劉佳　于海峰

【摘 要】目前各地黨委政府均對(duì)維穩(wěn)工作高度重視。但在具體工作中，仍然在涉及民族因素群體性突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警、處置、善后等環(huán)節(jié)存在不足。目前，學(xué)界對(duì)此問題，多從行政管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)角度對(duì)此進(jìn)行分析和研究。筆者認(rèn)為，對(duì)涉及民族因素群體性突發(fā)事件成因的分析則不僅需要上述學(xué)科理論，還應(yīng)有更為整合的角度，更為全面而有效的剖析此類事件的成因。本文試圖以“發(fā)生地域”、“誘發(fā)和激化因素”、“矛盾屬性”及“表現(xiàn)形態(tài)”四個(gè)維度分析法，通過對(duì)民族因素群體性突發(fā)事件案例進(jìn)行分析，從民族學(xué)角度對(duì)此類事件成因進(jìn)行重新考量，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

【關(guān)鍵詞】民族因素；群體性突發(fā)事件；民族維穩(wěn)工作

改革開放以來，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了從前工業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)跨越式發(fā)展歷程，取得了世人矚目的輝煌成就。與此同時(shí)，我們也同其他現(xiàn)代化先行國(guó)家一樣，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)經(jīng)歷著深刻的社會(huì)變革，社會(huì)問題叢生、矛盾凸顯，各種利益關(guān)系和利益格局進(jìn)行深刻而劇烈的調(diào)整。在此情況下，利益之間的博弈和由此產(chǎn)生的沖突，也就成為一種普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，而群體性突發(fā)事件就是其具體表現(xiàn)之一。[1]

從已有研究看，對(duì)于一般性群體性突發(fā)事件成因及處置的認(rèn)識(shí)主要有四種代表性觀點(diǎn)：一是，將群體性突發(fā)事件作為突發(fā)公共危機(jī)的一種，強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性與應(yīng)急處理；[2]二是，將群體性突發(fā)事件歸咎于社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡，主張通過緩解結(jié)構(gòu)性緊張來協(xié)調(diào)各利益群體之間的關(guān)系；[3]三是，將群體性突發(fā)事件作為特定發(fā)展階段的產(chǎn)物，認(rèn)為其將隨著政治制度的自我完善而逐步消失；[4]四是，將群體性突發(fā)事件作為社會(huì)沖突的一種，并具體劃分為經(jīng)濟(jì)型沖突和社會(huì)型沖突進(jìn)行分析，主張要正反兩方面看待此類事件，強(qiáng)調(diào)建立起行之有效的協(xié)調(diào)社會(huì)沖突的整合機(jī)制，化解沖突，從源頭預(yù)防此類事件的發(fā)生。[5]誠(chéng)然，上述觀點(diǎn)各有道理，分別代表了行政管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)對(duì)這一現(xiàn)象的主流看法。

民族因素群體性突發(fā)事件從本質(zhì)上仍屬于群體性突發(fā)事件的一種，它也具備了一般此類事件所具有的特征。同時(shí)，由于事件參與主體涉及少數(shù)民族群眾；事件“群體行動(dòng)”的目標(biāo)涉及少數(shù)民族切實(shí)利益和合法權(quán)益；事件所反映的問題不僅僅是社會(huì)普遍存在的利益矛盾和沖突，并可能在一定程度上反映民族問題、民族關(guān)系的融洽程度以及民族政策和相關(guān)法律法規(guī)貫徹落實(shí)執(zhí)行力度。因而，此類事件經(jīng)常是民族性、社會(huì)性、甚至是宗教性三位一體，與一般性群體性突發(fā)事件相比，也更為敏感和復(fù)雜。筆者認(rèn)為，對(duì)涉及民族因素群體性突發(fā)事件的分析則不僅需要上述理論，還應(yīng)有更為整合的角度，更為全面而有效的剖析此類事件的成因并找出相應(yīng)的對(duì)策。本文試圖通過實(shí)際案例維度分析法，從民族學(xué)角度對(duì)此類事件成因和對(duì)策措施進(jìn)行重新考量。

