鄭功成

根據(jù)立法的慣例，《慈善法》的第一章是總則，它集中闡明本法的立法目的、適用范圍、調(diào)整范圍、應(yīng)當(dāng)遵循的原則、執(zhí)法主體以及國家的價值導(dǎo)向等。對本法的解讀從總則開始。

第一條 為了發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚(yáng)慈善文化，規(guī)范慈善活動，保護(hù)慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會進(jìn)步，共享發(fā)展成果，制定本法。

【條文主旨】

本條是對慈善法立法宗旨的闡述。

【條文釋義】

每部法律都有其特定的立法目的，并且通常都在第一條進(jìn)行明確闡述，這是立法的基本要求，也是對整部法律的意義的高度凝練。

慈善立法的首要目的，是要促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，特別是上世紀(jì)90年代以來，我國慈善事業(yè)得到了新生，并不斷發(fā)展。截止2015年，在各級民政部門登記的社會組織達(dá)到60多萬個，還有一些從事公益活動的社會組織在工商部門登記，另有一些開展公益活動的所謂“草根”組織從未登記，因此，全國社會組織總數(shù)應(yīng)當(dāng)較民政部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)要大。這些組織開展的慈善活動涉及到扶貧濟(jì)困、救災(zāi)救援、助學(xué)助醫(yī)、養(yǎng)老育孤以及促進(jìn)教科文衛(wèi)體育事業(yè)和環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，幾乎涵蓋了整個公益領(lǐng)域。特別是基金會數(shù)量已達(dá)4600多個，總資產(chǎn)超過1000億元，年支出額超過400億元；社會捐贈從2006年不足100億元增長到目前的1000億元左右。經(jīng)常參與公益服務(wù)的志愿者達(dá)到6500多萬人。這些數(shù)據(jù)確實(shí)反映了我國慈善事業(yè)在發(fā)展，但相對于整個社會對慈善事業(yè)的需要，以及伴隨國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所蘊(yùn)含的日益巨大的潛力，慈善事業(yè)在總體上又顯得發(fā)展滯后。一方面，公眾對現(xiàn)代慈善的認(rèn)知有限，慈善組織的數(shù)量與規(guī)模有限，慈善資源的動員能力薄弱，支持慈善事業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境還面臨著諸多障礙，等等。另一方面，整個社會對慈善的關(guān)注度在持續(xù)提升，公眾參與慈善的熱情在持續(xù)高漲，國家亦需要充分利用慈善事業(yè)更好地促進(jìn)社會和諧與文明進(jìn)步，法定社會保障制度亦需要民間慈善事業(yè)助力并有機(jī)融合，而社會財富在高速積累，有能力幫助他人并愿意回饋社會的人越來越多。所有這些，均表明必須通過立法來構(gòu)造有利于慈善事業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，促進(jìn)慈善事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

為了促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，必須弘揚(yáng)慈善文化，規(guī)范慈善活動，保護(hù)慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權(quán)益。其一，弘揚(yáng)慈善文化構(gòu)成了發(fā)展慈善事業(yè)的思想基礎(chǔ)與道德基礎(chǔ)，也是營造有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會氛圍并引領(lǐng)社會成員存心向善的有效舉措。本法第八十八條、第九十一條等即是對弘揚(yáng)慈善文化應(yīng)當(dāng)采取的行動的具體規(guī)定。其二，發(fā)展慈善事業(yè)必須規(guī)范慈善活動。只有為慈善活動提供明確的法律依據(jù)，才能避免魚龍混雜、泥沙俱下，才能堵塞不法之徒假借慈善之外行違法之事，才能保護(hù)合法的慈善活動有一個健康的發(fā)展環(huán)境，因此，將慈善活動納入到有序的法制軌道上是發(fā)展慈善事業(yè)的必由之路。本法共十二章共一百一十二條組成，即是對慈善活動和與慈善活動有關(guān)的活動的全面規(guī)范，包括慈善組織的設(shè)立及運(yùn)行，慈善募捐的開展，慈善捐贈的進(jìn)行，慈善信托的設(shè)置，慈善財產(chǎn)的管理與使用，慈善服務(wù)的提供，慈善組織與慈善活動的信息公開，國家對慈善事業(yè)的促進(jìn)政策，政府對慈善的監(jiān)督管理，以及對慈善領(lǐng)域違法行為的法律責(zé)任的追究等，這些規(guī)范為慈善活動的順利開展提供了法律依據(jù)，既能夠有效保障合法的慈善活動，又可以懲治慈善領(lǐng)域中的失范行為。其三，法律要保護(hù)慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權(quán)益，切實(shí)解除這些參與者的后顧之憂。在當(dāng)代社會，慈善事業(yè)既是具有道德色彩的社會建設(shè)，也是社會分工發(fā)達(dá)背景下的社會事業(yè)，它需要慈善組織來推動，需要捐贈人、志愿者、受益人的廣泛參與。如果這些參與主體的合法權(quán)益得不到有效保障，慈善事業(yè)將推動組織依托和人力、物力、財力的支撐，也將失去群眾基礎(chǔ)。因此，本法必須為這些參與慈善事業(yè)的主體提供應(yīng)有的法律保障。在本法的規(guī)范中，有許多法條體現(xiàn)了這一精神。例如，賦予慈善組織可以直接登記的獨(dú)立法人地位，強(qiáng)調(diào)捐贈自愿并尊重捐贈人的意愿，明確規(guī)定志愿者、受益人的人格尊嚴(yán)與隱私受本法保護(hù)等，即是對這些參與主體合法權(quán)益的維護(hù)。

