李也

摘要：湘江流域是長江經(jīng)濟帶的重要區(qū)域之一，湘江流域的環(huán)境問題一直備受關(guān)注，本文對湘江流域生態(tài)補償工作開展的歷史與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，揭示潛在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：湘江流域；生態(tài)補償機制；問題與對策

中圖分類號：Q147 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）009-000-01

一、湘江流域生態(tài)補償開展的歷史進(jìn)程與現(xiàn)狀分析

湘江流域的生態(tài)補償目前還處于探索階段。2013年1月，湖南省頒布《湖南省湘江保護(hù)條例》第六十八條規(guī)定“省人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和湘江流域設(shè)區(qū)的市人民政府建立湘江流域生態(tài)補償機制，對為修復(fù)和改善湘江生態(tài)系統(tǒng)受到直接利益損失的單位和個人給予適當(dāng)補償”。2013年《湖南省湘江流域水質(zhì)目標(biāo)考核生態(tài)補償暫行辦法》頒布。2014年7月國家發(fā)展改革委等部門組織開展了第一批57個生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，明確提出對湖南省湘江源地區(qū)探索實行資源有償使用與生態(tài)補償機制。2015年4月湖南省環(huán)保廳、省財政廳、省水利廳聯(lián)合出臺《湘江流域生態(tài)補償（水質(zhì)水量獎罰）暫行辦法》對湘江流域跨市、縣斷面進(jìn)行水質(zhì)、水量目標(biāo)考核獎罰，從斷面水質(zhì)進(jìn)行考量突顯了公平性，在一定程度上能調(diào)動地方政府投身流域環(huán)保的積極性。

《湘江流域生態(tài)補償（水質(zhì)水量獎罰）暫行辦法》是湖南在流域生態(tài)建設(shè)方面的一個重大的突破，具有如下幾個特點：其一，初步打破了流域水生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任模糊的邊界，從斷面流入和流出的水質(zhì)角度，雙重把關(guān)，即便入境水質(zhì)差，只要出境水質(zhì)改善，也能獲得獎勵；其二，對于流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的參與主體而言，補償和處罰相對公平，制定了斷面水質(zhì)的考核因子，水質(zhì)全部達(dá)到不同類型的標(biāo)準(zhǔn)予以獎懲，并依據(jù)水質(zhì)下降或提升的程度，給予不同程度的獎懲；其三，具有配套的監(jiān)管措施，能較為全面地考核獎勵資金和處罰資金的使用去向與效果，使得資金用到實處，生態(tài)補償?shù)拈_展更為透明公開。

二、存在的問題

1.缺乏地方區(qū)域間的獎懲

湘江流域生態(tài)補償?shù)臅盒修k法中關(guān)于補償資金的配置問題，任然是對于省財政撥款的縱向分配，由于上下游之間缺乏有效的協(xié)商平臺，流域上下游地方政府之間并沒有建立起相關(guān)的更為密切的補償或懲罰的橫向聯(lián)系。而橫向的補償，更具有針對性，上下流域之間，在產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟發(fā)展特色等各方面有著更為密切的聯(lián)系，在經(jīng)濟上有共生之處，產(chǎn)業(yè)間有互補之處。因而橫向的流域生態(tài)補償操作上也更為靈活，流域間保護(hù)者與收益者的權(quán)責(zé)有待進(jìn)一步明確。

2.補償方式有待拓展

資金補償在短時期內(nèi)能夠彌補不同區(qū)域?qū)τ诹饔颦h(huán)境所做花費的成本，但是類似“輸血”式的補償，這樣的補償方式雖然能在短時間內(nèi)能對企業(yè)或居民因環(huán)保所帶來的私人利益的減少做補償，卻是難以持續(xù)的，需要探索參與主體的利益關(guān)注點，并有針對性地展開補償。上游的企業(yè)與民眾如何依托多種形式生態(tài)補償，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生計方式，需要依靠多種多樣的補償方式，如教育補償、產(chǎn)業(yè)補償、技術(shù)培訓(xùn)等等；對上游不利于環(huán)保的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級，技術(shù)的更新?lián)Q代，或以新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行替代，也是值得思考的；此外流域的城鄉(xiāng)之間，有不少生態(tài)經(jīng)濟交錯區(qū)域，作為流域生態(tài)補償?shù)慕M成部分，城鄉(xiāng)間的生態(tài)補償也是可以探索的方向之一。

