陳維肖 ， 李春妍 , 彭宏杰 ， 樊鵬飛 ， 喬 璐 ， 陳常優(yōu)

(1.中國科學院 南京地理與湖泊研究所，南京 210008； 2.平頂山學院 旅游與規(guī)劃學院,河南 平頂山 467000； 3.河南大學 環(huán)境與規(guī)劃學院，河南 開封 475004； 4.河南大學規(guī)劃設計有限公司，河南 開封 475004)

基于土地發(fā)展權的征地補償價格研究
——以河南省周口市為例

陳維肖1， 李春妍2, 彭宏杰3,4， 樊鵬飛3,4， 喬 璐3,4， 陳常優(yōu)3,4

(1.中國科學院 南京地理與湖泊研究所，南京 210008； 2.平頂山學院 旅游與規(guī)劃學院,河南 平頂山 467000； 3.河南大學 環(huán)境與規(guī)劃學院，河南 開封 475004； 4.河南大學規(guī)劃設計有限公司，河南 開封 475004)

首先，從理論角度探討土地發(fā)展權內(nèi)在機理，分析現(xiàn)行征地補償價格的不足，提出了征地補償價格應為集體農(nóng)用土地價格與土地發(fā)展權價格之和，并以此構建基于土地發(fā)展權的征地補償定價模型；其次，以周口市為例，應用構建的定價模型及農(nóng)戶問卷調(diào)查分析方法，測算了各縣(區(qū))基于土地發(fā)展權的征地補償價格，并對測算結果和現(xiàn)行征地補償價格進行了對比分析；最后，提出應從法律上確保農(nóng)民土地發(fā)展權的權益，并在今后征地工作中逐步改革現(xiàn)行征地補償制度，構建公平合理的征地補償分配機制。

土地發(fā)展權；征地補償價格；剩余法；周口市

隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程不斷加快,城市人口規(guī)模不斷增加，建設用地規(guī)模逐漸增大，大量農(nóng)用地變化為城市建設用地[1]。僅“十二五”期間，全國累計批準建設用地216.48萬hm2，其中大部分由農(nóng)村集體土地征收而來；另外，現(xiàn)階段我國每年70%～80%的群體性上訪事件都和拆遷、征地有關，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟快速發(fā)展[2]。黨的十八大及十八屆三中全會提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，充分表明中央已經(jīng)將征地補償問題提高到國家戰(zhàn)略高度，凸顯政府致力于妥善解決此問題的決心[2]。鑒于此，在借鑒相關研究的基礎上[3-8]，本研究從土地發(fā)展權的視角測算合理的征地補償標準，讓失地農(nóng)民分享土地的增值收益，以保護失地農(nóng)民的合法權益，促進社會經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。

1 理論分析與測算模型

1.1 土地發(fā)展權的涵義

土地發(fā)展權是指權力人對土地利用具有變更的權力，包括改變產(chǎn)權、土地用途及土地利用強度等,不僅包括水平空間上也包括在垂直空間上開發(fā)的權利[9]。土地發(fā)展權制度肇始于20世紀40年代的英國，其土地發(fā)展權制度的特征是“發(fā)展權國有化”，依據(jù)法律對土地發(fā)展權的收益進行分配，但收益大部分歸國家所有，原土地所有者享有份額過低，由于受到土地產(chǎn)權人抵制，實施效果不明顯。20世紀70年代，美國政府在分區(qū)制度的基礎上，結合城市規(guī)劃，限制土地的用途，進一步明確了土地發(fā)展權，如可讓渡的發(fā)展權(TDR)、可購買的發(fā)展權(PDR)、可市場化的發(fā)展權(MDR),其特點是“使用者付費”，使得發(fā)展權能夠在原土地所有者和開發(fā)者及其他相關主體之間公平分配和轉(zhuǎn)移，能較好地平衡不同參與者之間的利益[10]。隨后，土地發(fā)展權日漸成為西方國家一種普遍的權利形態(tài)[11]。

