陳子玉 , 趙 靜 , 馬國(guó)強(qiáng)

(南京曉莊學(xué)院 環(huán)境科學(xué)學(xué)院，南京 211171)

我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)政策實(shí)施研究
——以南京市為例

陳子玉 , 趙 靜 , 馬國(guó)強(qiáng)

(南京曉莊學(xué)院 環(huán)境科學(xué)學(xué)院，南京 211171)

正確的垃圾分類(lèi)政策是實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)的前提和保證。通過(guò)對(duì)南京市居民的問(wèn)卷調(diào)查，運(yùn)用政策執(zhí)行模糊-沖突模型，對(duì)南京市垃圾分類(lèi)政策進(jìn)行了分析。結(jié)果顯示：南京市垃圾分類(lèi)政策是高模糊-高沖突的，一種象征性執(zhí)行政策，是無(wú)法真正落實(shí)的。通過(guò)協(xié)議使分類(lèi)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榈湍：?低沖突，或者通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行使之轉(zhuǎn)變?yōu)楦邲_突-低模糊政策,這些政策在南京市也是行不通的。南京市應(yīng)調(diào)整垃圾分類(lèi)政策，執(zhí)行自下而上的低沖突-高模糊的政策，通過(guò)不斷的實(shí)踐和總結(jié)，最終形成南京市垃圾分類(lèi)政策。

垃圾分類(lèi)；模糊-沖突模型；南京市

0 引言

城市生活垃圾是指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為城市生活垃圾的固體廢物，主要包括廚余物、廢紙、廢塑料、廢織物、廢金屬、廢玻璃陶瓷碎片、糞便、磚瓦渣土、廢舊電池、廢舊家用電器等[1]。垃圾分類(lèi)收集是降低城市生活垃圾產(chǎn)生量以及資源化、能源化和綜合利用的一個(gè)重要手段，是合理解決城市生活垃圾的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)垃圾管理中可持續(xù)發(fā)展模式不可缺少的環(huán)節(jié)之一[2-4]。自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家如日本、德國(guó)、美國(guó)等紛紛實(shí)行生活垃圾的分類(lèi)收集[5]。生活垃圾分類(lèi)工作是一項(xiàng)涉及環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、管理、心理、規(guī)劃和建筑等多學(xué)科的系統(tǒng)工程，到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)城市成功實(shí)施生活垃圾分類(lèi)收集處置。

我國(guó)有關(guān)垃圾分類(lèi)研究的文獻(xiàn)較多，有些文獻(xiàn)通過(guò)介紹發(fā)達(dá)國(guó)家生活垃圾分類(lèi)處置的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了我國(guó)實(shí)行生活垃圾分類(lèi)收集的措施和對(duì)策[6-8]，有些文獻(xiàn)對(duì)具體城市的垃圾分類(lèi)政策進(jìn)行研究并提出對(duì)策[9]。研究的方法有層次分析[10]、成本效益[11]、價(jià)值共創(chuàng)[12]等。馬特蘭德“模糊-沖突”政策執(zhí)行模型[13]，能夠較好地區(qū)分不同類(lèi)型的政策及其政策特征，提出不同的執(zhí)行策略和政策成功執(zhí)行衡量的標(biāo)準(zhǔn)。該模型在我國(guó)教育和環(huán)境政策領(lǐng)域有一定的應(yīng)用[14-15]，在生活垃圾分類(lèi)政策領(lǐng)域也有學(xué)者進(jìn)行了研究。吳進(jìn)進(jìn)[16]通過(guò)對(duì)廈門(mén)大學(xué)學(xué)生垃圾分類(lèi)現(xiàn)狀的調(diào)查，運(yùn)用“模糊-沖突”模型進(jìn)行分析，認(rèn)為廈門(mén)市實(shí)施的垃圾分類(lèi)政策，是一種象征性的政策，是無(wú)法真正得到落實(shí)的，提出分類(lèi)政策的成功實(shí)施除了要進(jìn)行宣傳和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以外，最主要的是要運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力，迫使居民實(shí)行垃圾源頭分類(lèi)。目前，運(yùn)用“模糊-沖突”模型對(duì)南京市垃圾分類(lèi)政策實(shí)施的研究鮮有報(bào)道。對(duì)南京市垃圾分類(lèi)政策實(shí)施進(jìn)行研究，將為城市管理者提供垃圾分類(lèi)政策的調(diào)整和工作實(shí)施重點(diǎn)提供依據(jù)，將有助于更好地實(shí)施垃圾分類(lèi)政策。同時(shí)，對(duì)我國(guó)其他城市的生活垃圾分類(lèi)工作也能起到一定的借鑒作用。本研究通過(guò)對(duì)南京市社區(qū)居民問(wèn)卷調(diào)查，運(yùn)用政策執(zhí)行的“模糊-沖突”模型，對(duì)南京市的垃圾分類(lèi)政策實(shí)施進(jìn)行了分析和研究，提出了更符合南京實(shí)際情況的生活垃圾分類(lèi)工作思路。

