摘要：二氧化碳捕捉與封存（CCS）技術(shù)已成為零碳化時(shí)代各國減排的關(guān)鍵技術(shù)之一，具有重要的商業(yè)價(jià)值，同時(shí)亦存在重大的安全風(fēng)險(xiǎn)。法國積極發(fā)展CCS技術(shù)有其特殊的歐盟和國內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化政策背景。法國于2010年通過《環(huán)境協(xié)商法II》，對(duì)CCS技術(shù)利用規(guī)制建立了基本的法律框架，此后2011年10月31日發(fā)布了2011-1411號(hào)應(yīng)對(duì)氣候變化二氧化碳地質(zhì)封存行政法令，完成了歐盟CCS指令的轉(zhuǎn)化義務(wù)。法國目前已開展了4項(xiàng)CCS研發(fā)示范項(xiàng)目，期間，法國多家環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)就CCS項(xiàng)目安全性及許可的合法性向法院提起訴訟。我國應(yīng)從法國的CCS立法及訴訟實(shí)踐中獲得警示，CCS技術(shù)利用立法亟待建立，從而明確二氧化碳定性，并以“激勵(lì)為主、管制為輔”為立法指導(dǎo)思想，以生命周期理論作為監(jiān)管的內(nèi)在邏輯，對(duì)公眾參與制度作出專門規(guī)定。

關(guān)鍵詞：二氧化碳捕捉與封存；法國；歐盟指令；判決

中圖分類號(hào)：DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.03.12

一、前言

二氧化碳捕捉與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，以下簡稱CCS技術(shù)），是將化石燃料中的碳以二氧化碳的形式從工業(yè)或相關(guān)能源的排放源中分離出來，輸送到封存地點(diǎn)，并使之長期與大氣隔絕的技術(shù)。該技術(shù)主要包括：二氧化碳的分離和捕獲；二氧化碳的運(yùn)輸；二氧化碳的地質(zhì)封存或海洋封存等[1]。該技術(shù)是現(xiàn)今第三次工業(yè)革命第三次工業(yè)革命是以原子能、電子計(jì)算機(jī)和空間技術(shù)的廣泛應(yīng)用為主要標(biāo)志，涉及信息技術(shù)、新能源技術(shù)、新材料技術(shù)、生物技術(shù)、空間技術(shù)和海洋技術(shù)等諸多領(lǐng)域的一場(chǎng)信息控制技術(shù)革命，由杰里米·米夫金提出。（參見：杰里米·里夫金. 第三次工業(yè)革命：新經(jīng)濟(jì)模式如何改變世界[M]. 張?bào)w偉，譯.北京：中信出版社，2012.）背景下，各國為應(yīng)對(duì)氣候變化問題，低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)零碳化發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。由于該技術(shù)具有巨大的減排價(jià)值和商業(yè)潛力，早在2005年，歐盟委員會(huì)與歐洲能源企業(yè)、非政府組織、研究機(jī)構(gòu)、學(xué)界和金融機(jī)構(gòu)一道建立了零排放化石燃料電力平臺(tái)，旨在推動(dòng)歐洲化石燃料電廠到2020年實(shí)現(xiàn)零排放，而這一平臺(tái)的主要目的之一即推動(dòng)CCS技術(shù)的大規(guī)模實(shí)施[2]。然而，與核能技術(shù)利用類似，CCS技術(shù)雖然具有重要的碳減排和商業(yè)價(jià)值，同時(shí)亦存在重大的安全風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生碳泄漏事故，后果不堪設(shè)想。為了規(guī)范CCS技術(shù)的合理和有效利用，歐盟早在2008年1月23日就通過了歐盟二氧化碳地質(zhì)封存指令，后經(jīng)過多次修訂，2009年4月23日最終正式頒布Directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative au stockage géologique du dioxide de carbone et modifiant la directive 85/337/CEE du Conseil，les Directives 2000/60/CE，2001/80/CE，2004/35/CE，2006/12/CE et 2008/1/CE et le règlement（CE）n0 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil，JOUE L 140 du 5.6.2009， P.114.。歐盟二氧化碳地質(zhì)封存指令的主要內(nèi)容包括二氧化碳的捕捉、二氧化碳的永久封存、二氧化碳的運(yùn)輸以及二氧化碳封存地點(diǎn)的建設(shè)等，通過實(shí)施該指令，初步估計(jì)到2020年，歐盟可以存儲(chǔ)大約7萬噸二氧化碳，到2030年可以存儲(chǔ)160萬噸，從而可以有效減少溫室氣體的排放總量。歐盟在制定二氧化碳捕捉與封存指令時(shí)，明確了具體的時(shí)間表，到2050年歐盟全面實(shí)施二氧化碳捕捉和封存技術(shù)的商業(yè)化，其根本目的是大面積減少溫室氣體的排放量[3]。根據(jù)歐盟法的規(guī)定，歐盟成員國均具有在一定期限內(nèi)將歐盟指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的義務(wù)。

二、法國基本能源情勢(shì)與發(fā)展CCS技術(shù)之政策背景

應(yīng)對(duì)氣候變化，在法國是一項(xiàng)優(yōu)先性的政策。早在2005年7月13日之2005-781號(hào)確立能源政策指引規(guī)劃法令

La loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique （Loi POPE du 13 juillet 2005）.中已明確指出，法國已經(jīng)為其4種溫室氣體排放訂立了2050年之減排目標(biāo)[4]，此后在2009年8月3日通過的《環(huán)境協(xié)商法I》Loi Grenelle，法國《環(huán)境協(xié)商法》。Grenelle原是法國巴黎西南區(qū)一地名，因1968年“五月風(fēng)暴”時(shí)期，政府與各黨派及利益團(tuán)體在此處簽署改革協(xié)議，此后該用語演變?yōu)椤岸喾絽f(xié)商”的意思，因此Grenelle法令又譯為《環(huán)境協(xié)商法》?！董h(huán)境協(xié)商法》包括I和II，《環(huán)境協(xié)商法I》于2009年8月3日通過，《環(huán)境協(xié)商法II》于2010年7月12日通過，其目的在于落實(shí)各黨派及民間團(tuán)體聯(lián)合召開的環(huán)境圓桌會(huì)議之協(xié)議。中被再次確認(rèn)。在國際層面，根據(jù)《京都議定書》的承諾，法國須將溫室氣體排放量在2008至2012年期間穩(wěn)定在1990年的排放水平。在歐盟層面，2007年3月，歐盟通過《氣候能源2020包裹法案》，旨在2020年將溫室氣體排放量降至1990年的80%，積極加快可再生能源建設(shè)，目標(biāo)是使可再生能源占能源總消耗的20%，同時(shí)，在歐盟范圍內(nèi)提高20%能源能效[5]。法國致力于在歐盟氣候能源包裹政策框架內(nèi)在溫室氣體排放許可市場(chǎng)指令La directive sur le marché des permis d’émissions de gaz à effet de serre （directive SCEQE）.包括的行業(yè)之外，在2005至2020年間將溫室氣體排放量減少14%[6]。2014年10月23日，歐盟28位成員國領(lǐng)導(dǎo)人在布魯塞爾宣布“2030氣候能源政策框架”，歐盟在2030年將把溫室氣體排放總量降低至1990年的60%，同時(shí)在未來的16年間積極引入可再生能源，使其至少占能源供給的27%，全面提高能源能效27%。為了幫助歐盟整體達(dá)到節(jié)能減排目標(biāo)，歐盟將會(huì)對(duì)貧窮的歐盟國家提供經(jīng)濟(jì)與技術(shù)援助，以達(dá)到“綠色增長”的目的[7]?；诖艘粴W盟新目標(biāo)，法國啟動(dòng)了《推動(dòng)綠色增長之能源轉(zhuǎn)型法令》（Loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte）立法計(jì)劃，法國國民議會(huì)于2014年10月14日以314票贊成219票反對(duì)通過了對(duì)該法令的一讀[8]， 2015年初參議院進(jìn)行了審議，2015年8月13日通過憲法委員會(huì)審查。在《推動(dòng)綠色增長之能源轉(zhuǎn)型法令》的第一卷中確立了新的共同目標(biāo)：到2030年，法國擬減少40%的溫室氣體排放；在終端能源消費(fèi)中，可再生能源占比達(dá)到32%；到2025年將核電年發(fā)電量降至當(dāng)年總量的50%。提高能源獨(dú)立性，在應(yīng)對(duì)全球變暖的斗爭中，減少法國的能源消耗，保障供應(yīng)安全，減少對(duì)化石燃料的依賴Loi n0 2015-922du 17 a out 2015 relatif à la transition énergétique pour la croissance verte，2015.。為了達(dá)到這一最終減排目標(biāo)，二氧化碳捕捉與地理封存技術(shù)的使用是法國最重要的選擇之一[9]。

根據(jù)國際能源署發(fā)布的《法國能源政策報(bào)告》（2009），2008年法國一次能源供應(yīng)總計(jì)266.9億噸（Mtoe），與2007年相比上升了1.2%，核能占一次能源供應(yīng)的43%，是國際能源署國家中比例最高的，石油31%，天然氣15%，煤炭5%，生物質(zhì)5%，水電2%，其他能源約（地?zé)?、太陽能、風(fēng)電）0.3%。在過去的10年間，法國的一次能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)并未有實(shí)質(zhì)性的改變。2007年，法國的能源消費(fèi)是165億噸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，核能占能源生產(chǎn)的85%，135.45億噸，生物質(zhì)與廢棄物占國內(nèi)能源生產(chǎn)約10%，水電約4%。法國在核能方面完全國內(nèi)自足，但天然氣需求進(jìn)口98%，石油需求進(jìn)口99%，煤炭需求進(jìn)口100%，而法國又是一個(gè)電力凈出口國。根據(jù)法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與能源部發(fā)布的未來年度投資計(jì)劃，預(yù)計(jì)到2020年，核能對(duì)于法國電力的貢獻(xiàn)將下降到70%，主要原因在于政府大力推廣可再生能源，電力生產(chǎn)將有望翻兩倍。

