呂艷濱

公開透明是法治的基石，是推進依法行政、建設法治政府的重要保障。2014年，中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組對國務院部門、省級政府、計劃單列市政府2014年實施政府信息公開制度的情況進行了第三方評估。評估結(jié)果顯示，各級政府的政府信息公開水平有了明顯提升，但也存在一些需要解決的問題，應當在今后逐步加以完善。

各級政府在信息公開方面取得的成就

政府信息公開工作成為政府治理的新手段。公開政府信息，不僅是打造陽光政府的要求，也是政府治理的重要手段，是體現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要方面。2014年，國家出臺了多項法規(guī)，進一步明確將公開政府信息作為政府管理的重要手段。如《企業(yè)信息公示暫行條例》 《關(guān)于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見（試行）》《國務院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號）等都將公開作為加強監(jiān)管執(zhí)法的重要方面?！肮_”成為2014年轉(zhuǎn)變政府管理理念與管理方式的新路徑與新手段。

信息公開平臺建設整體較為規(guī)范。門戶網(wǎng)站是公開政府信息的第一平臺，一些地方政府還探索建立政府信息公開的集中平臺，如廣東省的網(wǎng)上辦事大廳、浙江省的“浙江政務服務網(wǎng)”等。新聞發(fā)布會成為政府信息發(fā)布的權(quán)威渠道，不少行政機關(guān)已經(jīng)形成了較為頻繁的新聞發(fā)布機制。微平臺正成為發(fā)布政府信息的新渠道。此外，政府信息公開欄目及要素配備普遍較為齊全。

重點領域信息公開取得顯著成效。首先，規(guī)范性文件發(fā)布較好。政府機關(guān)普遍都在門戶網(wǎng)站設置了欄目，集中發(fā)布所制定的規(guī)范性文件，不少地方政府公開規(guī)范性文件備案審查結(jié)果，提升規(guī)范性文件的公開水平。其次，行政審批信息的公開水平較高。2014年，中編辦網(wǎng)站發(fā)布了各部門行政審批事項清單，極大地促進了國務院部門的行政審批事項公開。地方政府普遍能通過行政服務中心網(wǎng)站、專門的行政審批網(wǎng)站或政府網(wǎng)站在線辦事欄目，公開行政審批事項、辦理過程和辦理結(jié)果。最后，行政處罰信息公開取得重要突破。不少行政機關(guān)公開了全部類別或者部分類別的行政處罰案件信息，披露了處罰依據(jù)、當事人姓名或者企業(yè)名稱及主要違法事實、處罰結(jié)果等。寧波市政府“陽光執(zhí)法網(wǎng)上服務大廳”、青島“青島市網(wǎng)上行政處罰服務大廳”等在集中發(fā)布本地行政處罰信息方面都做得較好。

政府信息公開申請渠道較為暢通。驗證顯示，絕大多數(shù)機關(guān)的依申請公開渠道是暢通的。有的部門還積極探索依申請公開的形式，如衛(wèi)生和計劃生育委員會公示了過去的典型申請與答復，提示申請人注意申請規(guī)范性并對可能的答復結(jié)果作出合理預期。國家宗教事務管理局接到申請，不僅按時答復，還將申請的信息及時轉(zhuǎn)為主動公開信息，在網(wǎng)站公示。

重要政策法規(guī)的解讀較為準確及時。不少行政機關(guān)十分重視重要政策法規(guī)的解讀工作。56家國務院部門中，有38家部門在門戶網(wǎng)站設置了專門的政策法規(guī)解讀欄目。地方政府方面，計劃單列市政府均在門戶網(wǎng)站開設了政策解讀欄目，省級政府中有26家開設了此欄目。寧波市政府的“寧波市企業(yè)政策查詢平臺”在市本級及所屬部門發(fā)布的每一條政策法規(guī)后附有“政策解讀”子欄目，提供解讀信息以及主管部門的聯(lián)系電話，方便企業(yè)電話咨詢。

主動回應社會關(guān)注的熱點問題。不少行政機關(guān)較為重視對社會關(guān)切問題的回應，在門戶網(wǎng)站開辟了專門的回應欄目。有的行政機關(guān)注意及時掌握公眾關(guān)切的問題，對輿情進行研判，提升回應的“精準度”。不少政府部門面對熱點問題時能夠主動、及時地做出回應。回應的形式也趨于多樣，如接受新聞媒體采訪、采用官方微博、發(fā)布通報、門戶網(wǎng)站、召開專門新聞發(fā)布會等。積極主動地回應社會熱點及社會關(guān)切的問題，正在成為各行政機關(guān)政府信息公開工作的新任務、新常態(tài)，不僅提升了各級政府的公信力，還拉近了與人民群眾的距離。

政府信息公開目前尚存在的問題

政府信息公開雖然取得了很大的成就，但也面臨不少問題，與公眾的需求及構(gòu)建法治政府、服務型政府的要求還有一定的差距。

機構(gòu)建設無法適應公開需要。政府信息公開工作是一項專業(yè)性極強的工作，需要從法律、管理、傳播等角度綜合加以考量。但目前政府信息公開機構(gòu)建設不到位，絕大多數(shù)行政機關(guān)沒有專門的機構(gòu)和人員負責政府信息公開工作，嚴重影響了行政機關(guān)政府信息公開的水平。