產(chǎn)權的歸屬決定了收益的分配。國外對土地發(fā)展權的歸屬主要有2種認識：一是屬土地所有者,如果政府想進行農(nóng)地利用或保護,必須向土地所有權人購買[12]；二是屬國家或政府,如果私人想改變土地用途或提高土地利用率,必須向政府申請或購買[13]。我國實行國有土地所有制與農(nóng)村集體土地所有制2種制度,國內(nèi)學者對土地發(fā)展權的歸屬有單一主體論和二元主體論2種認識[14]。單一主體論認為土地發(fā)展權一種是歸公，一種是歸私，不能同時享有；而二元主體論認為土地發(fā)展權是許多因素共同作用下產(chǎn)生的,主張土地發(fā)展權至少應有國家和集體(農(nóng)民)2個權利主體。

就土地發(fā)展權收益的產(chǎn)生而言,主要是土地產(chǎn)權、用途或集約度變更前后產(chǎn)生的價格差異。限于我國單一的國家征地制度，在農(nóng)地征收過程中，政府的作用對發(fā)展權的價格有重要影響，失地農(nóng)民在此過程也失去了唯一的生存保障，面臨未來許多不確定的風險和因素。若將土地發(fā)展權全歸國家所有，那么失地農(nóng)民的權益難以得到保障，無法調(diào)動生產(chǎn)和生活的積極性，甚至激化社會矛盾，不利于農(nóng)村和農(nóng)民未來的發(fā)展[15-16]；若將土地發(fā)展權都歸農(nóng)民所有，極可能會造成土地資源的不合理利用和浪費，不利于社會長遠發(fā)展[17-19]。所以，土地發(fā)展權收益不應由一方獨享,而應共享。

1.2 現(xiàn)行征地補償分析

我國現(xiàn)階段政府是唯一能征地的主體，政府在土地一級市場具有絕對壟斷權和支配權[7]。土地供應的壟斷為土地經(jīng)營者帶來巨大利益，激勵著地方政府進行土地征收，在此過程中，政府獲得了土地發(fā)展權產(chǎn)生的巨大土地增值收益。依照相關法律規(guī)定，我國現(xiàn)行的征地補償標準主要采用征地區(qū)片綜合地價或統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的方法，該標準主要考慮征地前用途的土地補償及農(nóng)民的安置補償，即征地補償價格為集體農(nóng)用土地價格和農(nóng)民安置補償費用之和。如河南省征地的補償標準依據(jù)是《河南省征地區(qū)片綜合地價標準》，無論征后用途如何，都按照征地前土地用途即農(nóng)地進行補償?shù)?，未充分考慮土地開發(fā)及用途改變后的增值[20]。合理的征地補償價格不應為一種補償標準，而應為一種土地價格，是集體農(nóng)用土地價格和土地發(fā)展權價格之和，也是征后用途的、未開發(fā)的集體土地所有權價格。

1.3 基于土地發(fā)展權的征地補償價格模型構建

集體土地被國家征收后，土地用途由農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，土地價值及效用有了很大變化，即土地發(fā)生增值，可稱為土地增值收益Ⅰ；土地的產(chǎn)權由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?土地價值及使用效用也發(fā)生變化，即產(chǎn)生土地增值，可稱為土地增值收益Ⅱ。從土地增值的原因及來源分析，土地增值收益Ⅰ是在集體土地所有權不發(fā)生變化的情況下，如果需要開發(fā)投入，集體是可以投資的，因此，土地增值收益Ⅰ應歸農(nóng)民所有。土地增值收益Ⅱ是因產(chǎn)權變化，是國有土地價格高于集體土地價格的差異，該土地增值是不能在原土地產(chǎn)權情況下產(chǎn)生，而是在國有土地產(chǎn)權下產(chǎn)生的，因此土地增值收益Ⅱ應歸國家所有。因此，集體土地征收后，只有土地增值收益Ⅰ可歸集體所有，土地增值收益Ⅰ可視為土地發(fā)展權價格。所以，集體土地征地補償價格應是征前用途的集體土地所有權價格和土地發(fā)展權價格之和，也就是征后用途的、未開發(fā)的集體土地所有權價格。