1 區(qū)域概況和研究方法

1.1 南京市概況

南京市是江蘇省省會(huì)，是長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要中心城市。2014年常住人口821.61萬(wàn)人，戶籍人口648.72萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值8 820.75億元，城市居民家庭人均可支配收入42 568元。

2000年4月南京與其他國(guó)內(nèi)的7個(gè)城市一起被建設(shè)部(后改為住建部)確定為生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市[17]，但分類(lèi)收集效果不佳。為了提高南京市生活垃圾處理能力，2011年又開(kāi)始了生活垃圾分類(lèi)收集和處置工作，試點(diǎn)方案確定為2011年4—9月為準(zhǔn)備階段，10—12月為試點(diǎn)階段，2012年為擴(kuò)大階段，2013—2014年為全市推廣階段。南京市政府于2013年6月出臺(tái)了《南京市垃圾分類(lèi)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。目前，全市生活垃圾分類(lèi)收集和處置工作正艱難推進(jìn)之中。

1.2 調(diào)查對(duì)象

2014年2—4月，課題組成員對(duì)南京市月牙湖街道、鎖金村街道、江東街道寶地園、東山街道廣匯花園、秦虹街道、泰山街道明發(fā)濱江新城6個(gè)街道進(jìn)行了隨機(jī)問(wèn)卷調(diào)查，前面3個(gè)街道是垃圾分類(lèi)試點(diǎn)街道，后3個(gè)為非試點(diǎn)街道。每個(gè)街道發(fā)放100份調(diào)查問(wèn)卷，共發(fā)放600份問(wèn)卷，有效問(wèn)卷共計(jì)565份。

1.3 研究方法

E.M.Richard[13]認(rèn)為任何政策的實(shí)施都有“模糊-沖突”，不同的政策這種模糊-沖突程度是不相同的，根據(jù)模糊-沖突的程度將政策分為四類(lèi)(表1)。第一類(lèi)，低模糊-低沖突，政策目標(biāo)和方式的認(rèn)知與認(rèn)可比較清晰，這一類(lèi)型政策應(yīng)選擇行政性的執(zhí)行方式。第二類(lèi)，低模糊-高沖突，行為者有著比較清晰的目標(biāo)，但是行為者的目標(biāo)與政策目標(biāo)存在較高沖突，這一類(lèi)型政策應(yīng)選擇政治性的執(zhí)行方式。即施加權(quán)力影響執(zhí)行過(guò)程。第三類(lèi)，高模糊-低沖突分析，這一類(lèi)型政策表現(xiàn)出高度的模糊性和低沖突性，應(yīng)選擇試驗(yàn)性的執(zhí)行方式。第四類(lèi)，高模糊-高沖突，這一類(lèi)型的政策既高度模糊又高度沖突，應(yīng)選擇象征性的執(zhí)行方式。對(duì)于第一、第二類(lèi)型政策，實(shí)行自上而下途徑較為合適；第三、第四類(lèi)型政策，實(shí)行自下而上的研究途徑較為適合。