1 涉及民族因素群體性突發(fā)事件的分析維度

分析民族因素群體性事件的成因，我們必須首要回答以下幾個(gè)基本問題：事件在哪里發(fā)生及為什么會(huì)在這里發(fā)生？誘發(fā)及激化因素是什么？事件的性質(zhì)是什么？事件的表現(xiàn)形式是怎樣的？“群體行動(dòng)”的目的或訴求是什么？在回答上述問題之后，才能就事件發(fā)生的深層次原因有較為清醒和科學(xué)的判斷，并以此入手，采取相應(yīng)的處置措施。同時(shí)，也能為預(yù)防此類事件的發(fā)生提供借鑒，防患于未然。

依據(jù)上述思路，筆者將分析此類事件的維度歸納為以下四個(gè)維度：

發(fā)生地域。即事件發(fā)生在民族地區(qū)和非民族地區(qū)兩大類，其中還可細(xì)分為發(fā)生在城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)兩種，共兩類四種。

誘發(fā)和激化因素。誘發(fā)因素通常包括民事治安刑事案件、經(jīng)濟(jì)利益糾紛，民族文化和風(fēng)俗習(xí)慣差異、宗教因素、歷史遺留問題以及境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力因素等。激化因素通常包括突發(fā)事件激化、處置不當(dāng)及違法違規(guī)處置、不法分子違法犯罪行為，以及敵對(duì)勢(shì)力煽動(dòng)、支持等等。

矛盾屬性。即事件的矛盾性質(zhì)，總體分為人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾兩類。

表現(xiàn)形態(tài)。即是否有組織和是否有直接目標(biāo)或訴求兩類，具體又可細(xì)分為四種：一是，“有組織—有直接利益訴求”事件，如各類維權(quán)、上訪行為引發(fā)的事件；二是，“有組織—無直接利益訴求”事件，如游行示威等；三是，“無組織—有直接利益訴求”事件，如由于企業(yè)改制、自然資源補(bǔ)償、環(huán)境污染、農(nóng)村征地、城市拆遷等所引發(fā)的事件；四是，“無組織—無直接利益訴求”事件，如由治安民事刑事案件、執(zhí)法糾紛等所引發(fā)的事件。其中，有組織的群體性突發(fā)事件通常有較為明確的目標(biāo)指向，事件形態(tài)相對(duì)穩(wěn)定，影響范圍相對(duì)固定，且在事前容易被黨政相關(guān)部門察覺和預(yù)警，從而提前防范、有所準(zhǔn)備；無組織的群體性突發(fā)事件通常征兆難以察覺，預(yù)警難度較大。尤其是“無組織——無直接利益訴求”的群體性突發(fā)事件，參與者通常以發(fā)泄情緒為主，事件形態(tài)多變，影響范圍難以控制，可能在瞬間急劇擴(kuò)大，亦可能在短時(shí)間內(nèi)平息。[6]

按照以上四個(gè)維度，筆者對(duì)近幾年我國(guó)涉及民族因素群體性突發(fā)事件進(jìn)行梳理，其基本情況如下：

就發(fā)生地域而言，事件發(fā)生地仍多集中在民族地區(qū)，但非民族地區(qū)發(fā)生事件的比例有所上升。同時(shí)，事件發(fā)生在城市地區(qū)的比例高于農(nóng)村地區(qū)。事實(shí)上，我國(guó)僅民族區(qū)域自治地方面積就占國(guó)土面積的64%，實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?5%以上這一基本國(guó)情就決定了在少數(shù)民族主要聚居的廣大民族地區(qū)更具敏感性和多發(fā)性特點(diǎn)。而城市地區(qū)比農(nóng)村地區(qū)更具偶然性和擴(kuò)散性特點(diǎn)。城市人口密度更大，在少數(shù)民族人口“大分散、小聚居”情況下，發(fā)生各種糾紛、誤會(huì)、摩擦甚至沖突的概率相對(duì)更高。同時(shí)，城市信息化程度更高，特別是在互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的當(dāng)下，輿情控制更為困難，事件影響范圍的擴(kuò)散性更強(qiáng)。從實(shí)際案例分析看，民族地區(qū)雖是重點(diǎn)地區(qū)，但因相關(guān)地區(qū)各級(jí)黨委政府多年來已經(jīng)制定了相應(yīng)的制度并積累一定的經(jīng)驗(yàn)，因而事件相對(duì)易于控制，處置也更為妥善。反觀非民族地區(qū)，尤其是城市地區(qū)，則是當(dāng)前的難點(diǎn)地區(qū)。

