康紀田

摘要：礦業(yè)用地制度創(chuàng)新的根本出路在于資源產(chǎn)權(quán)的合理安排。以現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)作為礦業(yè)用地的重要方式，既是拓展礦業(yè)用地獲取途徑的出路，更是提高資源利用效率的出路。從主體、客體、內(nèi)容等方面構(gòu)建的現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)是傳統(tǒng)地役權(quán)的轉(zhuǎn)型升級，以地下空間為需役地的空間地役權(quán)、為獲取礦業(yè)廣場而設(shè)立的地表地役權(quán)等基本覆蓋礦業(yè)用地領(lǐng)域。地役權(quán)的主體界定以及合同訂立，是礦山企業(yè)設(shè)立地役權(quán)的重要內(nèi)容。地役權(quán)的從屬性而顯示其弱權(quán)利性，可通過地役權(quán)登記原則、物權(quán)請求權(quán)以及法律責(zé)任等方式，維護地役權(quán)的預(yù)期、穩(wěn)定和圓滿。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)法礦業(yè)用地地役權(quán)

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）03-0020-12

制度創(chuàng)新才能緩解礦業(yè)用地過程中礦與地的沖突，創(chuàng)新的目標是將政府配置礦業(yè)用地資源轉(zhuǎn)換為市場配置。如果資源產(chǎn)權(quán)界定不清或者不合理，那么即使由市場配置資源也是沒有效率的。礦業(yè)用地方式選用現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)制度，完全由當(dāng)事人雙方協(xié)商地役權(quán)的設(shè)立，地役權(quán)合同成立則權(quán)利生效，是市場決定資源配置的有效路徑。

一、礦業(yè)用地現(xiàn)狀催生現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)制度

礦業(yè)開發(fā)與土地以一定形式結(jié)合的礦業(yè)用地方式，從其整體的動態(tài)過程來看，可分為土地的權(quán)利方式、獲取方式、利用方式以及退出方式等四個階段。①土地的權(quán)利方式，就是指土地以何種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式進入資源配置市場，即進入土地的獲取階段。這在用地方式中是起決定作用的階段，土地獲取的途徑受阻、土地利用的效率不高以及土地退出的尬尷等，都與土地的權(quán)利安排不當(dāng)有關(guān)聯(lián)性。土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)是一種手段，礦山企業(yè)依土地權(quán)利控制、協(xié)調(diào)土地的使用行為。合理選擇了土地的權(quán)利，就是選擇了礦業(yè)用地的特定利益。就整個礦業(yè)用地過程而言，現(xiàn)行礦業(yè)用地制度、理論和實踐都重點關(guān)注土地獲取方式和利用方式，忽視土地權(quán)利方式。

（一）現(xiàn)行礦業(yè)用地的獲取途徑狹窄

現(xiàn)行礦業(yè)用地制度，無論是在農(nóng)村還是城市，都是按照《土地管理法》的規(guī)定統(tǒng)一使用國有建設(shè)用地。如果礦山處在國有土地上，國家建設(shè)用地可直接出讓為礦業(yè)用地，礦山企業(yè)的獲地途徑比較暢通。但是很少在城市建礦山，而絕大多數(shù)的礦藏處于農(nóng)村集體所有的土地上甚至處在邊遠山區(qū)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村礦業(yè)用地不能直接使用集體土地，必須先將集體所有的土地強制征收為國有性質(zhì)的土地后，再通過國有土地出讓途徑獲取礦業(yè)用地。農(nóng)村礦業(yè)用地最終依靠政府的強制手段進行配置，根本問題在于進入礦業(yè)用地獲取階段前的土地權(quán)利安排。

政府配置農(nóng)村礦業(yè)用地，主要困難還在于政府手段的法律障礙。按照憲法及法律規(guī)定，政府手段的強制征收前提必須是為了公共利益，而礦業(yè)用地屬經(jīng)濟性建設(shè)用地。而且，強制征收農(nóng)民土地，既導(dǎo)致農(nóng)民不滿財產(chǎn)權(quán)被剝奪的現(xiàn)狀，也導(dǎo)致礦山企業(yè)不堪一次性投入征地費用的重負。還應(yīng)看到，國有土地產(chǎn)權(quán)的獲取方式不利于土地退出。集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家性質(zhì)土地歸礦山企業(yè)使用，當(dāng)?shù)V產(chǎn)開發(fā)結(jié)束退出礦山時，缺乏國有土地返還集體所有的途徑。礦業(yè)用地功能喪失則無法發(fā)揮新的效用，資源閑置與浪費因此不可避免。