目前各國減排的最主要方式有兩種：第一，大力發(fā)展清潔能源（包括核能和可再生能源）以替代傳統(tǒng)化石能源。然而在日本福島核事故后，全球進(jìn)入去核化的大浪潮中，法國也不例外，民眾抗議加劇，使核能的利用受到嚴(yán)重限制。第二，化石能源的清潔化，主要依賴的就是新興技術(shù)。由于核能在法國能源結(jié)構(gòu)中占絕對(duì)多數(shù)比例，法國通過新能源替代化石能源以減排的空間很小，唯有化石能源的清潔化技術(shù)是減排的重要工具之一。

三、法國CCS示范項(xiàng)目實(shí)踐及判決

Total公司于2007年2月8日啟動(dòng)了法國第一項(xiàng)二氧化碳地質(zhì)封存的研究工程，該項(xiàng)目位于法國西南部的Lacq盆地，于2008年11月第一次注入[10]。這一項(xiàng)目與液化空氣集團(tuán)（位于伊利諾伊州）這一機(jī)構(gòu)從2003年已經(jīng)開始開發(fā)二氧化碳捕捉與封存示范項(xiàng)目。、法國石油學(xué)院、法國地質(zhì)與礦業(yè)研究局聯(lián)合開發(fā)，預(yù)計(jì)成本約為60億歐元，自2008年11月第一次注入后兩年內(nèi)，預(yù)計(jì)Total公司將獲得約15萬噸二氧化碳。燃燒化石燃料（煤、石油和天然氣）、交通運(yùn)輸、發(fā)電和工業(yè)以及住房是大氣中二氧化碳排放量的主要來源。從電力和重工業(yè)的場(chǎng)址捕獲土壤中的二氧化碳，以阻止全球變暖是目前除了能源效率行動(dòng)的研究路徑和能源來源多樣化之外，穩(wěn)定溫室氣體在大氣中的濃度的另一重要途徑。法國Lacq盆地的研究示范項(xiàng)目同時(shí)開發(fā)三個(gè)技術(shù)路徑：（1）燃燒后技術(shù)；（2）富氧原則；（3）使用Total公司自行研發(fā)的預(yù)燃燒技術(shù)。在2010年2月，Total公司在Lacq盆地的研發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目揭牌，公司期望延長18個(gè)月的填埋[11]，政府實(shí)驗(yàn)的授權(quán)可延期至2010年1月到2012年1月。在2011年11月14日，政府（ETAT）授權(quán)實(shí)驗(yàn)公司可以再次延期至2013年。Total公司提出捕捉從煉油廠和工廠（包括煤炭廠）中產(chǎn)生的二氧化碳，將天然氣、石油、煤炭中的二氧化碳地質(zhì)封存，以減少對(duì)溫室氣體排放的影響。根據(jù)生態(tài)部前部長的報(bào)告，二氧化碳捕捉與封存預(yù)計(jì)到2030年將有約600億歐元的新市場(chǎng)[12]。

針對(duì)Lacq盆地項(xiàng)目，早在2008年的6月3日、7月18日、9月29就先后召開了數(shù)次地方信息與監(jiān)測(cè)委員會(huì)（La commission local d’information et de surveillance，CLIS）會(huì)議。2008年7月21日至9月22日 在Juranon、Monein、Lacq 和 Mont市鎮(zhèn)就該項(xiàng)目啟動(dòng)公共調(diào)查程序。2008年9月31日調(diào)查委員會(huì)會(huì)議作出積極意見。2009年4月23日，法國環(huán)境、健康與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)省級(jí)咨詢委員會(huì)作出該項(xiàng)目的積極建議。2009年5月13日，法國省政府發(fā)布二氧化碳儲(chǔ)存試點(diǎn)授權(quán)令。2010年1月11日，Lacq盆地項(xiàng)目二氧化碳捕捉與儲(chǔ)存設(shè)施落成。在2010年7月19日，地方信息與監(jiān)測(cè)委員會(huì)召開會(huì)議，對(duì)試點(diǎn)的作用與工程計(jì)劃、環(huán)境評(píng)估、環(huán)境監(jiān)測(cè)和微震闡明觀點(diǎn)。

繼Total公司后[13]，法國陸續(xù)開發(fā)了另外3個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總數(shù)為4項(xiàng)，其中2個(gè)為一體化項(xiàng)目，一個(gè)為捕集項(xiàng)目，一個(gè)為封存項(xiàng)目。其他項(xiàng)目為EDF 與 ALSTOM聯(lián)合開發(fā)的C2A2試點(diǎn)項(xiàng)目，位于Havre的EDF火電廠，該項(xiàng)目為一體化項(xiàng)目；北法試點(diǎn)項(xiàng)目，該項(xiàng)目旨在論證二氧化碳捕獲、運(yùn)輸和儲(chǔ)存成本的可行性，主要集中于法國北部工業(yè)源，該項(xiàng)目位于巴黎盆地，由法國與歐盟共同開發(fā)；以及ULCOS項(xiàng)目，該項(xiàng)目聚集了55個(gè)合作者，并且納入歐洲煤鋼共同體第6框架計(jì)劃，這是一項(xiàng)以重要方法修改高爐鋼廠優(yōu)化捕捉二氧化碳項(xiàng)目[14]。