就誘發(fā)和激化因素而言。從誘發(fā)因素看，仍集中在民事治安刑事案件、經(jīng)濟(jì)利益糾紛以及宗教因素上，尤其是因經(jīng)濟(jì)利益糾紛引起的事件比例較高。值得注意的是，以“三股勢(shì)力”為代表的境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力近年來較為活躍，受恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端思想影響因素引發(fā)的事件數(shù)量有所上升。從激化因素看，主要集中不法分子違法犯罪行為，敵對(duì)勢(shì)力煽動(dòng)、支持，以及個(gè)別政府職能部門處置不當(dāng)?shù)葞讉€(gè)因素。

就矛盾屬性而言，絕大多數(shù)的事件仍屬于人民內(nèi)部矛盾。從宏觀角度看，現(xiàn)階段我國(guó)的主要矛盾仍是人民內(nèi)部矛盾問題，絕大多數(shù)此類事件的發(fā)生是社會(huì)處于深刻變革過程中各種矛盾的綜合反映，是社會(huì)主義初級(jí)階段基本矛盾的表現(xiàn)形式之一。從微觀上看，此類事件通常存在主張合法權(quán)益與不合理要求并存、合理手段方式與違法行為并存、總體性質(zhì)違法與少數(shù)參與人構(gòu)成犯罪并存、總體的非對(duì)抗性與可能存在局部的敵對(duì)分子插手并存等復(fù)雜情形。但其微觀層面上仍是行政違法性質(zhì)較多，不能因?yàn)槠鋸?fù)雜性而對(duì)其性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，更不能以敵我矛盾來看待。[7]

就表現(xiàn)形態(tài)而言，主要集中在“有組織—有直接利于訴求”和“無組織—有直接利于訴求”兩類。值得注意的是，近年來，由于語言、民族文化、風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰差異引起的誤會(huì)、摩擦所引發(fā)的“無組織—無直接利益訴求”的事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。尤其是非民族地區(qū)的城市地區(qū)，此類事件因其事先毫無征兆，預(yù)警困難，加之政府職能部門處置經(jīng)驗(yàn)不足，往往造成無法預(yù)料的后果，且容易被敵對(duì)勢(shì)力或不法分子利用，擴(kuò)大事態(tài)。比如，2009年發(fā)生在廣東韶關(guān)“6.26”事件，被民族分裂分子熱比婭為首的“世界維吾爾代表大會(huì)”利用炒作，對(duì)不明真相的群眾大肆煽動(dòng)，制造了震驚中外的烏魯木齊“7.5”事件就是一起典型案例。

2 涉及民族因素群體性突發(fā)事件的成因分析

根據(jù)上述四個(gè)分析維度及實(shí)際案例分析，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)涉及民族因素群體性突發(fā)事件的成因有如下幾點(diǎn)：

2.1 民族地區(qū)與非民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡是主要原因

從宏觀角度看，當(dāng)前時(shí)期的民族地區(qū)與非民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡正是我國(guó)現(xiàn)階段的民族問題的核心內(nèi)容，也是民族地區(qū)的民族間交往過程中產(chǎn)生矛盾和摩擦增多，社會(huì)不安定因素增加的主要原因。同時(shí)，這一原因也有助于解釋當(dāng)前此類事件為何多發(fā)于民族地區(qū)。

誠(chéng)然，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后或“貧困”問題是解釋此類事件的常用解讀。但筆者認(rèn)為，上述“不平衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)”不能僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所顯示的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)等方面的發(fā)展差距，更應(yīng)注意現(xiàn)階段由此產(chǎn)生的兩種主要矛盾：

2.1.1 民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀與少數(shù)民族群眾要求加快本地區(qū)以及本民族發(fā)展迫切愿望之間的矛盾

首先，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，民族地區(qū)發(fā)展不能一蹴而就。由于底子太薄，民族地區(qū)雖高速發(fā)展，但仍與非民族地區(qū)存在差距，這是不爭(zhēng)的客觀事實(shí)。

其次，伴隨少數(shù)民族的權(quán)利意識(shí)、利益意識(shí)、自治自主意識(shí)也都增強(qiáng)，少數(shù)民族群眾要求加快本地區(qū)和本民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的愿望越來越迫切。其往往表現(xiàn)在政治上要求更多的參與；經(jīng)濟(jì)上要求加快本地區(qū)的發(fā)展和更多的空間和機(jī)會(huì)；在文化上要求本民族的傳統(tǒng)文化得到更好的保護(hù)和傳承；在民生上要求獲得更完善的基礎(chǔ)設(shè)施、更優(yōu)質(zhì)教育資源、更多的就業(yè)以及更高的收入等等。