礦業(yè)開發(fā)不能直接獲取集體土地，就在于集體土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，導(dǎo)致進入建設(shè)用地的權(quán)力不足；與公權(quán)力并列存在的資源權(quán)力，是指資源權(quán)利、制度結(jié)合所表現(xiàn)出來的能力或支配力或競爭力，物的所有權(quán)或使用權(quán)只是權(quán)力的一個方面。 集體土地改變權(quán)利性質(zhì)后的國有土地的權(quán)力過強，則導(dǎo)致進入建設(shè)用地以后又沒有退路。從依法治國和維護民眾的利益方面來看，可以說農(nóng)村礦業(yè)用地缺乏獲地途徑。這就說明，必須給集體土地設(shè)置適合農(nóng)村礦業(yè)開發(fā)所需要的權(quán)利?！按_保依法取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利人順利取得礦區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)，不僅是礦山企業(yè)關(guān)注的問題，也是法律制度設(shè)計需要給予解決的問題”。李平：《礦業(yè)用地專章入法呼聲再起》，載《中國礦業(yè)報》2014年6月26日第1版。

（二）現(xiàn)行礦業(yè)用地的利用效率太低

黨的十八屆三中全會決定提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這一政策方向在于返還農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利。該政策一旦上升為法律，礦山企業(yè)就可以直接使用集體性質(zhì)的土地而不再通過國家征收程序，可以較好地暢通農(nóng)村礦業(yè)用地的獲取途徑。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排合理，是農(nóng)村礦業(yè)用地獲取途徑通暢的前提。具有足夠權(quán)力的農(nóng)村集體所有的土地，可通過出讓、租賃、入股等流轉(zhuǎn)方式直接進入礦業(yè)用地行業(yè)。當(dāng)然，還有農(nóng)地轉(zhuǎn)用的用途管制。集體土地直接用于礦業(yè)開發(fā)，在規(guī)劃、計劃、保護和退出方面還有諸多制度安排。 但流轉(zhuǎn)的對象都是整塊的或者成片的土地，礦山企業(yè)在市場獲取整塊的或者成片的建設(shè)用地客體，對于一些局部或短期性的礦業(yè)用地來說將是閑置和浪費。因此，礦業(yè)用地獲取途徑的暢通，并不能保障土地合理利用的效率。

土地獲取途徑暢通并有效率，關(guān)鍵在于礦業(yè)用地的利用形式與其他建設(shè)用地明顯不同。一般的建設(shè)用地都是長期的整塊的用地形式，而礦業(yè)用地形式則是一個復(fù)雜結(jié)構(gòu)，有長期的也有短期的、有需要利用整塊土地的也有只需要利用局部土地的、有地下空間用地也有地表用地等。復(fù)雜的用地形式構(gòu)成眾多不同功能的礦區(qū)，比如礦業(yè)廣場用地、礦業(yè)工區(qū)用地、礦業(yè)附屬工程用地、礦業(yè)臨時用地等。從礦業(yè)用地的不同區(qū)域來看，礦山企業(yè)是由不同功能的眾多礦區(qū)組合而成的有機整體。不同功能區(qū)域的礦業(yè)用地分類比較復(fù)雜，分為礦業(yè)廣場用地，包括廠房設(shè)施用地、生活設(shè)施用地；礦業(yè)工區(qū)用地，包括探礦或開采的工作區(qū)域用地、選礦或煉礦的工作區(qū)域用地、尾礦庫區(qū)域用地；礦業(yè)附屬工程用地，包括通風(fēng)口用地、排土或排水用地、道路與管線鋪設(shè)用地等；環(huán)境保護和礦山恢復(fù)區(qū)域用地，包括與居民生活保持一定空間距離的土地，退出的礦山建成景區(qū)用地等。 這些礦區(qū)中有兩類比較典型的特色用地形式：局部用地和短期用地。一類是局部用地。在礦業(yè)附屬工程用地中，包括開設(shè)通風(fēng)井口、渣土堆放、埋設(shè)地下管道與架設(shè)地上線路、地質(zhì)與水文勘測、道路運輸、廢水排放等，都是屬于占地窄小的局部性用地，又屬于與他人之間的共同用地。另一類是短期用地。與礦業(yè)廣場中廠房設(shè)施的長期用地比，礦業(yè)臨時用地期限很短，一般是幾個月或兩三年。比如，臨時性工棚、取土和移石、排水、排氣等的用地周期短。當(dāng)然，局部用地既有長期用地也有短期用地，在埋設(shè)的油氣管道上方作一個標記屬長期用地；短期用地既有局部用地也有整塊用地，比如勘查、鉆探時打孔用地的時間短而且僅從土地某一個點開個鉆井口。局部用地與短期用地交錯，在礦業(yè)用地方式中占有相當(dāng)大的比例。

礦業(yè)開發(fā)需要大量的局部用地與短期用地，但現(xiàn)行用地方式都是整塊的、長期的建設(shè)用地使用權(quán)供給，即使集體土地直接入市也將是如此。這種土地權(quán)利的供給與礦業(yè)開發(fā)的實際需要相脫節(jié)，利用結(jié)果是土地資源的閑置和浪費。礦山企業(yè)為避免資源的閑置和浪費，使用“臨時用地”制度、“地下租賃”方式等規(guī)避現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度。學(xué)者調(diào)查認為，“多數(shù)礦山企業(yè)不辦理任何用地手續(xù)，采取私自租用農(nóng)民集體土地的方式用地”。 白曉東：《礦業(yè)用地方式可以多樣》，載《中國土地》2010年第7期，第47—48頁。臨時用地方式已成為一種發(fā)展趨勢，學(xué)術(shù)界也似乎看好臨時用地制度。臨時用地與私自租用方式，具有靈活性而比較適合局部與短期用地。但是這種誘致性制度變遷導(dǎo)致更大的社會成本。在社會方面，主要是擾亂用地管理秩序；在市場方面，臨時用地與私自租用方式顧及土地獲取和利用而缺乏土地權(quán)利的界定，導(dǎo)致土地利用缺乏行為的預(yù)期和保障，比如遇到政策改變或土地權(quán)人的阻力，則沒有維權(quán)的途徑。