表1 模糊-沖突政策實(shí)施

2 調(diào)查結(jié)果與分析

2.1 垃圾分類(lèi)政策的模糊性與沖突性

2.1.1 政策的模糊性。在《辦法》中，很多地方有著很大的模糊性。例如，《辦法》中的第一條是“改善城鄉(xiāng)居住環(huán)境，建設(shè)美麗宜居”，這顯然與城市生活垃圾分類(lèi)的關(guān)系并不直接，有點(diǎn)牽強(qiáng)。市、區(qū)、街道(鎮(zhèn))政府以及社區(qū)(居民委員會(huì)和村民委員會(huì))各級(jí)管理部門(mén)職責(zé)不明，只有定性目標(biāo)，沒(méi)有定量目標(biāo)，而且沒(méi)有監(jiān)督和懲罰機(jī)制。直接影響垃圾源頭分類(lèi)的要素也是很模糊，最主要體現(xiàn)在資金和垃圾分類(lèi)的類(lèi)型。垃圾分類(lèi)宣傳和設(shè)施等資金來(lái)源渠道不明，保障措施也不明。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)很多小區(qū)連垃圾分類(lèi)投放的垃圾桶設(shè)施都沒(méi)有到位。《辦法》中雖然明確規(guī)定了垃圾分成4種類(lèi)型，分別是可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾，從表面看垃圾分類(lèi)是簡(jiǎn)單方便，也比較容易執(zhí)行。但是，這4種類(lèi)型垃圾包含多種垃圾，其中可回收物就包含廢紙類(lèi)(有8種)、塑料類(lèi)(有7種)、玻璃類(lèi)(有5種)、金屬類(lèi)(有4種)和紡織類(lèi)等，一共有24種垃圾；有害垃圾共分為七類(lèi)。其他垃圾是指除前三類(lèi)以外的垃圾，包含其他混雜、污染、難分類(lèi)的塑料類(lèi)、玻璃類(lèi)、紙類(lèi)、布類(lèi)和金屬類(lèi)等，這與一般人直觀概念是不相同的。所以，看似很簡(jiǎn)單、清晰的垃圾分類(lèi)類(lèi)型，其實(shí)是很復(fù)雜的，真正能做到正確分類(lèi)是很難的，一般人是難以掌握的，必須要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的培訓(xùn)和長(zhǎng)期的訓(xùn)練才能達(dá)到。從565位居民的調(diào)查問(wèn)卷顯示，全市再啟動(dòng)垃圾分類(lèi)經(jīng)過(guò)近3年的實(shí)踐，居民中有42.3%無(wú)法辨識(shí)不同顏色垃圾桶投放分類(lèi)垃圾的類(lèi)型，能辨識(shí)1種的占50.3%，能夠正確辨識(shí)4種的僅有1.4%。因而，要實(shí)現(xiàn)生活垃圾的源頭分類(lèi)，目前來(lái)看顯然是不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

垃圾分類(lèi)監(jiān)管手段也是很模糊的。例如，《辦法》第四十三條規(guī)定“不分類(lèi)投放生活垃圾的，由城市管理行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，處以50元以上200元以下罰款。”垃圾投放是瞬間完成的，對(duì)于不分類(lèi)投放的行為行政執(zhí)法部門(mén)是很難取證的，操作難度很大。不分類(lèi)投放垃圾的行為既具有瞬時(shí)性，又可能具有普遍性，除非投入巨大的成本，在每個(gè)垃圾投放點(diǎn)設(shè)置監(jiān)督人員，否則，這條規(guī)定是難以實(shí)現(xiàn)的。另外，這樣的監(jiān)督成本也是難以承受的。

2.1.2 政策的沖突性。南京市城市管理部門(mén)主導(dǎo)的分類(lèi)垃圾處置和處理設(shè)施并沒(méi)有到位，甚至一些處理技術(shù)也不到位。在末端處理環(huán)節(jié)，現(xiàn)有條件難以滿足《辦法》中垃圾分類(lèi)處理的要求，相關(guān)的設(shè)施仍在建設(shè)之中。