上述兩方面之間的矛盾，如不能有效緩解和解決，極易在局部地區(qū)積累、沉淀和發(fā)酵，造成群眾對(duì)黨委政府的不理解和不信任，導(dǎo)致黨群、干群關(guān)系緊張，并在客觀條件促發(fā)下激化，極易產(chǎn)生突發(fā)性群體性事件。此類矛盾引發(fā)的群體性事件多發(fā)在農(nóng)村地區(qū)，誘發(fā)因素主要是人民內(nèi)部矛盾，其表現(xiàn)形式一般為“無組織—有直接利益訴求”和“無組織—無直接利益訴求”事件。

比如，2008年，發(fā)生在云南普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣的“7.19”事件。經(jīng)事后研判，這起事件表面誘因是警民沖突，但實(shí)質(zhì)上是當(dāng)?shù)啬z農(nóng)與涉事企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益糾紛長(zhǎng)期得不到有效解決形成積怨，逐步發(fā)展成為當(dāng)?shù)啬z農(nóng)對(duì)基層干部、基層黨委政府的不滿，在不法分子煽動(dòng)下所引發(fā)的一起嚴(yán)重的群體性突發(fā)事件。[8]這是一起較為典型的，發(fā)生在民族地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，由經(jīng)濟(jì)糾紛引起的“無組織—有直接利益訴求”的群體性突發(fā)事件。

再如，2008年，發(fā)生在貴州省黔南布依族苗族自治州甕安縣的“6.28”事件。經(jīng)事后研判，這起事件直接誘因是公安機(jī)關(guān)在處置一起女學(xué)生自殺溺亡案件過程中，由于家屬對(duì)案件有質(zhì)疑而進(jìn)行上訪，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門處置不當(dāng)引發(fā)民怨，經(jīng)不法分子煽動(dòng)，遂演變成一起特大打砸搶燒事件。但其內(nèi)在深層次原因則是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，社會(huì)矛盾長(zhǎng)期積累，多種糾紛相互交織，造成黨群、干群關(guān)系緊張，相互不理解和不信任。[9]這起事件是較為典型的發(fā)生在民族地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，由維權(quán)上訪過程中出現(xiàn)突發(fā)情況所引發(fā)的“無組織——無直接利益訴求”事件。

2.1.2 民族地區(qū)開放、開發(fā)與少數(shù)民族地區(qū)群眾合法權(quán)益保護(hù)之間的矛盾

首先，民族地區(qū)開放和開發(fā)是加快民族地區(qū)的必由之路，是增加民族地區(qū)財(cái)政收入、增加就業(yè)機(jī)會(huì)，改善民生的重要途徑，與少數(shù)民族地區(qū)群眾切身利益息息相關(guān)。

其次，在開放和開發(fā)過程中，因?yàn)楦鞣N利益博弈也容易出現(xiàn)眾多的負(fù)面問題。諸如，重工業(yè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目帶來環(huán)境污染問題，自然資源開發(fā)帶來生態(tài)環(huán)境破壞甚至惡化問題，旅游項(xiàng)目開發(fā)帶來少數(shù)民族傳統(tǒng)文化破壞問題等等，這些問題同樣與民族地區(qū)群眾切身利益密切相關(guān)。

上述兩方面之間的矛盾，在現(xiàn)實(shí)中的政府與群眾之間、企業(yè)與群眾之間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。其發(fā)生地域在農(nóng)村和城市地區(qū)皆有，其誘發(fā)因素主要是人民內(nèi)部矛盾，其表現(xiàn)形式一般為“有組織—有直接利益訴求”和“無組織—有直接利益訴求”事件。

比如，2011年5月在內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟發(fā)生“5.11”、“5.15”兩起惡性刑事案件，以及由此引發(fā)的群體性請(qǐng)?jiān)赣涡惺录?。?jīng)事后研判，這是一起典型的因當(dāng)?shù)刈匀毁Y源開發(fā)企業(yè)違規(guī)作業(yè)造成環(huán)境污染，由惡性刑事案件促發(fā)當(dāng)?shù)啬撩衽c涉事企業(yè)矛盾突然激化所引發(fā)的“無組織—有直接利益訴求”事件。[10]其后，由于輿情控制不當(dāng)，引發(fā)了所在地及周邊城市、農(nóng)村的“有組織—無直接利益訴求”的游行事件。