可是法國CCS試點(diǎn)項(xiàng)目的研究與發(fā)展并非一帆風(fēng)順，由于Total項(xiàng)目的實(shí)行先于法國《環(huán)境協(xié)議法II》的施行，法國多家環(huán)境保護(hù)社團(tuán)認(rèn)為，在CCS技術(shù)利用處于無法可依的情況下，政府就給予Total公司CCS試點(diǎn)項(xiàng)目許可證，基于程序不合法、公眾參與程序不充分、項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)財(cái)務(wù)能力不足等理由，酌將之訴諸法院，要求判處該試點(diǎn)項(xiàng)目的許可決定無效。至2012年3月7日，法國波城行政法院判決4家環(huán)境保護(hù)社團(tuán)反對(duì)國家和Total公司在法國境內(nèi)進(jìn)行第一起CCS地下儲(chǔ)存試點(diǎn)項(xiàng)目案件敗訴，法院認(rèn)為該試點(diǎn)項(xiàng)目的開展都符合法定程序，判決環(huán)境保護(hù)社團(tuán)罰款1000歐元轉(zhuǎn)賬給Total公司Arrêté de n° 0901486 du 6 mars 2012 par le tribunal administratif de Pau.。環(huán)境保護(hù)社團(tuán)認(rèn)為，在其他國家，近來已開始作出一些廢棄CCS項(xiàng)目的決議（如德國、荷蘭、阿根廷等國家），歐洲13個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中已有6個(gè)宣稱放棄。法國似乎成為核時(shí)代及其他新技術(shù)的嵌合體，帶來許多潛在和不必要的環(huán)境危險(xiǎn)。環(huán)保社團(tuán)認(rèn)為，根據(jù)2011年10月Négawatt研究所的報(bào)告，CCS技術(shù)并未為減緩氣候變化帶來好處，而是應(yīng)該通過發(fā)展能效技術(shù)和可再生能源技術(shù)來減少二氧化碳排放[15]。此后，原告4家環(huán)境保護(hù)社團(tuán)向上訴法院提起上訴，2013年7月9日上訴法院第5庭宣判原告仍然敗訴Arrêté de n° 12BX01205 du 9 juillet 2013 par Cour administrative d’appel，Recueil Lebon.。據(jù)法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與能源部2014年的一項(xiàng)最新評(píng)估顯示，2013年，國際層面CCS技術(shù)研發(fā)的部署雖然整體呈現(xiàn)放慢的節(jié)奏，但是歐盟在CCS示范項(xiàng)目上的雄心仍在繼續(xù)擴(kuò)張，法國更加積極地參與歐盟的合作活動(dòng)，并在歐盟范圍內(nèi)處于領(lǐng)先地位。在歐盟層面，已經(jīng)有超過200億歐元投入到CCS項(xiàng)目的研發(fā)與合作中，歐盟和法國將在2020地平線計(jì)劃下繼續(xù)支持CCS的研發(fā)和示范項(xiàng)目，并將集中支持地質(zhì)封存設(shè)施安全性、降低捕捉成本以及二氧化碳的使用等研究領(lǐng)域[16]。

三、法國CCS技術(shù)利用法律框架及相關(guān)問題

（一）CCS技術(shù)利用相關(guān)法規(guī)

早在2007年歐盟通過《氣候能源2020包裹法案》之際，法國召開了“環(huán)境協(xié)商”（Grenelle de l’environnement）會(huì)議，會(huì)議討論了生態(tài)民主主張。該討論的具體法制落實(shí)結(jié)果，于2009年通過了《環(huán)境協(xié)商法I》，于2010年通過了《環(huán)境協(xié)商法II》關(guān)于實(shí)踐環(huán)境協(xié)商之規(guī)劃法令，第一次于2009年8月3日通過，學(xué)界習(xí)慣簡稱為《環(huán)境協(xié)商法I》，其目的在于實(shí)踐2007年10月間召開的環(huán)境圓桌會(huì)議的協(xié)商結(jié)果。關(guān)于國家環(huán)境義務(wù)的法令，第二次于2010年7月12日通過，學(xué)界簡稱為《環(huán)境協(xié)商法II》，更進(jìn)一步完善了環(huán)境協(xié)商機(jī)制。。法國最早于2010年《環(huán)境協(xié)商法II》中對(duì)CCS技術(shù)利用規(guī)制建立了基本的法律框架，該法第28條后被編纂入《環(huán)境法典》中，對(duì)CCS技術(shù)利用作出了原則性的規(guī)定，該條款是對(duì)《礦業(yè)法典》與《環(huán)境保護(hù)分類設(shè)施法》相關(guān)內(nèi)容的整合。此后2011年10月31日發(fā)布了2011-1411號(hào)應(yīng)對(duì)氣候變化二氧化碳地質(zhì)封存行政法令，這一專門性政府行政法令的通過也是對(duì)2009年4月23日發(fā)布的2009/31號(hào)歐盟二氧化碳地質(zhì)封存指令在法國國內(nèi)法中的轉(zhuǎn)化。在CCS技術(shù)的捕捉與運(yùn)輸領(lǐng)域，法國并未頒布專項(xiàng)的行政法令，而是適用《環(huán)境法典》之前的規(guī)定，在運(yùn)輸方面，適用1965年6月29日65-498號(hào)有關(guān)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)姆睿摲詈蟊痪幾肴搿董h(huán)境法典》第229-37條；在捕捉方面，適用于《環(huán)境法典》第229-28條的規(guī)定。