目前影響垃圾分類(lèi)最主要的沖突有2個(gè):一是與混合投放垃圾相符的收運(yùn)體系和與分類(lèi)收集相符的收運(yùn)體系的沖突;二是長(zhǎng)期以來(lái)居民的習(xí)慣性投放與分類(lèi)投放垃圾的沖突。按照《辦法》規(guī)定，現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)部門(mén)的一次性收運(yùn)垃圾模式，將改為不同的垃圾成分由不同的部門(mén)進(jìn)行收集和運(yùn)輸，環(huán)衛(wèi)部門(mén)只收運(yùn)一種成分的垃圾，因此環(huán)衛(wèi)部門(mén)收運(yùn)的垃圾數(shù)量將會(huì)大大減少，這意味著環(huán)衛(wèi)部門(mén)的一些人員和設(shè)施將會(huì)閑置，但是《辦法》并沒(méi)有提出相應(yīng)的對(duì)策。按照《辦法》規(guī)定，新建的另外三類(lèi)垃圾收運(yùn)體系，需要大量新的人員、合適的車(chē)輛和相適應(yīng)的設(shè)施，這將是一個(gè)巨大的資金和人員的投入，對(duì)政府將會(huì)產(chǎn)生巨大的財(cái)政壓力。另外，新建的三類(lèi)垃圾的收運(yùn)體系成功運(yùn)行的前提是，居民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了垃圾分類(lèi)投放，否則將會(huì)造成大量的人員和設(shè)施的閑置以及資金的浪費(fèi)。所以，政府管理部門(mén)對(duì)新的分類(lèi)收運(yùn)體系的投入和建設(shè)一直是很謹(jǐn)慎的，并沒(méi)有真正落實(shí)到位。分類(lèi)收運(yùn)不落實(shí)到位而實(shí)行分類(lèi)投放，將會(huì)極大地傷害居民垃圾分類(lèi)的積極性，當(dāng)居民看到分類(lèi)以后的垃圾被混裝收運(yùn)以后，大多數(shù)人將會(huì)沿用以往的混合投放形式。居民混合投放垃圾是長(zhǎng)期以來(lái)的習(xí)慣，要使他們實(shí)行分類(lèi)投放將會(huì)給他們帶來(lái)很多不便和時(shí)間的占用。首先，居民需要花時(shí)間去了解垃圾分類(lèi)，并能夠記住幾十種垃圾；其次，居民家庭中需有3～4個(gè)垃圾桶，并能正確分類(lèi)投放；再次，在垃圾袋上標(biāo)注垃圾類(lèi)型；最后，根據(jù)標(biāo)注，正確投放到戶外的分類(lèi)垃圾桶中。當(dāng)然，如果在家中未能正確投放垃圾，則需要在戶外的投放點(diǎn)重新分類(lèi)。以上這些都將給居民原有的生活造成極大的不便。所以，垃圾分類(lèi)中最大的沖突是居民的一次性投放習(xí)慣和分類(lèi)投放的沖突。另外，《辦法》忽略了部分居民出售“廢品”的一個(gè)習(xí)慣，調(diào)查顯示有53%的居民有出售“廢品”的習(xí)慣，發(fā)達(dá)的“廢品回收站”網(wǎng)絡(luò)為居民出售“廢品”提供了便利條件。居民生活中的“廢品”也就是《辦法》中的“可回收物”，《辦法》要求居民投放到“可回收物”垃圾桶中，實(shí)行無(wú)償回收。因此，垃圾分類(lèi)中另一個(gè)沖突是，居民“廢品”的有償出售和“可回收物”的無(wú)償回收。

2.1.3 垃圾分類(lèi)政策實(shí)施的模式分析。南京市實(shí)施的《辦法》是一個(gè)高模糊-高沖突的政策，根據(jù)政策執(zhí)行的模糊-沖突，政策執(zhí)行具有高模糊-高沖突時(shí)，其執(zhí)行的模式是“象征性執(zhí)行”，政策是無(wú)法真正得到落實(shí)的，它與執(zhí)行偏差、執(zhí)行失敗甚至不執(zhí)行聯(lián)系在一起，這樣的政策是象征性政策。象征性政策的出臺(tái)是政策制定者展示他們對(duì)人類(lèi)普遍關(guān)懷的重要理想價(jià)值的尊重，是政府回應(yīng)性和責(zé)任性的體現(xiàn)。這個(gè)也是多年來(lái)南京市政府每次推動(dòng)垃圾分類(lèi)工作時(shí)部分居民認(rèn)為這是政府對(duì)垃圾分類(lèi)工作的尊重和回應(yīng)，也是大部分居民對(duì)垃圾分類(lèi)持局外人態(tài)度的原因所在。

E.M.Richard[13]指出,對(duì)于高沖突-高模糊性政策,沖突與不一致可以通過(guò)強(qiáng)制與協(xié)議來(lái)解決。因此，要使南京市垃圾分類(lèi)政策得到真正實(shí)施，可以通過(guò)與居民的協(xié)議或者采用強(qiáng)有力的權(quán)力迫使居民執(zhí)行分類(lèi)政策。