2.2 民族間聯(lián)系交往所引發(fā)的誤會(huì)、摩擦和各種糾紛是常見原因

不同民族所具有的歷史文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，以及與自身族體發(fā)展相關(guān)的利益述求是存在差異的。隨著我國(guó)少數(shù)民族人口數(shù)量的增加，少數(shù)民族人口流動(dòng)性增強(qiáng)、流動(dòng)范圍擴(kuò)大，信息化特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使得民族間的聯(lián)系、交往比以往任何時(shí)期都更為頻繁。同時(shí)，民族間摩擦、矛盾與各種糾紛也相應(yīng)增多。這是近年來較為常見的引發(fā)涉及民族因素群體性事件的原因之一。由此原因引發(fā)的事件，在民族地區(qū)和非民族地區(qū)皆有，主要集中在非民族地區(qū)，且城市地區(qū)較為集中；其主要仍是人民內(nèi)部矛盾為主要誘發(fā)因素；其表現(xiàn)形式一般為“有組織—有直接利益訴求”和“無組織—無直接利益訴求”事件。

當(dāng)前因此原因引發(fā)的群體性突發(fā)事件呈現(xiàn)出以下三個(gè)新的趨勢(shì)：

一是，由于個(gè)體間缺乏相互了解引起的誤會(huì)、摩擦以及糾紛等產(chǎn)生的沖突逐漸增多。此類事件，起因和性質(zhì)往往并非民族問題和民族矛盾，但如果處置不及時(shí)或處置不當(dāng)，尤其是在非民族地區(qū)容易被放大和激化，演變成群體性事件。比如，2009年發(fā)生在廣東韶關(guān)“6.26”事件，起因是工廠不同民族工人間因誤會(huì)發(fā)生摩擦，隨后引發(fā)群體性斗毆，之后激化成的“無組織—無直接利益訴求”事件。

二是，各種糾紛和摩擦的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展。由原先主要集中在治安領(lǐng)域，逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、文化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面。比如，在文化領(lǐng)域，一些圖書、雜志、報(bào)紙等出版物以及電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體中，出現(xiàn)了違反國(guó)家民族宗教政策、傷害少數(shù)民族感情的內(nèi)容，就容易引發(fā)少數(shù)民族群眾的強(qiáng)烈不滿及抗議，由此引發(fā)的群體性事件近年來并不鮮見。

三是，事件易發(fā)地域范圍逐漸擴(kuò)大。隨著少數(shù)民族人口的流動(dòng)的范圍不斷擴(kuò)大，尤其是向非民族地區(qū)的流動(dòng)，涉及民族因素突發(fā)事件易發(fā)地域范圍逐漸擴(kuò)大。

2.3 民族政策和相關(guān)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行不到位是重要原因

民族政策和相關(guān)法律法規(guī)是緩解和解決民族問題，改善和調(diào)整民族關(guān)系的重要保障，也是預(yù)防、處置、善后涉及民族因素群體性突發(fā)事件的重要基礎(chǔ)和具體實(shí)施依據(jù)。然而，當(dāng)前民族政策和相關(guān)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行不到位問題仍有發(fā)生，并且成為當(dāng)前眾多事件中主要的激化原因。其主要表現(xiàn)有以下兩點(diǎn)：

2.3.1 思想意識(shí)方面

當(dāng)前，在思想意識(shí)方面，部分地區(qū)職能部門對(duì)民族政策和相關(guān)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的重要性、必要性的認(rèn)識(shí)和重視程度仍有不足。整體上看，普遍存在民族地區(qū)比非民族地區(qū)認(rèn)識(shí)到位；重點(diǎn)地區(qū)比非重點(diǎn)地區(qū)認(rèn)識(shí)深刻；民族宗教工作部門和維穩(wěn)一線部門比其它部門認(rèn)識(shí)直接的現(xiàn)象。尤其是非民族地區(qū)的基層部門，由于其接觸涉及民族宗教因素事務(wù)較少，對(duì)民族宗教穩(wěn)工作缺乏直觀認(rèn)識(shí)，對(duì)于民族宗教維穩(wěn)工作的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和尖銳性認(rèn)識(shí)不足。例如，“清真食品”問題目前仍時(shí)有發(fā)生。其原因表面上看是一些無良企業(yè)無視國(guó)家政策法規(guī)違規(guī)生產(chǎn)，無良商販有意或無意的違規(guī)販賣銷售產(chǎn)品，但深層原因乃與政府職能部門監(jiān)管不到位，即“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”有關(guān)。