（二）CCS技術(shù)利用相關(guān)法律問題

CCS技術(shù)利用，根據(jù)其技術(shù)程序，實(shí)際上包括三個(gè)不同的階段：第一，旨在將二氧化碳與其他排放源相分離后產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營階段；第二，將分離出的二氧化碳運(yùn)輸?shù)酱鎯?chǔ)的場(chǎng)址階段；第三，注入和長期儲(chǔ)存在地質(zhì)構(gòu)造中的階段。與此三個(gè)階段相對(duì)應(yīng)，CCS技術(shù)利用相關(guān)法律問題主要包括以下幾個(gè)方面：

1.適用范圍

根據(jù)歐盟二氧化碳地質(zhì)封存指令的規(guī)定，歐盟不允許二氧化碳的深海海底封存，僅適用于成員國陸地地質(zhì)封存以及《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架范圍內(nèi)的近海地質(zhì)封存。指令規(guī)定二氧化碳近海地質(zhì)封存不得超過海底1000米，并禁止將二氧化碳封存在水管管道中DIRECTIVE 2009/31/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 on the geological storage of carbon dioxide and amending Council Directive 85/337/EEC， European Parliament and Council Directives 2000/60/EC， 2001/80/EC， 2004/35/EC， 2006/12/EC， 2008/1/EC and Regulation （EC） No 1013/2006，article 2.。法國遵循歐盟指令的規(guī)定，不允許二氧化碳的深海海底封存，并且禁止海洋封存，法國所有的CCS技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目均限于陸地封存。

2.CCS技術(shù)示范項(xiàng)目的場(chǎng)址與注入許可

根據(jù)2011-1411號(hào)行政法令規(guī)定，法國的CCS研發(fā)示范項(xiàng)目許可制度包括兩類許可：第一，在選址與勘探開發(fā)階段的示范項(xiàng)目開發(fā)許可，適用《環(huán)境法典》相關(guān)規(guī)定；第二，地下注入的許可，適用《礦業(yè)法典》相關(guān)規(guī)定。

對(duì)于二氧化碳地質(zhì)封存場(chǎng)址開發(fā)許可申請(qǐng)，應(yīng)提交給省政府（Prefet）， 適用《環(huán)境法典》規(guī)章部分的規(guī)定參見：Code de l’environnement， Art. R. 229-57. et Art. R. 229-58.，其許可申請(qǐng)內(nèi)容主要包括：第一，封存的復(fù)雜性的定義必須精確，包括封存場(chǎng)址以及周圍地理范圍易感一體化和封存的全球安全之影響；第二，場(chǎng)址的開發(fā)須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)（包括依復(fù)雜性之定義的封存場(chǎng)址的特征、封存安全之評(píng)估及對(duì)環(huán)境與人類健康產(chǎn)生之風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)雜性評(píng)估和特征標(biāo)準(zhǔn)之適用研究等）；第三，場(chǎng)址開發(fā)須提供技術(shù)能力與開發(fā)資金之證據(jù)。

對(duì)于地下注入開發(fā)許可申請(qǐng)，適用《礦業(yè)法典》L.162-4條之許可制度，申請(qǐng)?jiān)S可文件包括：第一，注入設(shè)備之特征，撤回、安全及監(jiān)督情況；第二，二氧化碳或其他氣體注入數(shù)額之理由、來源、注入井之運(yùn)輸模式、注入氣體成分之適用標(biāo)準(zhǔn)；第三，危險(xiǎn)性之研究；第四，監(jiān)測(cè)模式，如為探測(cè)對(duì)環(huán)境之持續(xù)性影響而采取之措施；第五，劃定注入試驗(yàn)選擇地質(zhì)構(gòu)造的體積，若其包括地下水，申請(qǐng)者須提交其性質(zhì)永久不適應(yīng)于其他用途的證據(jù)；第六，危險(xiǎn)情況下的內(nèi)部運(yùn)作計(jì)劃。

3.二氧化碳流的組成

二氧化碳流的組成這一概念，是歐盟CCS立法的獨(dú)有規(guī)定，這一方法區(qū)別于國際能源署（IEA）的CCS技術(shù)監(jiān)管框架，體現(xiàn)了一種特殊的、以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的管制方式。歐盟CCS指令第12條對(duì)于二氧化碳的組成、標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)的規(guī)定，要求經(jīng)營者所封存的二氧化碳流應(yīng)包含絕對(duì)壓倒性、大量的二氧化碳，不可為了丟棄廢棄物或其他物質(zhì)而將廢棄物或其他物質(zhì)添入二氧化碳流中。二氧化碳流包括從捕捉過程到注入過程中伴隨而來的相關(guān)物質(zhì)，歐盟指令要求對(duì)這些物質(zhì)進(jìn)行追蹤，以幫助監(jiān)督和證明二氧化碳的移動(dòng)。歐盟對(duì)二氧化碳流中這類附帶和添加的物質(zhì)實(shí)行濃度控制。也就是說，這些附屬添加物質(zhì)，不能給封存設(shè)備的整體性或相關(guān)運(yùn)輸過程的建設(shè)帶來不利影響，或?qū)Νh(huán)境、人體健康造成顯著風(fēng)險(xiǎn)[17]，這一規(guī)定體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則。根據(jù)歐盟指令，法國2011-1411號(hào)行政法令對(duì)二氧化碳流作出了進(jìn)一步規(guī)定，授權(quán)固定注入試驗(yàn)的許可命令特別要求：第一，遵守歐盟有關(guān)注入的二氧化碳或其他氣體的相關(guān)成分標(biāo)準(zhǔn)；第二，監(jiān)測(cè)模式；第三，在試驗(yàn)框架內(nèi)能夠注入的最大數(shù)量限制，試驗(yàn)注入的體積不能超過要求的嚴(yán)格數(shù)量，即二氧化碳流為10萬噸。