（三）礦業(yè)用地必須創(chuàng)新現(xiàn)代地役權(quán)

礦業(yè)開發(fā)的局部與短期用地特點，是由開發(fā)礦產(chǎn)的地下區(qū)位所決定的。地下探礦、地下采掘、地下埋設(shè)油氣管道等，其整塊或長期用地對象基本上是地下空間。由于地下空間封閉在地表以下，對其開發(fā)離不開地表權(quán)利的支持、配合和默契?？梢哉f，局部或短期用地多數(shù)是為了滿足地下空間開發(fā)的需要。構(gòu)成與滿足這種需要關(guān)系的基本條件，在于地下空間與地表及其以上各層分別具有獨立支配權(quán)，才能形成各層之間的相互利用關(guān)系。如果地下空間與地表及其以上連成整體而未能分層設(shè)置權(quán)利，那么要取得地下空間就當(dāng)然只能連帶地表一起取得，無法分別取得整個地下空間與地表局部，也無法分別取得地下空間的長期開發(fā)權(quán)和取得地表的短期使用權(quán)。

資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定于制度安排。2007年《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立”。法律首次將土地的地表、地上與地下立體分層并設(shè)定物權(quán)，明確了地下空間使用權(quán)的獨立性。孫建宏、王衛(wèi)真、于林竹：《地上地下空間土地利用及確權(quán)思考》，載《中國土地》2014年第5期，第30—32頁。地上以及地下空間權(quán)獨立是發(fā)達國家多年來的法律規(guī)定，是進一步有效利用稀缺資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。礦業(yè)開發(fā)一直可以獨立利用地下空間，應(yīng)該從法律上認可“地下礦業(yè)空間使用權(quán)”。強調(diào)土地立體性分層利用，從物理狀態(tài)將傳統(tǒng)意義上的土地整體結(jié)構(gòu)按層次劃分為地表、地上與地下三個部分的建設(shè)用地使用權(quán)；每一層可以分別設(shè)立用益物權(quán)，均歸類于建設(shè)用地使用權(quán)性質(zhì)。賦存礦藏的地下空間只能用于礦業(yè)開發(fā)的空間不可替代，從土地所有權(quán)中讓渡出來并依法設(shè)立的、與地表使用權(quán)并列平等的、專門用來從事礦業(yè)開發(fā)的地下空間使用權(quán)，屬于“地下礦業(yè)空間使用權(quán)”。 在獲取礦業(yè)用地時獨立取得地下空間權(quán)，包括礦產(chǎn)賦存體、巷道工作區(qū)以及設(shè)備安裝空間等形成主體礦區(qū)，與地表使用權(quán)相鄰、并列存在。

相鄰、并列存在的地下礦業(yè)空間使用權(quán)與地表及其地上權(quán)之間形成一種依賴關(guān)系，“由空間開發(fā)利用的特殊性所決定，土地上下空間的開發(fā)利用必然會與地表權(quán)利人發(fā)生地役關(guān)系，這些地役關(guān)系不能妥善處理，空間的開發(fā)利用就無法進行”。李延榮：《土地管理視角下的土地空間利用權(quán)》，載《經(jīng)濟法研究》2011年第3期，第260—267頁。從這種地役關(guān)系中設(shè)立地役權(quán)，從地表獲取地役權(quán)滿足地下空間的需要?！跋噜彶粍赢a(chǎn)（空間）之間的各式利用需求均可以借助地役權(quán)制度作一攬子規(guī)定”。張鵬：《論我國相鄰空間利用關(guān)系約定制度的構(gòu)建》，載《法商研究》2013年第1期，第21—27頁。地役權(quán)，既是局部用地和短期用地又是獲地之前的權(quán)利界定，可以從根本上緩解獲地途徑與利用閑置的問題?！暗匾蹤?quán)為采礦權(quán)人實現(xiàn)采礦權(quán)提供了一條便捷的通道”。張鶴：《采礦用地使用權(quán)的取得》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報》2009年第11期，第44—48頁。為地下礦業(yè)開發(fā)提供便利而設(shè)立的地役權(quán)，屬于現(xiàn)代“礦業(yè)地役權(quán)”。