2.3.2 貫徹執(zhí)行方面

在貫徹執(zhí)行方面，部分職能部門尤其是非民族宗教工作部門對(duì)民族政策及相關(guān)法律法規(guī)具體內(nèi)容的了解仍有不足。一方面，在職能部門決策和實(shí)施過程中，往往僅注重本部門的政策和法律法規(guī)，而忽視民族政策及相關(guān)法律法規(guī)。另一方面，基層諸多執(zhí)法部門，如公安、工商、行政執(zhí)法等部門執(zhí)法者在具體執(zhí)法過程中，也常常忽視或者在根本不了解的情況下違法違規(guī)。比如，在一些案例中，其最初發(fā)生時(shí)，僅僅是一般性的交通肇事或治安案件，但由于最初介入執(zhí)法的基層干警缺乏相關(guān)知識(shí)（甚至是基本常識(shí)），在執(zhí)法過程中粗暴執(zhí)法、錯(cuò)估形勢(shì)、消極處理、越權(quán)處理，甚至（通常情況因根本不了解）出現(xiàn)違反國(guó)家法律法規(guī)及民族政策等情況，進(jìn)而加劇事態(tài)發(fā)展，促發(fā)大規(guī)模群體性事件。

2.4 恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義思想的影響及境外敵對(duì)勢(shì)力的煽動(dòng)是突出原因

近幾年來，國(guó)際恐怖主義活動(dòng)強(qiáng)力反彈，在境外敵對(duì)勢(shì)煽動(dòng)支持下，受恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端思想的影響，以及“三股勢(shì)力”的組織和煽動(dòng)，我國(guó)境內(nèi)涉及民族因素的暴力恐怖襲擊事件頻發(fā)。筆者依據(jù)媒體公開事件統(tǒng)計(jì)：2011年至2012年，我國(guó)境內(nèi)涉及民族因素的暴力恐怖襲擊事件為4起；2013年則發(fā)生10起；2014年則上升為12起。[11]上述恐怖主義襲擊的主體均為“東突厥斯坦”民族分裂恐怖主義組織。他們以民族分裂主義、宗教極端主義和恐怖主義思想煽動(dòng)和凝聚團(tuán)伙，以暴力恐怖襲擊為手段，以實(shí)現(xiàn)民族分裂為最終目的，對(duì)我各族人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及國(guó)家統(tǒng)一與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。尤其是2013年以來，暴怖分子更多的采用汽車沖撞、投擲設(shè)置爆炸物與砍殺相結(jié)合的方式發(fā)動(dòng)襲擊，甚至還出現(xiàn)獨(dú)狼式襲擊和自殺式襲擊，其造成的破壞和危害顯著增大。其中，在2011年至2013年發(fā)生的14起恐怖襲擊中，有5起是以普通群眾為直接襲擊目標(biāo)，而2014年則有9起是以普通群眾為直接襲擊目標(biāo)，另有1起是以群眾和派出所為襲擊目標(biāo)。同時(shí)，恐怖襲擊的襲擊地點(diǎn)仍主要集中在新疆，但逐漸向新疆以外地區(qū)擴(kuò)展?！皷|突”等組織正在謀求通過對(duì)新疆以外的中國(guó)其它地區(qū)，如北京、昆明、廣州等政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心城市發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，擴(kuò)大其影響、“宣傳”其主張。當(dāng)前，各地各級(jí)黨委政府所面臨反恐維穩(wěn)嚴(yán)峻形勢(shì)可見一斑。