4. 研發(fā)激勵(lì)與資金制度

由于CCS技術(shù)研發(fā)成本過高，歐盟CCS指令對(duì)其研發(fā)的激勵(lì)主要通過兩種手段：第一種為免除或松綁管制措施；第二種為正向的資金獎(jiǎng)勵(lì)措施。如歐盟對(duì)于未來設(shè)置300MW裝置容量以上的火力發(fā)電機(jī)組，要求成員國在核發(fā)相關(guān)許可時(shí)，應(yīng)綜合評(píng)估在電廠納入CCS技術(shù)設(shè)備的可能性與可行性，如果認(rèn)為適當(dāng)，應(yīng)命其裝設(shè)之，并且須符合歐盟相關(guān)環(huán)境安全與人體健康的規(guī)定。根據(jù)歐盟CCS指令第2條第2項(xiàng)的規(guī)定，“基于研究、發(fā)展或?qū)嶒?yàn)之目的，總量低于10萬噸的封存行為，不適用本指令”，即對(duì)于小型CCS技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行了研發(fā)豁免[17]86。在資金激勵(lì)方面，歐盟氣候變化相關(guān)指令均對(duì)CCS技術(shù)采取支持的態(tài)度，根據(jù)2009年歐盟排放權(quán)交易指令的規(guī)定，歐盟將從碳排放交易市場(chǎng)競標(biāo)收入中拿出300萬的排放單位用于低碳科技的發(fā)展，其中就包括CCS技術(shù)。此外，歐盟科研行動(dòng)計(jì)劃對(duì)于CCS技術(shù)的開發(fā)提供特別資金支持。在CCS技術(shù)的研發(fā)激勵(lì)和資金支持方面，法國CCS行政法令規(guī)定，法國一方面積極參與歐盟合作計(jì)劃，另一方面，國內(nèi)CCS技術(shù)試點(diǎn)項(xiàng)目的研發(fā)主要采用中央政府、地方政府、企業(yè)共同提供資金保障的模式，中央政府與地方政府對(duì)其提供補(bǔ)貼。因此，在許可程序中，申請(qǐng)者提交許可的文件還須對(duì)資金保障提供證明。

5.信息公開義務(wù)

歐盟CCS指令第21條建立了信息公開制度，規(guī)定成員國可要求運(yùn)輸管線與封存場(chǎng)址的所有者每年就其剩余容量加以信息公開。在特殊情況下，還要求所有者對(duì)其二氧化碳的壓縮技術(shù)和雜質(zhì)比例進(jìn)行細(xì)節(jié)性公布。法國CCS行政法令進(jìn)一步細(xì)化了歐盟指令的規(guī)定，除所有者的信息公開義務(wù)外，還要求省政府必須公布開發(fā)公報(bào)，報(bào)告內(nèi)容最少必須包括：第一，項(xiàng)目周期的監(jiān)測(cè)規(guī)劃、監(jiān)測(cè)結(jié)果的分析和綜合情況，以及雇員監(jiān)測(cè)技術(shù)信息；第二，項(xiàng)目周期交付和注入二氧化碳流的數(shù)量和特征，以及這些流的成分；第三，資金保障之證據(jù)；第四，要求的其他信息等。