2.2 南京市垃圾分類(lèi)政策實(shí)施模式轉(zhuǎn)變的可能性

2.2.1 高沖突-高模糊政策變?yōu)榈蜎_突-低模糊政策。通過(guò)協(xié)議可以使高沖突-高模糊政策變?yōu)榈蜎_突-低模糊政策，這就要求垃圾政策的執(zhí)行部門(mén)主動(dòng)加強(qiáng)垃圾分類(lèi)的宣傳力度，改善宣傳方式，增加垃圾分類(lèi)知識(shí)的普及，使居民認(rèn)識(shí)到垃圾分類(lèi)的必要性及如何正確分類(lèi)，當(dāng)大多數(shù)居民的認(rèn)識(shí)提高以后，政策的模糊性會(huì)降低很多，居民混合投放的習(xí)慣和分類(lèi)投放的沖突就會(huì)降低很多，居民就會(huì)自覺(jué)參與到垃圾分類(lèi)工作中。垃圾源頭得到分類(lèi)后，分類(lèi)收運(yùn)和分類(lèi)處理的沖突只需政府部門(mén)加大或者引導(dǎo)資金的投入就能很好地解決。從改變居民投放垃圾習(xí)慣開(kāi)始到居民最終自覺(jué)參與垃圾分類(lèi)是一個(gè)需要較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。這個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程將會(huì)對(duì)垃圾分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸及分類(lèi)處置產(chǎn)生極大的影響，有可能是無(wú)分類(lèi)垃圾或只有少量分類(lèi)垃圾可收集、運(yùn)輸，導(dǎo)致這些人員和設(shè)施的閑置，造成極大的人力和物力浪費(fèi)，也會(huì)給居民造成分類(lèi)政策是象征性政策的印象。如果在這個(gè)過(guò)程中仍沿用傳統(tǒng)的混合收運(yùn)，居民花了很大時(shí)間和精力分出的垃圾在運(yùn)輸時(shí)被混合在一起，這將對(duì)居民的家庭垃圾分類(lèi)產(chǎn)生極大的影響，使政策實(shí)施變?yōu)橄笳餍哉邎?zhí)行。因此，在南京市把高沖突-高模糊的垃圾分類(lèi)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榈蜎_突-低模糊政策是行不通的。

2.2.2 高沖突-高模糊政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦邲_突-低模糊政策。通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行將垃圾分類(lèi)政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦邲_突-低模糊政策。高沖突-低模糊政策實(shí)行政治執(zhí)行，政治性執(zhí)行的效果由調(diào)節(jié)執(zhí)行者行為的權(quán)力決定，強(qiáng)制性權(quán)力降低了政治性執(zhí)行中的沖突,使執(zhí)行者服從政策目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段,使政策特性轉(zhuǎn)變?yōu)楦邲_突-低模糊。南京市政府也可以采用強(qiáng)制性手段，運(yùn)用強(qiáng)烈的手段，迫使居民了解垃圾分類(lèi)類(lèi)型，執(zhí)行垃圾分類(lèi)投放，并采用嚴(yán)格的監(jiān)督制度對(duì)不執(zhí)行政策者采取懲罰，迫使他們對(duì)自己行為糾偏，最終實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)。運(yùn)用此種手段實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)有成功的案例，如臺(tái)北市垃圾分類(lèi)政策的實(shí)施就是采用了此方法，并取得了成功。臺(tái)北市在垃圾分類(lèi)政策實(shí)施之初，遇到了激烈的反對(duì)，但市政府仍然強(qiáng)烈推行，政策規(guī)定每個(gè)居民垃圾投放過(guò)程需接受現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員的監(jiān)督管理，對(duì)不執(zhí)行的家庭每次處以1 200～6 000元新臺(tái)幣罰款，對(duì)單位則處以3萬(wàn)～10萬(wàn)元新臺(tái)幣罰款，并實(shí)行罰金20%的有獎(jiǎng)舉報(bào)。實(shí)施初期，年處罰違規(guī)行為達(dá)4萬(wàn)余起，但臺(tái)北市最終實(shí)現(xiàn)了垃圾分類(lèi)的收運(yùn)[18]。此外也有學(xué)者提出，運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力，迫使居民實(shí)行垃圾源頭分類(lèi)[16]，甚至一些城市的人大代表也提出了類(lèi)似觀點(diǎn)的提案，來(lái)促進(jìn)城市垃圾分類(lèi)工作的進(jìn)展。但是，到目前為止還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)我國(guó)的城市管理者采用此種方式進(jìn)行垃圾分類(lèi)試點(diǎn)工作，這應(yīng)該是基于社會(huì)因素的考慮。南京市采用此方法的困難是，無(wú)法保證充足的資金以及嚴(yán)格的監(jiān)督和執(zhí)法。全面監(jiān)督需要巨大的人力、物力以及資金，這對(duì)于政府的財(cái)政而言難度極大。更主要的問(wèn)題是，在目前的社會(huì)環(huán)境條件下，垃圾分類(lèi)嚴(yán)格監(jiān)督和執(zhí)法過(guò)程中的偏差處置，稍有處置不當(dāng)，將會(huì)對(duì)政府形象造成極為不利的影響，不利于社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定。因此，市政府管理者是不愿意、也不會(huì)采用此激烈的手段實(shí)施垃圾分類(lèi)政策的。因此，將高沖突-高模糊的南京市垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)楦邲_突-低模糊的行政執(zhí)行政策基本上是行不通的。