多頭管理制約了公開效果。在一些行政機關(guān)，政府信息公開的工作由辦公廳（室）負責，新聞發(fā)布會、微博微信的部門由新聞宣傳部門負責，門戶網(wǎng)站則由信息中心管理，熱點回應歸口為宣傳部門或者專門的輿情監(jiān)測部門。甚至有的地方門戶網(wǎng)站與政府信息公開的管理機構(gòu)分離，有的地方建有多個微信平臺，且分屬不同的部門管理。這導致信息公開容易出現(xiàn)內(nèi)耗、公開口徑不一、前后矛盾等現(xiàn)象，影響政府公信力。

主動公開水平還需提升。部分行政機關(guān)門戶網(wǎng)站的政府信息公開欄目建設不夠規(guī)范。一是公開欄目需要配置的公開依據(jù)、公開目錄、公開指南、依申請公開、年度報告等基本要素不齊。二是公開目錄的有效性和便民性有待提升。抽查發(fā)現(xiàn)，個別行政機關(guān)的信息鏈接無效，一些部門的目錄信息未做分類、未配置檢索功能。三是許多部門的公開目錄未能包含本級政府門戶網(wǎng)站中發(fā)布的政府信息，目錄與門戶網(wǎng)站建設“兩張皮”的現(xiàn)象十分普遍。

重點領域的信息公開水平有待提升。如不少部門門戶網(wǎng)站的規(guī)范性文件欄目設置混亂、發(fā)布無序、文件效力難辨識。在權(quán)力清單方面，各部門公開的本部門審批事項與同級政府發(fā)布的行政審批事項清單不一致，國務院部門普遍未公開行政處罰事項清單，行政處罰結(jié)果公開不細。政府信息公開工作年度報告對主動公開、依申請公開的一些重要數(shù)據(jù)披露不詳，一些部門歷年年度報告的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容雷同，缺乏新意。

依申請公開的說明與答復待規(guī)范。部分行政機關(guān)沒有提供依申請公開說明，或者說明不準確、不全面;部分行政機關(guān)提供的申請渠道單一，有的行政機關(guān)提供的在線申請系統(tǒng)運行不暢通;部分行政機關(guān)未按期作出答復，其中一個主要原因是內(nèi)部公文流轉(zhuǎn)導致有關(guān)部門實際收到申請時間較晚;部分行政機關(guān)答復不規(guī)范，不出具書面答復、不說明理由、不告知救濟途徑的現(xiàn)象比較普遍;對同類申請的答復標準不一，不公開的理由各不相同。endprint

重大政策文件的解讀信息公開尚需加大力度。部分行政機關(guān)的政策解讀欄目的解讀信息主要是上級部門作出的解讀，缺少對本地方文件的解讀。許多機關(guān)發(fā)布的解讀內(nèi)容多來源于當?shù)匦侣劽襟w的報道，缺乏政府主導的全面性解讀。且多數(shù)解讀只是把制定有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的說明照搬到網(wǎng)上，形式呆板，信息量有限。

回應熱點事件的水平還有待提升。對熱點事件和社會關(guān)切的回應，主要存在以下問題。回應程式化、有頭無尾，“不太清楚”?“不好回答”?“不知情需請示領導”等成為主要回應內(nèi)容。有的回應未抓住重點，避談核心問題，回應后仍然疑點重重，難以消除公眾質(zhì)疑。

地方政府工作部門的信息公開水平亟待提升。各省、市政府本級的公開工作都已經(jīng)相對規(guī)范，但其所屬部門的公開水平還有待提升。不少地方的行政服務中心、環(huán)境保護部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、財政部門、國土資源管理部門、政府法制辦等的門戶網(wǎng)站建設水平不高，公開欄目設置不到位，申請渠道不暢通。

完善政府信息公開工作的建議

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開。政府信息公開也是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。今后，進一步加強政府信息公開工作，還應做好如下工作：

第一，加強并整合政府信息公開工作機構(gòu)。建議各部門在不增加人員編制前提下，設法成立專門的政府信息公開工作機構(gòu)，安排專門人員負責，并有機整合政府信息公開、網(wǎng)站建設、微博微信運行維護、輿情觀測與應對等職能。

第二，逐步明確主動公開重點領域的公開標準和要求。建議進一步明確相關(guān)信息的公開要求、標準以及政府信息公開專門欄目的建設要求，梳理并制定主動公開的事項清單，提高公開的操作性。

第三，行政機關(guān)需要養(yǎng)成主動發(fā)聲的習慣，使政府形象更開明、更開放。應善于運用新聞發(fā)布會、微博微信等主動對外發(fā)聲，結(jié)合輿情研判，找準公眾的關(guān)注點，改變生硬、冰冷的模式，運用動漫等傳播手段，拉近與人民群眾的距離。

第四，進一步加強依申請公開工作。建議結(jié)合《條例》修改，理順依申請公開處理流程，明確申請條件及收到申請與受理申請的關(guān)系，建立疑難、重大、繁雜申請會商機制，定期開展培訓，提升處理申請的綜合能力。

第五，建議各級政府辦公廳（室）進一步加大對本級政府信息公開工作的指導、督查力度。各級政府辦公廳（室）在做好本級政府的公開工作的同時，還需要整體推進本級政府下屬部門的信息公開工作，確保本地方的政府信息公開工作整體有序推進。

（作者為中國社會科學院法學研究所副研究員）endprint