最終目的是要促進(jìn)社會進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果。一方面，社會進(jìn)步是人類社會由低級向高級合乎規(guī)律的前進(jìn)運(yùn)動，既包括物質(zhì)文明也包括精神文明的進(jìn)步和發(fā)展，社會文明程度和道德風(fēng)尚都是衡量社會進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度，構(gòu)成了推動社會進(jìn)步的的有益力量，同時也構(gòu)成了社會文明的重要方面，一個人心向善、大眾行善和團(tuán)結(jié)友愛的社會，必定是文明的社會、進(jìn)步的社會，是值得我們追求的社會。另一方面，讓全體人民共享發(fā)展成果是現(xiàn)代社會的正義要求，也是文明與進(jìn)步的客觀標(biāo)志，而實(shí)現(xiàn)共享主要有二條途徑：一是通過法定的社會保障制度安排強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)共享，如社會保險強(qiáng)制雇主要分擔(dān)勞動者的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等的繳費(fèi)義務(wù)，社會救助實(shí)際上建立在強(qiáng)制性的稅收制度安排下讓富人多繳稅、窮人多受益的制度安排，等等；一是通過發(fā)展自愿性的慈善事業(yè)實(shí)現(xiàn)共享，如富人捐獻(xiàn)自己的財產(chǎn)來援助有需要的困難群體，志愿者奉獻(xiàn)自己的時間與精力來提供公益服務(wù)，等等，實(shí)際上都是與人共享。因此，慈善事業(yè)也是共享發(fā)展成果的重要途徑。需要指出的是，“沒有共享理念的支撐，既不會有現(xiàn)代社會保障制度，也不會有自愿性的慈善事業(yè)?！币虼?，發(fā)展慈善事業(yè)還需要樹立共享的理念。

第二條 自然人、法人和其他組織開展慈善活動以及與慈善有關(guān)的活動，適用本法。其他法律有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。

【條文主旨】

本條是關(guān)于慈善法適用范圍的規(guī)定。

【條文釋義】

每部法律均應(yīng)當(dāng)有明確的適用范圍，慈善法也不例外。

本條規(guī)定的法律適用范圍，是發(fā)生在中華人民共和國境內(nèi)的所有的慈善活動以及與慈善有關(guān)的活動。在此，法律突出強(qiáng)調(diào)的是慈善活動這一行為，開展慈善活動的主體包括自然人、法人和其他組織，換言之，任何組織與個人開展慈善活動均要受到本法規(guī)制。而本條中的慈善活動，系本法第三條明確界定的公益活動，凡是列入本法第三條中的公益活動均是法律認(rèn)可的慈善活動，均受本法規(guī)制。

本條的第二層含義是其他法律有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。在此，慈善法雖然是慈善領(lǐng)域的基本法與綜合立法，但并不意味著能夠適用所有的慈善活動以及與慈善有關(guān)的活動，如果別的法律有特別規(guī)定，可以視為特別法，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，當(dāng)然可以優(yōu)先適用特別法。