二、現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)是傳統(tǒng)地役權(quán)的升級

地役權(quán)起源于古羅馬，是最古老的民法制度之一，《十二銅表法》對地役權(quán)制度進行了明確的規(guī)定。大陸法系民法典的制定大都受羅馬法影響，多數(shù)國家的物權(quán)法規(guī)定了地役權(quán)制度。法國民法將地役權(quán)分為法定地役權(quán)與約定地役權(quán)；德國民法將相鄰關(guān)系從地役權(quán)中分離出來，相鄰關(guān)系與地役權(quán)并列存在。我國在上世紀80年代《民法通則》制定中，采用相鄰關(guān)系吸收地役權(quán)的立法模式而未直接認可地役權(quán)，但在大多數(shù)民法教科書以及物權(quán)著作中都將地役權(quán)制度作為重要內(nèi)容予以介紹。2007年通過的《物權(quán)法》設(shè)專章規(guī)定地役權(quán)制度，比較詳細地明確了地役權(quán)的概念、性質(zhì)、設(shè)立、變更、消滅、效力及其法律責(zé)任等。然而，讓法律規(guī)定的地役權(quán)制度運用于礦業(yè)領(lǐng)域，還必須對羅馬法影響較深的傳統(tǒng)地役權(quán)轉(zhuǎn)型升級，才能構(gòu)建現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)制度。

《物權(quán)法》第156條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地”。地役權(quán)，一般是指為了提高自己不動產(chǎn)利用的效益而按合同約定利用他人不動產(chǎn)的權(quán)利。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)分析，地役權(quán)是產(chǎn)權(quán)的分割，是供役地權(quán)人將一部分產(chǎn)權(quán)分離出來通過合同的形式交付需要這部分權(quán)利的人控制，這就形成一種合同關(guān)系。地役權(quán)實際行使，屬于局部性占有他人土地。 需要利用他人土地才能提高效益的不動產(chǎn)方稱之為“需役地”，采掘礦產(chǎn)、埋設(shè)管道的地下空間屬需役地；為他人不動產(chǎn)提高效益的土地提供方稱“供役地”，即被局部或短期使用的他人地表及其空間屬供役地。作為供役地這方，只是提供該土地中的某一個局部而失去了相應(yīng)土地的支配權(quán)利，但對于需役地這方來說，能夠獲得的效益遠大于供役地這方所減損的效能。

地役權(quán)的局部或短期供地方式與礦業(yè)用地特點相吻合，將會成為礦業(yè)用地的普遍方式。而且礦業(yè)地役權(quán)的權(quán)利，在不動產(chǎn)需役地、地役權(quán)客體及其內(nèi)容等方面遠遠超出傳統(tǒng)地役權(quán)，屬升級版的“現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)”。傳統(tǒng)地役權(quán)，主要是地平面的排水、通風(fēng)、通行等方面，供役地與需役地都局限于地表平面之間，利用的目的、內(nèi)容和方法都比較簡單，屬于“平面式地役權(quán)”?，F(xiàn)代地役權(quán)已發(fā)展到林業(yè)、草原、礦山等多個過去未能涉及的領(lǐng)域，屬于“立體式地役權(quán)”，具有以下內(nèi)在特點：一是地役權(quán)涉及的不動產(chǎn)從地表到空間。供役地與需役地不動產(chǎn)，以地下或地上空間為主要對象，需役地基本是地下空間。比如，從他人地表向地下巷道開設(shè)出入口，或地下水排向地表等。二是不動產(chǎn)權(quán)屬主體的特定性。供役地方是地表權(quán)或地上權(quán)人，需役方恒為礦山企業(yè)，不同權(quán)屬的兩個不動產(chǎn)主體是設(shè)立礦業(yè)地役權(quán)的基本條件；兩個不動產(chǎn)在地理上涉及相鄰、毗鄰、上下重疊或者相距甚遠；相互之間不是平面交往，而是上下之間的立體關(guān)系。三是地役權(quán)與礦業(yè)開發(fā)的不可分割性。礦業(yè)地役權(quán)因礦業(yè)開發(fā)而設(shè)立，所設(shè)地役權(quán)不能與該礦業(yè)開發(fā)分離而獨立存在，也不能獨立流轉(zhuǎn)。“當(dāng)需役地為其他權(quán)利的標的物時，地役權(quán)也隨之成為該權(quán)利的標的物。這是地役權(quán)從屬性，即地役權(quán)不得與需役地分離而單獨轉(zhuǎn)讓的必然結(jié)果”。張鶴：《澳門地役權(quán)取得方式的思考及借鑒》，載《政法論叢》2013年第5期，第95頁。從他人地表向地下巷道開設(shè)出入口，離開了地下采掘的巷道就失去了價值。四是設(shè)立地役權(quán)的目的是為了礦業(yè)經(jīng)濟價值。為了提高礦業(yè)開發(fā)利用的價值和效能、使得需役地能夠更好的發(fā)揮效用，雙方協(xié)商設(shè)立礦業(yè)地役權(quán)。