在上述分析及借鑒國外的土地發(fā)展權定價模型的基礎上[21-22]，立足于農(nóng)民擁有土地發(fā)展權的角度，采用剩余法從集體建設用地所有權價格剝離測算基于土地發(fā)展權的征地補償價格，從集體建設用地所有權價格中剝離土地開發(fā)費、相關稅費等后得到補償價格：P=V-D-F-T。式中：P為基于土地發(fā)展權的征地補償價格，即被征土地價格；V為集體建設用地所有權價格，是集體土地所有權價格，也是建設用地的熟地價格；D為土地開發(fā)費，是生地開發(fā)為熟地的一般費用標準；F為開發(fā)費在開發(fā)期間的貸款利息；T為相關稅費，是農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地相關稅費，主要為耕地開墾費及耕地占用稅。

2 實證研究

2.1 研究區(qū)概況

周口市地處黃淮平原腹地，轄扶溝縣、商水縣、西華縣、太康縣、鄲城縣、鹿邑縣、沈丘縣、淮陽縣、項城市、川匯區(qū)，總面積11 959 km2，是中原經(jīng)濟區(qū)第一產(chǎn)糧大市及我國重要的糧食生產(chǎn)基地[23]。地處東南沿海連接中西部地區(qū)的過渡地帶，處在河南省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最東端，是河南省委、省政府確定的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移前鋒，也是河南省社會經(jīng)濟發(fā)展的典型代表。

2.2 基于土地發(fā)展權的征地補償價格測算

基礎資料主要來源于周口市政府及其網(wǎng)站；國有建設用地使用權價格、五通一平土地開發(fā)費、資本化率數(shù)據(jù)主要來源于周口各縣(區(qū))城鎮(zhèn)基準地價評估報告；年貸款利息根據(jù)中國人民銀行2015年6月28日公布的標準，取1年期貸款利息4.85%；相關稅費數(shù)據(jù)主要來源于國家、省、市公布的稅費標準，其中耕地占用稅根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實施細則》和河南省財政廳關于調(diào)整耕地占用稅適用稅額有關問題的通知(豫財辦農(nóng)稅[2008]第10號文件)及各地市標準確定，耕地開墾費根據(jù)《河南省人民政府關于公布取消停止征收和調(diào)整有關收費項目的通知》(豫政[2008]52號)文件及地市標準確定；現(xiàn)行征地補償價格依據(jù)《關于調(diào)整河南省征地區(qū)片綜合地價的通知》(豫政[2013]11號)。

集體建設用地所有權價格由城鎮(zhèn)基準地價修正。首先，對城鎮(zhèn)基準地價進行期日修正，即由基準地價期日(2013年1月1日)修正到估價時點(2015年7月1日)，根據(jù)地價變化指數(shù)確定的修正系數(shù)為0.92；其次，對城鎮(zhèn)基準地價進行年限修正，由基準地價年限(商業(yè)40 a、住宅70 a、工業(yè)50 a)分別修正到土地所有權年限(無限年期)；再次，采用典型例證法，選取國有建設用地、集體建設用地的租賃樣點，應用收益法測算產(chǎn)權變化修正系數(shù)，由此確定國有土地和集體土地的產(chǎn)權變化系數(shù)為0.65；最后，根據(jù)城鎮(zhèn)末級商業(yè)基準地價、住宅基準地價和工業(yè)基準地價的修正數(shù)值，取三者平均數(shù)值作為集體建設用地所有權價格(表1)。