2.3 南京市垃圾分類(lèi)政策的調(diào)整

采用自上而下的高模糊-高沖突和低模糊-高沖突的垃圾分類(lèi)政策并不符合目前南京市的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況，采用自下而上的低模糊-低沖突的政策也無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)。目前在我國(guó)城市中普遍存在的“廢品回收”行業(yè)，將為制訂高模糊-低沖突的垃圾分類(lèi)政策提供基礎(chǔ)和條件。

南京市同國(guó)內(nèi)其他城市一樣，雖然政府主導(dǎo)的垃圾分類(lèi)政策沒(méi)有得到有效實(shí)施，但是生活垃圾中的部分可回收物一直是被分類(lèi)的，部分居民也有收集和出售“廢品”的習(xí)慣。在被調(diào)查的565位居民家庭中，占53%的家庭有收集和出售廢品的習(xí)慣，也就是說(shuō)有一半以上的被調(diào)查的居民家庭在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下，自覺(jué)進(jìn)行城市生活垃圾分類(lèi)工作。同時(shí)，我國(guó)城市還存在大量的“拾荒”人員，在居民的生活垃圾中分揀“廢品”出售給“廢品”收購(gòu)站[17]。在某種程度上可以說(shuō)，生活垃圾分類(lèi)在我國(guó)城市中是客觀存在的，因此也有人提出我國(guó)城市生活垃圾并不需要開(kāi)展源頭垃圾分類(lèi)工作[9]。生活垃圾分類(lèi)不是目的，而是一種手段，目的是為了使生活垃圾減量化、資源化和再循環(huán)。生活垃圾分類(lèi)越細(xì)，資源化效率也就越高，同時(shí)也體現(xiàn)了居民的文明程度越高。如果不推行生活垃圾源頭分類(lèi)，那么我國(guó)城市垃圾分類(lèi)工作就會(huì)停止不前，回收價(jià)值不高或如餐廚垃圾等回收需有特殊要求的生活垃圾就會(huì)無(wú)法得到利用，生活垃圾資源就不會(huì)進(jìn)一步得到有效利用。

我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)無(wú)法簡(jiǎn)單效仿國(guó)外的分類(lèi)政策，發(fā)達(dá)國(guó)家不存在“廢品回收”行業(yè)[17]，而我國(guó)存在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、歷史悠久的“廢品回收”系統(tǒng)[19]。我國(guó)城市垃圾分類(lèi)若不考慮“廢品回收”行業(yè)，這就等于把政策交給一個(gè)組織，與已經(jīng)存在的一個(gè)政策或目標(biāo)相沖突，這將會(huì)導(dǎo)致資源減少，支持減少，幾乎肯定會(huì)失敗[13]，因此，在我國(guó)要有效實(shí)行城市生活垃圾的分類(lèi)不可能不考慮、也無(wú)法回避“廢品回收”系統(tǒng)。目前“廢品回收”系統(tǒng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下運(yùn)作的，政府管理部門(mén)無(wú)法用行政手段直接干預(yù)“廢品回收”系統(tǒng)的運(yùn)行。因此，南京市應(yīng)建立以“廢品回收”系統(tǒng)為基礎(chǔ)的、以政府引導(dǎo)為主的自下而上高模糊-低沖突的垃圾分類(lèi)政策。