在立法過程中，法律草案起草階段就考慮到了本法與相關(guān)法律的關(guān)系。我們課題組在2014年6月3日即向慈善法草案起草領(lǐng)導(dǎo)小組提交了《慈善事業(yè)法與相關(guān)立法的關(guān)系及處理》專題研究報告，報告明確提出了對慈善法與《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《信托法》、《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》、《行政許可法》、《政府采購法》、《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》等法律的關(guān)系處理意見。這一專題報告中的意見在立法中得到了相應(yīng)的體現(xiàn)。

2015年8月，在《慈善法（草案）》正式提交全國人大常委會審議前，又應(yīng)法律起草領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人的要求，提交了《關(guān)于如何處理<慈善法>與<紅十字會法>關(guān)系的意見》，明確提出不宜在本法中提到紅十字會，因為紅十字會是人道組織而非純粹的慈善組織，紅十字會有一些特殊職能與職責(zé)是其他慈善組織所沒有的，其組織與行為應(yīng)當(dāng)由專門的《紅十字會法》來規(guī)制；同時主張，紅十字會組織在開展慈善活動及與慈善活動有關(guān)的活動時，只要《紅十字會法》中沒有明確規(guī)定的，仍然應(yīng)當(dāng)適用本法。這一意見在本法中得到了體現(xiàn)。

【案例】紅十字會組織與《紅十字會法》

1993年10月31日第八屆全國人大常務(wù)委員會第四次會議通過的《中華人民共和國紅十字會法》對紅十字會的職責(zé)、業(yè)務(wù)與接受捐贈情況做了特別規(guī)定。其中，該法第五條規(guī)定：人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責(zé)，并對其活動進(jìn)行監(jiān)督；紅十字會協(xié)助人民政府開展與其職責(zé)有關(guān)的活動。第十三條規(guī)定：紅十字會有權(quán)處分其接受的救助物資；在處分捐贈款物時，應(yīng)當(dāng)尊重捐贈者的意愿。第二十條規(guī)定：紅十字會經(jīng)費(fèi)的主要來源：（一）紅十字會會員繳納的會費(fèi)；（二）接受國內(nèi)外組織和個人捐贈的款物；（三）動產(chǎn)和不動產(chǎn)的收入；（四）人民政府的撥款。第二十一條規(guī)定：國家對紅十字會興辦的與其宗旨相符的社會福利事業(yè)給予扶持。第二十二條規(guī)定：紅十字會為開展救助工作，可以進(jìn)行募捐活動。第二十三條規(guī)定：紅十字會接受用于救助和公益事業(yè)的捐贈物資，按照國家有關(guān)規(guī)定享受減稅、免稅的優(yōu)惠待遇。

根據(jù)這些法律條款的規(guī)定，紅十字會可以依《紅十字會法》自動取得公開募捐權(quán)；人民政府有責(zé)任與義務(wù)對紅十字會給予支持和資助，即政府對紅十字會的財政撥款屬于法定責(zé)任，與此相對應(yīng)，紅十字會獲得政府財政撥款是一種法定權(quán)益，這種權(quán)益的行使當(dāng)然是以紅十字會協(xié)助人民政府開展與其職責(zé)有關(guān)的活動為條件的。

不過，《紅十字會法》沒有規(guī)定的，同樣應(yīng)當(dāng)適用本法。例如，紅十字會在開展公開募捐等慈善活動以及與慈善相關(guān)的活動時，若存在著強(qiáng)行攤派等行為，亦應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定進(jìn)行處理。同時，紅十字會對獲得的捐贈收入及其支出亦應(yīng)當(dāng)遵循信息公開的規(guī)制。

從上述分析可見，本法與《紅十字會法》其實(shí)是并行關(guān)系，當(dāng)《紅十字會法》中在規(guī)定的，紅十字會優(yōu)先照此實(shí)施；當(dāng)《紅十字會法》中沒有規(guī)定的，紅十字會也應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。需要指出的是，《紅十字會》已經(jīng)列入了第十二屆全國人大常委會的修法規(guī)劃，目前正在由全國人大教科文衛(wèi)委員會牽頭組織法律修正案的起草工作，該法修訂后將對紅十字會及其活動如何規(guī)制還有待觀察。