此外，境外敵對(duì)勢(shì)力還通過境外宗教滲透，支持非法傳教和邪教組織對(duì)我少數(shù)民族信教群眾進(jìn)行大肆蠱惑和煽動(dòng)，妄圖通過宗教手段擴(kuò)大影響，制造事端，破壞民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，從根本上顛覆我國(guó)社會(huì)主義制度及國(guó)家政權(quán)。這在一些西方國(guó)家支持達(dá)賴集團(tuán)，以及在反恐問題上奉行雙重標(biāo)準(zhǔn)支持東突分裂勢(shì)力上表現(xiàn)的格外明顯。

3 應(yīng)對(duì)措施

應(yīng)對(duì)涉及民族因素群體性突發(fā)事件，筆者建議應(yīng)從預(yù)防、預(yù)警、處置和善后四個(gè)環(huán)節(jié)著眼。

3.1 預(yù)防

當(dāng)前，雖然大多數(shù)民族因素群體性突發(fā)事件所反映的不是民族問題和民族關(guān)系問題，但仍可能一定程度上影響社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)，甚至有些暴力事件還威脅各族群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，乃至國(guó)家統(tǒng)一和國(guó)家安全。因此，應(yīng)對(duì)此類事件，首先應(yīng)著眼于防患未然，從根本上減少此類事件發(fā)生。結(jié)合上述原因的分析，筆者認(rèn)為預(yù)防此類事件發(fā)生，主要應(yīng)注重以下七個(gè)方面：

（1）加快民族地區(qū)和少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縮小地區(qū)間、民族間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展。

（2）積極宣傳民族傳統(tǒng)文化，增進(jìn)民族間了解互信，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。

（3）提高認(rèn)識(shí)，積極宣傳、普及和切實(shí)貫徹落實(shí)各項(xiàng)民族政策及相關(guān)法律法規(guī)。

（4）嚴(yán)厲打擊民族分裂分子和恐怖主義分子，抵制宗教極端思想滲透。

（5）加強(qiáng)城市少數(shù)民族工作，提升少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)與管理水平。

（6）依法管理民族和宗教事務(wù)。

（7）建立、健全有效的溝通機(jī)制，暢通政府和社會(huì)的信息交流、溝通和互動(dòng)渠道，建立和完善多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制，從組織和制度上保障群體性事件的合法規(guī)范，引導(dǎo)少數(shù)民族群眾運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益和民族利益。

3.2 預(yù)警

從實(shí)際案例來看，除了“無組織—無直接利益訴求”事件一般無法預(yù)警，確屬“突發(fā)事件”之外，其他絕大多數(shù)民族因素群體性事件并突然發(fā)生，完全有可能進(jìn)行預(yù)警，也可避免發(fā)生。因而，設(shè)立、健全民族關(guān)系和民族因素群體性突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制十分必要。這一預(yù)警機(jī)制主要包括以下五個(gè)方面內(nèi)容：

（1）管理機(jī)制。各級(jí)黨委政府應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的預(yù)警管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以便統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮。各政府職能部門也應(yīng)根據(jù)工作職能，擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。

（2）預(yù)警信息機(jī)制。建立健全自下而上的預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，其覆蓋范圍應(yīng)包括村、社區(qū)等基層。保證信息上報(bào)及時(shí)、準(zhǔn)確。加強(qiáng)基層涉及民族因素問題的排除力度，尤其是對(duì)“有組織”的相關(guān)事件，提前發(fā)現(xiàn)信息情報(bào)，及時(shí)上報(bào)，妥善解決各類矛盾，化解糾紛，消除隱患。

（3）預(yù)警信息分析機(jī)制。建議成立咨詢機(jī)構(gòu)，其人員組成包括各職能部門領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)專家，其任務(wù)是對(duì)預(yù)警信息進(jìn)行研判，為預(yù)警管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提供決策參考。

（4）預(yù)警執(zhí)行機(jī)制。編制和完善相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，明確預(yù)案中涉及的各職能部門的職能和責(zé)任。各職能部門應(yīng)按照應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練，尤其注意要將職責(zé)落實(shí)到具體部門和具體崗位。

（5）預(yù)警評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。對(duì)整個(gè)預(yù)警過程、相關(guān)決策和預(yù)案執(zhí)行的效果進(jìn)行有效評(píng)估，以確定已有風(fēng)險(xiǎn)是否消除，潛在風(fēng)險(xiǎn)是否依然存在。

3.3 處置

事件發(fā)生后，應(yīng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和個(gè)職能部門應(yīng)按照預(yù)案要求，做到“高效協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧”、“靈敏反應(yīng)、快速部署”、“靈活應(yīng)對(duì)、果斷處置”。在處置過程中，以下注意以下四個(gè)方面：