6. 項(xiàng)目的開發(fā)、關(guān)閉與后關(guān)閉相關(guān)的義務(wù)及責(zé)任轉(zhuǎn)移

經(jīng)營者在取得CCS示范項(xiàng)目開發(fā)許可證后，到取得關(guān)閉許可（意即場(chǎng)址除役完成后）止，將關(guān)閉許可作為切割點(diǎn)，在此之前，法律責(zé)任由經(jīng)營者承擔(dān)，經(jīng)營者必須就營運(yùn)期間內(nèi)對(duì)環(huán)境造成的損害、對(duì)人體健康造成的損害、對(duì)其他資源造成的損害、對(duì)第三人財(cái)產(chǎn)造成的損害、補(bǔ)救措施與損害賠償?shù)某杀炯右载?fù)責(zé)。根據(jù)歐盟CCS指令第17條至20條的規(guī)定，只要經(jīng)營者達(dá)到以下條件，即可將責(zé)任移轉(zhuǎn)至主管機(jī)關(guān)：第一，所有證據(jù)皆指出二氧化碳將永久完全地被儲(chǔ)存；第二，由主管機(jī)關(guān)決定的最短期限已過，關(guān)閉后時(shí)期最短期限不可以少于20年，除非主管機(jī)關(guān)確保能在期限結(jié)束前符合標(biāo)準(zhǔn)；第三，指令第20條提到的財(cái)政機(jī)制已被履行；第四，封存地點(diǎn)已封閉與注入設(shè)備已被移除。經(jīng)營者的財(cái)務(wù)貢獻(xiàn)至少須滿足關(guān)閉后20年內(nèi)的營運(yùn)，否則相關(guān)責(zé)任仍由經(jīng)營者負(fù)擔(dān)。這種做法與一般核電廠與核電廠后端營運(yùn)基金的概念相類似。經(jīng)營者在符合特定條件時(shí)，責(zé)任可移轉(zhuǎn)至主管機(jī)關(guān)，而主管機(jī)關(guān)的監(jiān)測(cè)頻率可降低標(biāo)準(zhǔn)，降低至可監(jiān)測(cè)到碳漏與異常情事水平即可。同時(shí)，經(jīng)營者的財(cái)政機(jī)制必須至少支付預(yù)計(jì)費(fèi)用30年。當(dāng)經(jīng)營者有錯(cuò)誤時(shí)，如信息不足、隱瞞相關(guān)訊息、過失、故意欺騙、未盡職等，主管機(jī)關(guān)應(yīng)于責(zé)任移轉(zhuǎn)后向經(jīng)營者請(qǐng)求費(fèi)用。在特殊情況下，經(jīng)營者的責(zé)任會(huì)延長[17]73-74。

法國CCS行政法令規(guī)定：第一，經(jīng)營者取得項(xiàng)目開發(fā)許可證后，許可證的更新要求申請(qǐng)者提供與初始許可之相同形式。第二，在許可證過期且沒有任何新的許可證被發(fā)行的情形下，如有必要，國家需要發(fā)布后關(guān)閉規(guī)劃的最終決議。負(fù)責(zé)礦場(chǎng)和分類設(shè)施的行政主管部門，在工業(yè)、能源與技術(shù)和跨部門水行動(dòng)委員會(huì)的建議發(fā)布后，可以發(fā)布責(zé)任有效轉(zhuǎn)移的法令規(guī)劃。這一規(guī)劃將填補(bǔ)國家監(jiān)測(cè)的預(yù)防措施，并在責(zé)任轉(zhuǎn)移后擴(kuò)展實(shí)施。責(zé)任轉(zhuǎn)移后國家將實(shí)施監(jiān)測(cè)、預(yù)防和糾正措施。

在場(chǎng)址關(guān)閉后，二氧化碳封存地點(diǎn)的長期責(zé)任是最具挑戰(zhàn)性和最具爭議性的議題。長期責(zé)任一般通過兩種方式解決：為了移轉(zhuǎn)責(zé)任給相關(guān)國家機(jī)關(guān)而建立有關(guān)條款規(guī)定；如果相關(guān)文件中沒有討論長期責(zé)任，可假設(shè)經(jīng)營者對(duì)封存地點(diǎn)負(fù)有永久責(zé)任。若條款規(guī)定了移轉(zhuǎn)義務(wù)，在主管機(jī)關(guān)承擔(dān)封存地點(diǎn)責(zé)任前，經(jīng)營者須承擔(dān)封存地點(diǎn)產(chǎn)生溢漏跟異常情事的所有責(zé)任[17]74。歐盟CCS指令第18條規(guī)定，在確保第20條的財(cái)務(wù)機(jī)制已被履行的情況下，主管機(jī)關(guān)可以草擬責(zé)任移轉(zhuǎn)的文件。除財(cái)政措施外，主管機(jī)關(guān)對(duì)于碳封存地點(diǎn)的定期檢測(cè)措施也可停止，只須達(dá)到可監(jiān)測(cè)有無異常情事發(fā)生即可。法國CCS行政法令規(guī)定，有關(guān)長期責(zé)任，由主管礦產(chǎn)和分類設(shè)施的相關(guān)部門保障遵守相關(guān)法規(guī)，最終決議以最高行政法院法令的形式發(fā)布。法令將確保國家責(zé)任的轉(zhuǎn)移有效地被遵守。有關(guān)封存場(chǎng)址的最終決定中應(yīng)包括關(guān)閉與后關(guān)閉規(guī)劃的開發(fā)文件，并且需要明確省政府提供的相關(guān)服務(wù)，包括地區(qū)健康署、市鎮(zhèn)市長提供的服務(wù)。這一國家責(zé)任模式，與核廢料處置模式比較類似。

7. 《環(huán)境法典》相關(guān)術(shù)語的修正

在對(duì)法國CCS行政法令編纂入《環(huán)境法典》的過程中，《環(huán)境法典》法規(guī)部分R.512-19條在“為了廢棄物儲(chǔ)存之設(shè)施”后增加了“以及二氧化碳地質(zhì)封存場(chǎng)址”；《環(huán)境法典》法規(guī)部分R.512-35條在“相關(guān)廢棄物儲(chǔ)存場(chǎng)址之許可”后增加了“二氧化碳地理封存場(chǎng)址”，在R.516-1第4段增加了“二氧化碳地理封存場(chǎng)址”?？梢姡▏鴮⒍趸家暈閺U棄物，二氧化碳封存場(chǎng)址大多適用的是《環(huán)境法典》中的分類設(shè)施及廢棄物管制的相關(guān)規(guī)定。