依據(jù)上述征地補償定價模型及周口市相關基礎數(shù)據(jù)，測算周口市各縣(區(qū))基于土地發(fā)展權的征地補償價格(表1)。補償價格最高的為川匯區(qū)(188.00元/m2)，最低的為西華縣(137.50元/m2)，平均價格為161.40元/m2。從補償價格空間分布看，基于土地發(fā)展權的征地補償價格從川匯區(qū)向四周呈環(huán)形輻散，離川匯區(qū)(中心)越遠，征地補償價格越低，符合一般地價分布規(guī)律。

2.3 農(nóng)戶問卷調(diào)查分析

表1 周口市各地征地補償價格測算數(shù)據(jù)

2015年7月在河南省周口市進行實地問卷調(diào)查。根據(jù)分布均衡性和具有代表性的原則，依據(jù)各縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，選擇了川匯區(qū)、淮陽縣和太康縣進行抽樣調(diào)查，共發(fā)放問卷300份，收回有效問卷282份，有效問卷比例為94%。問卷調(diào)查是基于農(nóng)民對于可以轉(zhuǎn)變土地用途的認識，包括農(nóng)民對征地的認識、意愿和期望的補償價格等。由于農(nóng)民的期望值存在著次序關系,所以使用有序的Logistic回歸方法進行分析，應用“累積Logit”模型，累計的概率使用下式進行計算:

式中：Y為因變量，包括農(nóng)戶對征地補償標準的期望值等；X是對因變量Y產(chǎn)生影響的自變量,包括性別、年齡、學歷、主要收入來源、家庭每月消費情況、對征地補償制度的是否了解、對當?shù)卣鞯匮a償標準是否了解、是否愿意土地被征收、愿意被征地的原因、不愿意被征地的原因、土地征收后生活變化、對現(xiàn)行補償標準的態(tài)度、希望的補償方式等；n為第n個因變量；mn為第n個因變量的自變量數(shù)量；α，β為待估參數(shù)。

據(jù)計算,農(nóng)戶選擇75萬以下、75萬～150萬、150萬～225萬、225萬～300萬、300萬元/hm2以上的征地補償期望值的概率分別為9%,46%,29%,10%,6%，采用加權平均法計算得出農(nóng)民對征地補償期望值為119.85萬～174.00萬元/hm2，即119.85～174.00元/m2。

農(nóng)戶問卷調(diào)查的分析結果表明：大部分農(nóng)戶對征地的相關法規(guī)及補償標準有所了解，但認知上還比較模糊；大部分農(nóng)戶對征地的態(tài)度無明顯特征，總體認為現(xiàn)行補償標準過低，如果有合理的補償，生活得到保障，就愿意土地被征用；通過Logistic回歸模型測算,基于農(nóng)民意愿的征地補償價格概率,農(nóng)民希望得到的征地補償?shù)膬r格為119.85～174.00元/m2，和測算結果區(qū)間接近，印證了基于土地發(fā)展權征地補償價格測算結果的合理性。

2.4 征地補償價格比較分析

將測算的征地補償價格與現(xiàn)行的征地補償價格對比，計算得到二者差值、倍數(shù)及偏離度(表1)。差值、倍數(shù)及偏離度越大，說明現(xiàn)行補償價格越不合理。

(1)從倍數(shù)看，計算結果是現(xiàn)行補償價格倍數(shù)最大的是鹿邑縣(3.43)，最小的是西華縣(2.49)，平均為2.95倍；從差值看，計算結果比現(xiàn)行補償價格差值最大的是項城市(122.07元/m2)，最小的是西華縣(82.27元/m2)，平均差值為106.45元/m2；從偏離度看，偏離度最大的是鹿邑縣(0.708 1)，最小的是西華縣(0.598 3)，平均偏離度為0.657 7。