3.補償標(biāo)準(zhǔn)有待完善

湘江流域上游的郴州、永州等地常常出現(xiàn)補償成本較高，而補償偏低的情況?！芭踔鹜胗戯埑?，餓著肚子保生態(tài)”是上游居民的生活常態(tài)。上游區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展比不上湘江下游，而流域生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在省內(nèi)是統(tǒng)一的，實際上各個地市對于流域治理的成本以及經(jīng)濟承受能力不一樣，且當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與民眾參與的意愿也不一樣。筆者在調(diào)研期間了解到，以湘江流域?qū)α謪^(qū)的補償為例，分到保護(hù)區(qū)民眾手中的才幾十元一畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補生產(chǎn)成本的增加或是減少傳統(tǒng)生計方式的損失。則需要建立起一套較為系統(tǒng)客觀的補償標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同地區(qū)自然地理、經(jīng)濟社會發(fā)展程度的不同狀況作出靈活性強的，不同標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補償。

三、結(jié)論與對策建議

1.建立產(chǎn)權(quán)機制

首先要完善產(chǎn)權(quán)制度改革，為生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品確立價格，完善流域水權(quán)、林權(quán)的登記制度；探索水權(quán)交易、排污權(quán)交易等使得流域水資源市場化的方式，借鑒國外成熟的經(jīng)驗，建立起水生態(tài)資源的交易市場，拓寬補償資金來源渠道，下游政府可以通過購買上游生態(tài)服務(wù)的方式，對一定單位體積的流域水資源支付補償費用。此外省政府可以領(lǐng)頭，搭建起流域地理上相鄰的政府間的協(xié)商平臺，引導(dǎo)和鼓勵流域生態(tài)建設(shè)區(qū)與受益區(qū)之間通過自愿協(xié)商的方式建立起橫向的補償關(guān)系。

2.建立能起一套系統(tǒng)的測算標(biāo)準(zhǔn)

一方面，加強檢測設(shè)施的完善，強化科技支撐的作用，依據(jù)湘江流域上下游不同流域設(shè)置更為完善的斷面檢測網(wǎng)絡(luò)，及時提供動態(tài)全面的流域水質(zhì)檢測信息。健全成系統(tǒng)的指標(biāo)體系，將不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況、人均收入水平、參與生態(tài)維護(hù)的成本納入考慮，將更能針對不同地區(qū)的特點，給予不同的補償額度。還可以通過民意調(diào)研等方式，充分將不同地區(qū)民眾與企業(yè)參與生態(tài)維護(hù)或補償?shù)囊庠讣{入考量因素。另一方面，除了對補償標(biāo)準(zhǔn)建立起指標(biāo)評價體系，對于補償結(jié)果也需要建立起政府績效考核的指標(biāo)體系，并將生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)計信息及時進(jìn)行發(fā)布。

3.探索多元化的補償方式

除了“輸血”式的補償，還需要探索更為多元的補償方式。包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)替代、產(chǎn)業(yè)升級、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的補償。引導(dǎo)流域重污染企業(yè)進(jìn)行綠色搬遷，或調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引入新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等等，逐步改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式；通過人才培訓(xùn)、教育補償?shù)姆绞剑谟枭嫌呜毨У貐^(qū)的農(nóng)民以新的生存技能，引導(dǎo)提供新的工作崗位，在改善環(huán)境的同時也起到了一定扶貧的作用；完善補償金渠道，建立生態(tài)補償基金，探索市場化補償模式，拓寬資金來源渠道；上下游政府間，也可以嘗試園區(qū)共建的方式，打造新型的兩型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，突破地理界限，維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境；探索“城鄉(xiāng)”生態(tài)補償新思路，以流域城鄉(xiāng)間補償作為另一個關(guān)注的主體，在保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的同時，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌發(fā)展。

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