（1）正確認(rèn)識(shí)事件性質(zhì)。如前文所述，當(dāng)前我國(guó)此類事件絕大多數(shù)屬于人民內(nèi)部矛盾，不能因其復(fù)雜性而武斷的以敵我矛盾性質(zhì)問題進(jìn)行處置。同時(shí)，對(duì)于由境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力因素引發(fā)事件，要依法嚴(yán)厲打擊。

（2）認(rèn)真分析事件誘發(fā)和激化因素。應(yīng)將一般性的利益糾紛和矛盾沖突與民族問題和民族矛盾相區(qū)分，爭(zhēng)取大多數(shù)少數(shù)民族群眾的支持和理解。

（3）仔細(xì)甄別一般參與者與違法犯罪分子。要將多數(shù)一般參與者與少數(shù)違法犯罪分子區(qū)分開。對(duì)違法犯罪分子應(yīng)嚴(yán)厲依法處置，對(duì)一般參與者仍要以教育、勸說、安撫為主。

（4）注意輿情控制。應(yīng)完善信息發(fā)布制度，及時(shí)、公開、透明、準(zhǔn)確的發(fā)布事件的權(quán)威信息，消除群眾的誤解和猜忌，積極有效引導(dǎo)社會(huì)輿論和國(guó)際輿論，嚴(yán)控虛假信息的傳播，依法打擊虛假信息發(fā)布和傳播者。

3.4 善后

此類事件的善后，應(yīng)注意貫徹落實(shí)少數(shù)民族政策、依法依規(guī)處置。對(duì)群眾提出的合理訴求，妥善解決，一時(shí)難以解決或不合理訴求，應(yīng)說明情況，爭(zhēng)取群眾理解和支持。

同時(shí)，做好此類事件的善后工作，其關(guān)鍵仍是做好少數(shù)民族群眾的思想工作。一方面，應(yīng)提高少數(shù)民族群眾法律意識(shí)，牢牢樹立法律面前人人平等，無論什么民族，解決什么問題都應(yīng)在法律框架內(nèi)，采用合法途徑解決。堅(jiān)決摒除“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的思想頑疾。另一方面，發(fā)揮民族工作部門優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)并發(fā)揮少數(shù)民族代表人士、宗教團(tuán)體、和非政府組織的積極作用，協(xié)調(diào)關(guān)系、化解糾紛、消除負(fù)面影響、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]吳亮.政治學(xué)視野下民族群體性事件及治理機(jī)制[J].民族研究，2010（4）.

[2]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.我國(guó)轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件的主要特點(diǎn)、原因及政府對(duì)策研究[J].中國(guó)行政管理，2002（5）.童星，張海波.群體性突發(fā)事件及其治理——社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)綜合分析框架下的再考量[J].學(xué)術(shù)界，2008（2）.

[3]李強(qiáng).“倒丁字型”社會(huì)結(jié)構(gòu)與“結(jié)構(gòu)緊張”[J].社會(huì)學(xué)研究，2005（2）.

[4]薛瀾，張揚(yáng).構(gòu)建和諧社會(huì)機(jī)制治理群體性事件[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2006（4）.

[5]朱力.中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)解析——群體性事件的社會(huì)沖突性質(zhì)[J].學(xué)海，2009（1）.

[6]童星，張海波.群體性突發(fā)事件及其治理——社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)綜合分析框架下的再考量[J].學(xué)術(shù)界，2008（2）：36.

[7]王戰(zhàn)軍.群體性事件的界定及其多維分析[J].政法學(xué)刊，2006（5）：11.

[8]云南普洱市通報(bào)孟連縣“7.19”事件處置情況[OL].中新網(wǎng)http：//www.chinanews.com/gn/news/2008/07-23/1322098.shtml

[9]石宗源到甕安現(xiàn)場(chǎng)指揮“6.28”事件處置工作[N].貴州日?qǐng)?bào)，2008-7-1.

[10]許全亮.民族地區(qū)突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)策略——以內(nèi)蒙古錫盟事件為例[J].陰山學(xué)刊，2014（2）.

[11]根據(jù)新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等權(quán)威媒體公開的報(bào)道整理匯總[OL].

[責(zé)任編輯：湯靜]