這個(gè)政策高模糊性的特點(diǎn)應(yīng)該體現(xiàn)在“可回收物”確定上，“可回收物”類(lèi)型應(yīng)由“廢品回收”行業(yè)來(lái)確定，并由經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行調(diào)整，政府的作用只是引導(dǎo)居民主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類(lèi)，使目前還沒(méi)有分類(lèi)習(xí)慣的47%居民家庭參與進(jìn)來(lái)。同時(shí)市政管理者應(yīng)為“回收”提供方便，并應(yīng)積極發(fā)展和扶持生活垃圾“廢品”利用的行業(yè)，擴(kuò)大生活垃圾的利用范圍和深度，為居民進(jìn)行“可回收物”分類(lèi)提供條件和基礎(chǔ)。這樣的分類(lèi)并不是強(qiáng)制性的，居民還能獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入，再加上已有一半以上的家庭為基礎(chǔ)，這樣的政策沖突性應(yīng)該會(huì)比較低的，由此也可以逐步培育居民的垃圾分類(lèi)習(xí)慣。當(dāng)居民普遍具有垃圾分類(lèi)習(xí)慣以后，再推出居民易于辨識(shí)的、無(wú)經(jīng)濟(jì)收入的垃圾分類(lèi)類(lèi)型，從而達(dá)到生活垃圾進(jìn)一步的分類(lèi)。因此，在南京市實(shí)行低沖突-高模糊的試驗(yàn)性執(zhí)行政策是可行的，也能達(dá)到生活垃圾分類(lèi)的目的。

3 結(jié)論

目前南京市居民應(yīng)具有的垃圾分類(lèi)基本知識(shí)嚴(yán)重不足；現(xiàn)有的垃圾混合運(yùn)輸方式不能滿足分類(lèi)收運(yùn)的要求。實(shí)行的垃圾分類(lèi)政策與居民混合投放習(xí)慣及“廢品”出售現(xiàn)狀是嚴(yán)重沖突的。

現(xiàn)有的垃圾分類(lèi)政策，缺乏長(zhǎng)期宣傳教育、引導(dǎo)居民參與垃圾分類(lèi)實(shí)踐和糾偏的平臺(tái)；采用強(qiáng)制手段實(shí)施垃圾分類(lèi)，投入成本太大，也容易引起居民的激烈反對(duì)，損害政府的政治形象，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。

市政府應(yīng)調(diào)整目前的垃圾分類(lèi)政策，實(shí)行試驗(yàn)性政策執(zhí)行，充分研究廢品回收站及其回收網(wǎng)絡(luò)在垃圾分類(lèi)中應(yīng)起的作用，并將此納入垃圾分類(lèi)體系，同時(shí)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善垃圾分類(lèi)政策。

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Study on the Policy Implementation of City Life Garbage Classification in China： The Case of Nanjing City

Chen Ziyu , Zhao Jing , Ma Guoqiang

(SchoolofEnvironmentalScience,NanjingXiaozhuangUniversity,Nanjing211171,China)

The right policies for city life garbage classification is the premise and guarantee for garbage classification. Based on the questionnaire survey of residents in Nanjing, the paper analyzed the policy of city life garbage classification by ambiguity-conflict model .The results is concluded as follows: The policy implementation of city life garbage classification is high policy ambiguity and high policy conflict, which is symbolic to implementated,and cannot be performed. High policy ambiguity and high policy conflict can translate to low policy ambiguity and low policy conflict by negotiation，but it is not suitable for Nanjing. High policy ambiguity and high policy conflict also can translate to low policy ambiguity and low policy conflict by constraint, also it is not suitable for Nanjing. The paper suggests high policy ambiguity and low policy conflict for city life garbage classification in Nanjing City.

city life garbage classification； ambiguity-conflict model； Nanjing City

2015-08-17；

2016-04-11

江蘇省高校自然科學(xué)研究項(xiàng)目(13KJD170001)

陳子玉(1963-)，男，江蘇宜興市人，副教授，學(xué)士，主要從事環(huán)境評(píng)價(jià)研究，(E-mail)chenziyu63@163.com。

X32

A

1003-2363(2016)03-0064-05