現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)與現(xiàn)代相鄰關(guān)系并列存在，兩者均處于不動產(chǎn)相鄰或毗鄰、均屬于局部或短期利用他人不動產(chǎn)。在沒有設(shè)置地役權(quán)之前，地役權(quán)置于相鄰關(guān)系之中處理；在設(shè)置地役權(quán)之后，地役權(quán)從相鄰關(guān)系中獨立出來并得到發(fā)展。因此界分兩者的本質(zhì)區(qū)別，才能構(gòu)建現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)制度。一般認為，相鄰關(guān)系是法定而不是約定的、沒有補償?shù)?、相鄰的必要便利關(guān)系。然而，這種傳統(tǒng)區(qū)別不再存在。比如，開采放炮的震動聲波影響到更遠的村莊，被影響的村莊與放炮的礦山之間已超出兩者相鄰的范圍，而且對村莊生活環(huán)境造成影響需要給予一定補償，但這種必要的爆破行為仍屬于現(xiàn)代環(huán)境相鄰關(guān)系而不能歸于礦業(yè)環(huán)境地役權(quán)?，F(xiàn)代權(quán)利基礎(chǔ)上的地役權(quán)與相鄰關(guān)系的本質(zhì)區(qū)別在于權(quán)利的來源和目的。礦業(yè)地役權(quán)只能形成于雙方協(xié)商一致，未經(jīng)約定不能強制行使，目的是為了礦山企業(yè)的便利和效益，如果不考慮效益成本，礦山企業(yè)還有更多的其他途徑實現(xiàn)開發(fā)目標；礦業(yè)相鄰關(guān)系，享有的相鄰權(quán)由法律直接規(guī)定而不需要雙方協(xié)商一致，目的是為了必要的便利，除此就沒有其他途徑。相鄰關(guān)系與地役權(quán)適用的制度價值決定了二者的本質(zhì)區(qū)別，由此去判斷是相鄰關(guān)系與地役權(quán)。相鄰義務(wù)是最低限度的法定義務(wù)，以需要方維持正常的、必要的生產(chǎn)和生活為限，反映最基本的生活、生產(chǎn)和安全要求。相鄰人只有在別無選擇的情況下，才能要求相鄰不動產(chǎn)權(quán)利人提供便利，并嚴格控制在所有權(quán)或占有權(quán)人能夠容忍的限度以內(nèi)。 比如，從他人地表向地下空間開設(shè)一個入口或通風(fēng)口，地表權(quán)人必須容忍還是只能協(xié)商同意礦山企業(yè)相鄰方為一定行為。開一個入口或通風(fēng)口，為地下礦工安全而提供必要的基本便利，礦山企業(yè)在地表權(quán)人不同意時也享有開設(shè)權(quán)，但必須補償?shù)乇頇?quán)人的相應(yīng)損失，這就是可以行為的權(quán)利享有與必須補償?shù)臋?quán)利結(jié)果之間的關(guān)系；開一個入口或通風(fēng)口，為地下采掘工人進入便捷或礦產(chǎn)運送輕松的經(jīng)濟目的，礦山企業(yè)必須在地表權(quán)人同意的條件下才可以行為，非經(jīng)協(xié)商一致則不具有開設(shè)權(quán)。但是必須強調(diào)，享有入口開設(shè)權(quán)法定性，還不是本質(zhì)區(qū)別，其區(qū)別在于為什么法定而不需約定。開設(shè)入口為了礦工安全，是一種相鄰之間的社會性需要，相鄰對方的財產(chǎn)權(quán)行使必須滿足這種需要而接受必要的限制，相鄰權(quán)的必要延伸和限制緣自財產(chǎn)權(quán)社會化，源于產(chǎn)權(quán)的社會化功能，所有權(quán)不僅僅是所有權(quán)人增進自己福利的工具，它還承擔(dān)著增進社會福利的義務(wù)；這種限制，目的在于保障社會公眾的基本利益，具有社會屬性特征。在相互依賴的社會中，不存在可以不考慮社會公眾利益的絕對產(chǎn)權(quán)，社會共同體生活中的私人產(chǎn)權(quán)行使必須受到來自法律的合理限制。 防止談判成本太高甚至談判不成而由法律直接規(guī)定；開設(shè)入口為了節(jié)約成本，是一種相鄰之間的經(jīng)濟性利益，滿足這種利益的行為屬于市場交易，必須通過談判和契約。

三、現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)覆蓋礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域

盡管勘探與開采的用地形式多而復(fù)雜，但是從土地權(quán)利分層結(jié)構(gòu)來看，礦業(yè)用地的主要對象無非是兩個方面：地下空間和地表面。行使這兩個方面的權(quán)利，須臾離不開現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)制度。礦業(yè)開發(fā)分別以地下空間、地表面為需役地，所設(shè)立的礦業(yè)地役權(quán)可以覆蓋整個礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域。

（一）為地下空間開發(fā)而設(shè)立礦業(yè)空間地役權(quán)

