng)當(dāng)是能夠獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任的企業(yè)法人，其注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)達(dá)到被拍賣農(nóng)村飲水工程總投資的30%以上。經(jīng)拍賣取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)買人應(yīng)當(dāng)與供水管理部門簽訂合同，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任以及經(jīng)營(yíng)者應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)公益事業(yè)的義務(wù)等。拍賣所得資金專戶儲(chǔ)存，由供水管理單位、用水合作組織監(jiān)督使用，專項(xiàng)用于拍賣期滿后，維修農(nóng)村飲水安全工程設(shè)施，更新設(shè)備等。

二是租賃承包。以資產(chǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，充分考慮工程的運(yùn)行狀況、前期投入及綜合效益等因素，合理確定租賃承包底價(jià)，公開競(jìng)標(biāo)承包。中標(biāo)者應(yīng)當(dāng)是能夠獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任的企業(yè)法人，注冊(cè)資本金不低于租賃資產(chǎn)額的5%，注冊(cè)資本金作為租賃資產(chǎn)抵押金移交給工程所有者，并與工程所有者依法簽訂合同，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任以及相關(guān)義務(wù)。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按期交納租金，存入工程折舊與大修費(fèi)專戶，保證合同期滿后資產(chǎn)達(dá)到規(guī)定價(jià)值，否則由經(jīng)營(yíng)者給予補(bǔ)償。

三是股份制經(jīng)營(yíng)。對(duì)資產(chǎn)價(jià)值大，具有良好盈利能力的飲水安全工程，通過發(fā)行股份向社會(huì)招股，由股東按股份制形式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。

四是集體管理。供水規(guī)模、供水范圍較小的水廠，可以由用水協(xié)會(huì)或受益戶推選專門管理人員，負(fù)責(zé)工程管理和水費(fèi)征收，并按國(guó)家規(guī)定提取折舊和大修等費(fèi)用。

3.3 合理確定農(nóng)村供水水價(jià)

農(nóng)村飲水安全工程所供應(yīng)的飲用水作為商品具有公益性，不能等同于其他只有商品屬性的產(chǎn)品，因此水價(jià)既要體現(xiàn)公益性作用，又要遵循價(jià)值規(guī)律。一方面，積極采用“兩部制”水價(jià)，基本水量維持在1.5～2 t/（人·月），容量水費(fèi)一般為3元/（戶·月），計(jì)量水費(fèi)一般執(zhí)行2～2.5元/t。通過“兩部制”水價(jià)的實(shí)施，促進(jìn)農(nóng)村群眾使用并節(jié)約自來水，既可以填補(bǔ)用水量偏少引起的水費(fèi)收入過低，又可以通過基本水費(fèi)計(jì)提工程折舊費(fèi)和大修費(fèi)，保障工程良性運(yùn)行。另一方面，計(jì)量水價(jià)必須堅(jiān)持政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)格下的供用雙方協(xié)商定價(jià)，適當(dāng)考慮農(nóng)民用水戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，既不能完全市場(chǎng)化定價(jià)使水價(jià)過高，群眾負(fù)擔(dān)不起，又不能不顧制水成本，完全不考慮社會(huì)投資獲得一定利潤(rùn)的需求。只有群眾使用，才能回歸工程建設(shè)初衷，只有社會(huì)投資獲得合理利潤(rùn)，才能保護(hù)投資者的投資積極性，這樣才有利于農(nóng)村飲水安全事業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

3.4 落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)基金

影響農(nóng)村飲水工程長(zhǎng)效運(yùn)行的因素很多，涉及工程規(guī)模、管理體制、水價(jià)機(jī)制、電費(fèi)成本、稅費(fèi)繳納、法律法規(guī)保障體系等，其中核心的問題是保證供水企業(yè)運(yùn)行的可持續(xù)性，而落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)基金是保證供水企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。可在已試行的《潛江市農(nóng)村飲水工程折舊費(fèi)和大修費(fèi)計(jì)收及使用管理辦法》的基礎(chǔ)上，落實(shí)財(cái)政維修養(yǎng)護(hù)基金建設(shè)，?？顚Ｙ~，按“誰儲(chǔ)存誰使用”的原則，在工程運(yùn)行一定年限，要更新改造時(shí)，由經(jīng)營(yíng)者提出更新維修養(yǎng)護(hù)申請(qǐng)，由市供水管理局審核批準(zhǔn)后組織實(shí)施，保障工程持久運(yùn)行，群眾長(zhǎng)久受益。

3.5 提升水質(zhì)保障能力

一是配套完善現(xiàn)有水廠的基礎(chǔ)設(shè)施，主要是水質(zhì)消毒設(shè)備；二是建設(shè)水質(zhì)檢測(cè)中心，提升水質(zhì)檢測(cè)能力，實(shí)時(shí)掌握供水質(zhì)量；三是加強(qiáng)水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)和信息化建設(shè)，推進(jìn)潛江市飲水安全自動(dòng)化監(jiān)管技術(shù)項(xiàng)目，提升監(jiān)管水平。四是加快生物生態(tài)水處理技術(shù)的應(yīng)用，突出成本低，易操作，便于管理的優(yōu)勢(shì)。五是加強(qiáng)技術(shù)人員技能培訓(xùn)，規(guī)范使用消毒設(shè)備，嚴(yán)控消毒藥劑劑量。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)化源地保護(hù)，加強(qiáng)私營(yíng)業(yè)主的法制教育，加大公眾節(jié)約水、保護(hù)水的宣傳，確保供水水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

3.6 執(zhí)行相關(guān)優(yōu)惠政策

繼續(xù)執(zhí)行財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)稅收政策的通知》，執(zhí)行國(guó)土資源部、水利部《關(guān)于農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)用地管理有關(guān)問題的通知》，執(zhí)行省物價(jià)局《關(guān)于農(nóng)村飲水安全工程供水用電價(jià)格有關(guān)問題的通知》等優(yōu)惠政策，將工程運(yùn)行用電價(jià)格從工商業(yè)用電價(jià)0.91元/（kW·h），調(diào)至農(nóng)村居民生活用電價(jià)格0.57元/（kW·h）；維持契稅、印花稅、企業(yè)所得稅等稅費(fèi)減免的優(yōu)惠政策；維持農(nóng)村飲水安全工程用地的優(yōu)惠政策，降低工程建設(shè)和運(yùn)行成本。

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（責(zé)任編輯：趙中正）