(2)整體而言，現(xiàn)行征地補償價格偏低。鹿邑縣、項城市現(xiàn)行補償價格尤為偏低，倍數(shù)、差值及偏離度均較大，最不合理；西華縣現(xiàn)行補償價格雖不是最高，但由于其經(jīng)濟發(fā)展水平較低，地價水平低，所以倍數(shù)、差值及偏離度較小；川匯區(qū)現(xiàn)行征地補償價格是全市最高的，所以倍數(shù)、差值及偏離度也較小。

(3)從空間分布態(tài)勢看，倍數(shù)、差值及偏離度均呈現(xiàn)東、南部地區(qū)高于西、北部地區(qū)的態(tài)勢，反映出現(xiàn)行補償價格不合理程度是東、南部地區(qū)高于西、北部地區(qū)。

3 結論與建議

3.1 結論

集體土地征用補償價格不應是一種補償標準，而應該是一種土地價格，是征前用途的集體土地所有權價格和土地發(fā)展權價格之和，也是征后用途的、未開發(fā)的、集體土地所有權價格。在借鑒相關研究的基礎上，采用剩余法、問卷調(diào)查分析法構建的土地發(fā)展權視角下的征地補償定價模型有一定的應用價值。周口市現(xiàn)行的征地補償價格普遍偏低，合理的被征土地價格應是現(xiàn)行征地補償價格的3倍左右。

3.1 建議

(1)從法律上確保農(nóng)民土地發(fā)展權的權益，讓農(nóng)民最大程度地參與分享征地后土地增值收益，處理好政府、農(nóng)村集體與農(nóng)民三者之間的利益關系。

(2)不斷探討和研究征地補償價格的定價方法，使補償價格更加合理，更好地體現(xiàn)大眾的利益。

(3)在今后的征地過程中，征地補償方案的制定不應一刀切，建議嘗試分宗地評估，同時應減少行政干預，賦予被征地對象話語權，培育統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。

(4)堅持公平正義的原則，改革現(xiàn)行征地制度，構建公平、合理、長效的征地補償機制，保證農(nóng)民的生存權與發(fā)展權。

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Research on Land Requisition Compensation Price Based on Land Development Rights: A Case Study of Zhoukou City, Henan Province

Chen Weixiao1, Li Chunyan2, Peng Hongjie3,4, Fan Pengfei3,4, Qiao Lu3,4, Chen Changyou3,4

(1.NanjingInstituteofGeography&Limnology,CAS,Nanjing210008,China; 2.CollegeofTourismandPlanning,PingdingshanUniversity,Pingdingshan467000,China; 3.CollegeofEnvironment&Planning,HenanUniversity,Kaifeng475004,China; 4.HenanUniversityPlanning&DesignCo.Ltd.,Kaifeng475004,China)

Firstly, this paper discusses the inherent mechanism of the land development right from the theoretical perspective, and analyses the deficiency of the current land expropriation compensation price, puts forward the compensation price of land expropriation should be for the collective agricultural land price and the price of the land development rights, at the same time, the land expropriation compensation pricing model based on the land development right is constructed; Secondly, taking Zhoukou City as an example and using the pricing model and the peasant household questionnaire survey data, calculates the land requisition compensation price of each county (district) based on land development rights, and the calculation results and the current land expropriation compensation price has been comparatively analysed; Finally, it is proposed that we should ensure the rights of farmers’ land development in the law, and gradually reform the current land expropriation compensation system, and build a fair and reasonable distribution mechanism for land expropriation compensation.

land development rights; land requisition compensation price; residual method; Zhoukou City

2016-01-25；

2016-05-09

河南省土地估價師協(xié)會2015年度研究課題項目(2015KT06)

陳維肖(1991-)，女，河南開封市人，碩士研究生，主要從事人文地理研究，(E-mail)cwxemail@163.com。

陳常優(yōu)(1965-)，男，河南鄢陵縣人，教授，博士，主要從事人文地理和土地資源管理研究，(E-mail)13707617610@163.com。

F293.2

A

1003-2363(2016)03-0119-04