《物權(quán)法》第136條明確規(guī)定了土地立體分層利用的權(quán)利，認可了礦業(yè)地下空間使用權(quán)?！段餀?quán)法》第14章專門規(guī)定了地役權(quán)，但明顯偏重于水平面不動產(chǎn)之間的傳統(tǒng)性地役權(quán)，未能涉及土地使用權(quán)在立體分層之間的地役權(quán)關(guān)系。立體化分層利用可提高土地資源效率，但僅僅對土地的各層分別設(shè)定使用權(quán)還不能達到利用效率最大化的目的。而且，對于以地下空間為主要利用對象的礦業(yè)開發(fā)來說，僅對各層分別設(shè)置權(quán)利還遠不能滿足開發(fā)的要求。因此，必須在分層設(shè)定權(quán)利的基礎(chǔ)上進一步界定各層土地之間的相互利用關(guān)系，以此明確權(quán)利行使的邊界。

對于礦業(yè)開發(fā)來說，關(guān)鍵是明確地下空間與各層之間的空間地役權(quán)關(guān)系?？臻g地役權(quán)，屬于土地資源立體化利用后形成的現(xiàn)代性不動產(chǎn)權(quán)利，與傳統(tǒng)的平面地役權(quán)并列存在而統(tǒng)歸于地役權(quán)。必須明確，空間地役權(quán)與傳統(tǒng)地役權(quán)的內(nèi)涵和外延并不相同。空間地役權(quán)并不是傳統(tǒng)地役權(quán)的一個分支，而是整體性地役權(quán)的深化和發(fā)展，其內(nèi)涵和外延完全可以被地役權(quán)所涵蓋，符合《物權(quán)法》第156條的規(guī)定。因此，空間地役權(quán)是地下空間權(quán)獨立出來以后的必然現(xiàn)象，是傳統(tǒng)平面地役權(quán)的轉(zhuǎn)型升級。目前學(xué)術(shù)界認可“空間役權(quán)”，對空間地役權(quán)的獨立性存在爭議。許勇：《論空間役權(quán)在我國設(shè)立的必要性》，載《政法學(xué)刊》2011年第3期，第59—63頁。應(yīng)當(dāng)看到，“役權(quán)”分為人役權(quán)與物役權(quán)，而物役權(quán)包含地役權(quán)，那么空間地役權(quán)就應(yīng)屬于空間役權(quán)。按照空間役權(quán)設(shè)立目的可將空間役權(quán)分為三種類型： 供自己 （ 特定人或單位） 方便和利益之用；供自己的土地方便和利益之用；供自己土地的特定空間方便和利益之用。從性質(zhì)上講，空間役權(quán)亦當(dāng)屬于役權(quán)的一種。役權(quán)可分為人役權(quán)與物役權(quán)，而物役權(quán)包括地役權(quán)和建筑役權(quán)，空間地役權(quán)屬于物役權(quán)。梁慧星教授與陳華彬教授所著 2007年版《物權(quán)法》中稱“空間役權(quán)，也稱空間地役權(quán)”。 學(xué)者認為這種說法不妥，應(yīng)該反過來說，空間地役權(quán)屬于空間役權(quán)。 現(xiàn)代空間地役權(quán)與傳統(tǒng)平面地役權(quán)，主要是兩者的客體在物理上的區(qū)別?？臻g地役權(quán)的供役地，主要是地平面以上或者地平面以下的特定空間，而傳統(tǒng)地役權(quán)的供役地僅指地表面而并未包括空間。依法律邏輯，他人的不動產(chǎn)是地平面以上或者地平面以下特定空間的應(yīng)屬“供役空間”；地表以下空間和地表以上空間作為需役方，稱為“需役空間”，統(tǒng)歸于不動產(chǎn)土地。空間地役權(quán)，為了滿足需役空間的使用便利，既有橫向利用更有縱向利用。

礦業(yè)開發(fā)地役權(quán)，由地下空間與地表面以及地上空間構(gòu)成立體層次地役權(quán)體系。一是地下礦業(yè)空間利用地表面設(shè)立地役權(quán)。地下空間使用權(quán)獨立，但其使用權(quán)行使依賴于地表面。如地下采掘、埋設(shè)油氣管道，要從地面開設(shè)出入口、開通風(fēng)口以及立標識等，這些在他人地表實施的行為，除了相鄰關(guān)系以外都必須與地表權(quán)人協(xié)商一致才有權(quán)利實施。二是地下礦業(yè)空間利用地表面以上空間設(shè)立地役權(quán)。這種地役權(quán)，分為空間實體占用和空間環(huán)境利用，前者如空中線路、管道架設(shè)需占用實體空間；后者如從地下通過地表向空中的排放，需要利用一定的環(huán)境空間。地下空間的礦業(yè)開發(fā)必須利用環(huán)境又必須保護環(huán)境，但是既使在法定標準內(nèi)從地下空間向地上空間排放，也可能影響環(huán)境，進而妨礙周圍相關(guān)他人的環(huán)境權(quán)益。符合法定排放標準但又妨礙他人環(huán)境權(quán)的地下空間排放，必須事前與環(huán)境權(quán)人協(xié)商一致，取得相關(guān)他人的意思表示才能行使排放權(quán)。公民環(huán)境權(quán)，是環(huán)境時代以社會屬性為本質(zhì)的個體人所享有的必要性權(quán)利，廣泛地表現(xiàn)出社會性，屬于公民個人的權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)的核心是必要的生存權(quán)，合適的環(huán)境是人作為生物個體生存的基本物質(zhì)條件， 是不可剝奪的、在法律定型化之前就已存在的權(quán)利。 三是地下礦業(yè)空間利用地下其他空間設(shè)立地役權(quán)。通過地下巷道采掘礦產(chǎn)，由于受地下的地理環(huán)境及資源賦存狀況的制約，需要利用地下其他空間才能順利開采。比如，超出自己的礦區(qū)范圍而利用相鄰礦山企業(yè)的礦區(qū)、巷道及其設(shè)施等，合理越界需要雙方協(xié)商一致。這種不可避免的利用，雖然必須相鄰但很難歸于相鄰關(guān)系，即使“可以找到地役權(quán)與相鄰關(guān)系在特定的時空性范圍內(nèi)出現(xiàn)競合的機會”，潘勁松、王也、滕奕：《相鄰關(guān)系與地役權(quán)之現(xiàn)實思考》，載《湖北師范學(xué)院學(xué)報》2013年第1期，第115—117頁。也只能設(shè)立地役權(quán) 。