五、對(duì)中國CCS技術(shù)利用立法之啟示

隨著《巴黎協(xié)議》的簽署，作為發(fā)展中大國，我國面臨越來越嚴(yán)峻的國際減排壓力。我國是世界上最大的產(chǎn)煤國和煤炭消費(fèi)國，煤炭資源豐富，長期以來，煤炭在一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占到70%?；谖覈叭庇蜕贇狻钡默F(xiàn)實(shí)以及新能源產(chǎn)業(yè)成長尚需時(shí)間，至少在今后的20年內(nèi)，煤炭作為主要能源在中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位不會(huì)改變?；诖耍瑸楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康，對(duì)煤炭實(shí)施綠色開發(fā)與潔凈化利用是必然選擇[18]。發(fā)展CCS技術(shù)，對(duì)我國具有重要的戰(zhàn)略意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前啟動(dòng)的CCS技術(shù)研發(fā)示范項(xiàng)目已經(jīng)超過十幾項(xiàng)[19]，然而，我國關(guān)于CCS技術(shù)利用的立法仍表現(xiàn)為無法可依的局面。我國CCS技術(shù)利用相關(guān)立法須明確以下問題：

首先，有關(guān)二氧化碳是否是污染物的問題。目前，在世界各國的立法中，將溫室氣體作為污染物進(jìn)行法律規(guī)制是其趨勢(shì)之一，在相關(guān)法律問題的適用方面，各國可直接適用污染類的環(huán)保法律法規(guī)。在我國，受到部門利益的干擾，長期存在二氧化碳是否應(yīng)被定性為污染物的爭議，由于相關(guān)氣候變化立法進(jìn)展緩慢，既未能將二氧化碳的規(guī)制納入《大氣污染防治法》的框架，又未對(duì)CCS技術(shù)利用起草單行行政法規(guī)加以規(guī)制，是造成這一技術(shù)利用脫離監(jiān)管框架的重要原因。相反，在國際上，CCS技術(shù)利用監(jiān)管框架的軟法已經(jīng)大量存在，如國際能源署的法律指引及歐盟的CCS指令等。雖然國際能源署的法律指引對(duì)我國并不具有強(qiáng)制約束力，但對(duì)于我國未來CCS技術(shù)研發(fā)示范項(xiàng)目參與國際競爭將產(chǎn)生一定的影響。

其次，法國CCS行政法令主要是對(duì)歐盟CCS指令的轉(zhuǎn)化，因此其立法精神與邏輯基本一致。從歐盟和法國的立法實(shí)踐看，CCS技術(shù)利用立法呈現(xiàn)出“激勵(lì)為主、管制為輔”的特征，如歐盟及法國立法中對(duì)于小型CCS技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行了研發(fā)豁免即是明證。在資金激勵(lì)方面，除了研發(fā)補(bǔ)貼外，通過歐盟碳排放交易市場(chǎng)配額競標(biāo)收入對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)資助，是其特征之一。我國將于2017年建立全國碳排放交易市場(chǎng)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)在2014年12月發(fā)布的《碳排放權(quán)交易暫行辦法》未涉及這一領(lǐng)域。目前，我國CCS技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目的資金支持主要來自國家重大科技專項(xiàng)計(jì)劃，融資手段單一。

再次，歐盟和法國在有關(guān)CCS技術(shù)利用監(jiān)管方面呈現(xiàn)出生命周期全過程控制的特征。由于CCS技術(shù)的發(fā)展存在對(duì)環(huán)境和人類健康的風(fēng)險(xiǎn)，故歐盟與法國立法均從勘探、鉆井、注入、關(guān)閉、除役以及后關(guān)閉之長期責(zé)任等整個(gè)生命周期進(jìn)行全過程監(jiān)管。我國亟待建立專門的CCS技術(shù)利用監(jiān)管法律框架及二氧化碳流相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以生命周期理論為基本立法邏輯，對(duì)該技術(shù)利用進(jìn)行過程式監(jiān)管。

最后，在公眾參與方面，受到日本福島核事故的影響，西方各國民眾對(duì)核能技術(shù)利用的抗議越來越強(qiáng)烈，由于CCS技術(shù)與核技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)存在一定的相似性，均是事故概率小，但后果極其嚴(yán)重的技術(shù)類型。在歐洲有些國家，如德國，基于與核能利用相同的安全理由，已拒絕開發(fā)CCS技術(shù)德國棄核、棄CCS技術(shù)有其特殊背景和原因，主要在于其可再生能源技術(shù)領(lǐng)先全球，國內(nèi)可再生能源技術(shù)的商業(yè)化已相對(duì)成熟。。在法國，有關(guān)CCS技術(shù)開發(fā)的判例亦顯示，CCS技術(shù)的開發(fā)將是繼核能技術(shù)利用之后，又一引起民眾抗議之焦點(diǎn)項(xiàng)目。

在氣候意識(shí)興起的時(shí)代，將CCS技術(shù)利用納入法制化的軌道，制定專門的公眾參與制度和程序，由相關(guān)主管部門起草專項(xiàng)行政法規(guī)已是當(dāng)務(wù)之急。

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本文責(zé)任編輯：邵海