（二）為礦業(yè)廣場獲取而設(shè)立地表礦業(yè)地役權(quán)

礦業(yè)開發(fā)，主要是地下空間但也需要一定的地表面。如礦業(yè)廠房、生活設(shè)施及尾礦庫等礦業(yè)廣場用地，而且絕大多數(shù)礦山處于農(nóng)村集體土地上。那么，按照國家嚴格的土地用途管制制度，礦山企業(yè)直接使用農(nóng)村集體性質(zhì)的農(nóng)業(yè)用地開發(fā)礦產(chǎn)時，必須具有國家土地利用規(guī)劃和年度用地計劃的指標?！笆芙ㄔO(shè)用地計劃指標限制，采礦用地需求往往難以滿足。由于涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用，因此，采礦用地審批也需納入新增建設(shè)用地控制指標范疇”。參見鄭娟爾、付英、馮春濤：《地權(quán)細分及可實施性與采礦用地制度改革》，載《國土資源科技管理》2014年第2期，第113—117頁。這一嚴格的用途管制又遇上礦業(yè)用地的區(qū)位固定性特點，加劇了礦業(yè)獲地途徑的狹窄性甚至短路，幾乎沒有獲取礦業(yè)用地的機會。一般的建設(shè)用地不依賴于特定位置，用地選址具有較大的靈活性。礦業(yè)用地的區(qū)域位置由礦產(chǎn)資源的賦存狀況決定，具有固定性、不可替代性和不可調(diào)整性的特點。礦業(yè)用地位置的特定性，從諸多方面影晌和制約礦山企業(yè)獲取農(nóng)村集體土地的行為方式。如果礦藏所在地沒有用地指標，即使獲取了集體土地也不能投入礦業(yè)開發(fā)。 礦藏的固定性決定了開發(fā)用地區(qū)位的不可替代性，只能使用礦藏所在的土地而別無選擇。但是國家土地利用規(guī)劃和計劃因信息不對稱而難以照顧到各方面的具體開發(fā)，以及因政府宏觀控制的嚴肅性而缺乏靈活性，致使農(nóng)村礦業(yè)用地得不到農(nóng)地轉(zhuǎn)用的計劃指標。為緩解剛性的用地需求與用地管制的沖突，可利用市場的政策工具：計劃指標市場交易。

農(nóng)村建設(shè)用地計劃指標交易，主要是指將他人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、農(nóng)村宅基地等集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后的土地面積，通過增減掛鉤或地票形式轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地指標，自2008年發(fā)起于成渝兩地的地票交易制度，是農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革進程中的一項重大創(chuàng)新，引起了學(xué)界和政府的高度關(guān)注，并被認為是創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地制度，推進征地制度改革，維護和實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的一項有益探索，是農(nóng)村集體土地施行嚴格用途管制的有效途徑。礦業(yè)用地的特點，決定了地票交易和增減掛鉤制度的必要性。 礦山企業(yè)有償競購已轉(zhuǎn)換的計劃指標以滿足礦業(yè)用地的需求。在農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)指令性配額的土地用途管制條件下，建設(shè)用地計劃指標依附于行政權(quán)才能產(chǎn)生?；谛姓苤茩?quán)力而產(chǎn)生的建設(shè)用地計劃指標交易，其本質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)交易。崔之元：《重慶地票交易的本質(zhì)是“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”的創(chuàng)新》，載《重慶時報》2011年2月10日第4版。地票交易以及建設(shè)用地增減掛鉤所置換的建設(shè)用地計劃指標，來源于農(nóng)村集體將原建設(shè)用地復(fù)墾為等面積耕地后的轉(zhuǎn)化。改變土地現(xiàn)狀的利用權(quán)稱為土地發(fā)展權(quán)，是一種在土地用途轉(zhuǎn)變方面具有獲利機會的權(quán)利，其最早運用于英國、美國。1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將改變土地使用性質(zhì)或土地進行深度利用而產(chǎn)生的權(quán)益定性為“土地發(fā)展權(quán)”?！霸谟?，土地實際歸私人所有，但也只能按土地的原有用途使用土地，變更土地用途的權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)”。唐黎標：《英、美、法三國土地發(fā)展權(quán)制度啟示錄》，載《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2012年第12期，第40—42頁。土地發(fā)展權(quán)，主要來源于受國家嚴格限制的用途管制，國家規(guī)劃某一土地為建設(shè)用地，則被規(guī)劃地有了增加收益的機會。計劃指標交易不產(chǎn)生新的土地發(fā)展權(quán)，只是不同主體之間土地發(fā)展權(quán)的一種讓渡。通過計劃指標交易讓渡土地發(fā)展權(quán)，就是未來預(yù)期收益機會的轉(zhuǎn)讓。土地的農(nóng)業(yè)用途與建設(shè)用途兩者的經(jīng)濟收益相差懸殊，同一土地投入相同成本用于工業(yè)開發(fā)的收益遠高于農(nóng)業(yè)耕種。將整合的建設(shè)用地予以復(fù)墾的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一方，選擇了土地用于農(nóng)業(yè)而終止了土地發(fā)展權(quán)的潛在收益；競購改為農(nóng)業(yè)用地所置換的建設(shè)用地指標的礦山企業(yè)另一方，便擁有以礦藏區(qū)域的農(nóng)用地用于礦業(yè)開發(fā)權(quán)利而有效率地實現(xiàn)開發(fā)價值。通過計劃指標交易使得礦業(yè)開發(fā)效率的提升，在于通過市場機制獲得了將一塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利，即通過土地發(fā)展權(quán)交易實現(xiàn)礦山企業(yè)的利益。當(dāng)農(nóng)村土地交易所拍出地票時，地票拍得者向供役方支付權(quán)利對價，相當(dāng)于向供役方進行補償。在必須嚴守耕地保護紅線之國策下，增減掛鉤制度及地票交易制度，為礦業(yè)用地和礦業(yè)發(fā)展提供了較好的制度。

通常的礦業(yè)地役權(quán)，就是為了礦業(yè)開發(fā)的需要而對他人土地加以支配的權(quán)利。所謂他人土地，包括他人所有的土地和他人使用的土地；所謂支配的權(quán)利，包括在他人土地上實施某種限制行為的權(quán)利。地役權(quán)形成的實質(zhì)，在于約定縮減或限制供役地原有的一部分使用權(quán)，將被縮減或限制這一部分權(quán)利轉(zhuǎn)移或讓渡給需役地人支配，以此增加需役地的利用價值?！皬摹段餀?quán)法》規(guī)定的典型物權(quán)類型來看，地票交易符合地役權(quán)的規(guī)定，可以被納入地役權(quán)的范疇，進而按地役權(quán)的規(guī)則進行處理”。 黃忠：《地票交易的地役權(quán)屬性論》，載《法學(xué)》2013年第6期，第15—25頁。地票交易與增減掛鉤的兩種形式是為了同一目標。因此，有學(xué)者認為，“可以說，地票交易系改進版的增減掛鉤，其搭建了需役地與供役地自主交易的平臺”。孫鵬、徐銀波：《社會變遷與地役權(quán)的現(xiàn)代化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第3期，第73—86頁。用益物權(quán)嚴格遵循物權(quán)法定原則，《物權(quán)法》規(guī)定地役權(quán)的具體內(nèi)容由當(dāng)事人自主約定，只要不違反法律的強制性規(guī)定和社會公共利益。建設(shè)用地指標交易表明不動產(chǎn)主體享有相當(dāng)程度的私法自治空間。實際上，許多國家對地役權(quán)具體內(nèi)容的界定都是極為寬泛的，也正是因為地役權(quán)內(nèi)容的開放性才有適用性。

四、現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)的設(shè)立

按照《物權(quán)法》第157條規(guī)定，礦業(yè)地役權(quán)的設(shè)立需明確約定雙方當(dāng)事人、供役地和需役地位置、利用目的和方法、利用期限、費用及其支付方式、爭議解決的辦法等事項。法律規(guī)定這些事項也必須運用于現(xiàn)代礦業(yè)地役權(quán)的設(shè)立?！段餀?quán)法》還規(guī)定，地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時設(shè)立，必須采取書面形式。在礦業(yè)地役權(quán)設(shè)立的實踐中，關(guān)于不動產(chǎn)供役地主體以及法定合同訂立這兩方面是地役權(quán)設(shè)立的基本內(nèi)容，有必要特別提出來討論。主體，通常包括在地役權(quán)訂立的合同中，作為合同訂立的一項內(nèi)容。但在論述專業(yè)地役權(quán)設(shè)立時，主要討論供役地主體，需役地主體恒定而無需討論；供役地主體存在諸多不確定的問題，必須先確定主體才能啟動合同訂立程序。