暢婉潔

第一批試點城市肩負著探路的使命。它們要在3年時間內(nèi)完成試點區(qū)域內(nèi)的海綿體建設(shè)項目，最終實現(xiàn)徑流控制率等關(guān)鍵指標達標。

海綿城市試點進入第二年，首批16城正等待中期考核。

4月22日，經(jīng)過嚴格的競爭性評審，第二批海綿城市建設(shè)試點城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。至此，全國已有30座城市開展海綿城市建設(shè)國家試點。

這距離首批海綿城市試點工作啟動恰好一年。去年4月，在由財政部、住建部、水利部聯(lián)合開展的第一批海綿城市建設(shè)試點評審中，濟南、武漢、常德等16座城市最終勝出，先行獲得國家財政億元支持，探路海綿城市建設(shè)。

中期驗收目前還未啟動，16座試點城市的建設(shè)工程正加緊推進?！澳壳暗某晒饕从吃陧椖块_工率和投資率方面，至于雨水徑流控制率這一指標，需要全部工程完工后才能測算出來?！鄙綎|省濟南市市政公用事業(yè)局發(fā)展規(guī)劃處處長田戎告訴《民生周刊》記者。

《民生周刊》記者從多個試點城市了解到，過去一年，這些城市一方面按照中央關(guān)于海綿城市建設(shè)的規(guī)范性文件，緊鑼密鼓地開展城市規(guī)劃、制度體系、海綿體項目建設(shè)等“規(guī)定性動作”；另一方面，也在因地制宜地探索具有地方特色的海綿城市建設(shè)路徑。

得益于中央財政的“給力”支持，全國海綿城市建設(shè)短期內(nèi)呈現(xiàn)出快速推進、大規(guī)模鋪開之勢，但多位專家和地方規(guī)劃者表示，強力推進之下，不可避免地在頂層設(shè)計、項目施工、社會資本參與等方面顯現(xiàn)出一些問題和困惑，需要在后續(xù)探索中加以改進。

倒逼理念革新

近年，城市“看?！钡男侣劽糠暄雌诒銓乙妶蠖耍胺暧瓯貪?、雨后即旱”成為不少城市的通病。

硬質(zhì)鋪裝對自然“海綿體”的破壞是城市內(nèi)澇的一個重要成因。有研究顯示，北方城市在自然地貌條件下，70%到80%的降雨可滲入地下，另20%到30%的雨水形成徑流外排；而如今，普遍性的下墊面硬化導致70%到80%的降雨形成徑流，僅有20%到30%的雨水自然下滲。

無處安放的雨水只得奔騰成河，反轉(zhuǎn)的水文特征則引發(fā)更大范圍的城市生態(tài)惡化，這些都開始倒逼城市規(guī)劃、建設(shè)、管理理念和方式的革新。

去年，我國正式啟動全國性的海綿城市建設(shè)?！巴ㄟ^加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。”2015年10月發(fā)布的《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》如此定義海綿城市。

“海綿城市建設(shè)是以灰綠結(jié)合、綠色優(yōu)先為指導思想，以水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水資源為戰(zhàn)略目標，構(gòu)建多目標的雨水系統(tǒng)。它是解決大城市病的重要途徑，是建設(shè)宜居城市的重要內(nèi)容?！北本┙ㄖ髮W環(huán)境與能源工程學院院長李俊奇說。

李俊奇是住建部《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》的主要制定者，這份指南是全國建設(shè)海綿城市的技術(shù)總綱。在李俊奇看來，海綿城市建設(shè)相當程度上是在彌補此前快速城市化留下的欠賬。

“從雨水排出系統(tǒng)或雨水的構(gòu)建作為切入點，從單一目標向多目標系統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變，從原來的水泥城市向彈性城市過渡，道法自然，生態(tài)優(yōu)先?！崩羁∑嬲f。

7·18暴雨造成的災難已成為濟南這座城市的創(chuàng)傷記憶。2007年7月18日，濟南遭遇有氣象記錄以來的特大暴雨，造成嚴重人員和財物損失。災難過后，濟南在城市排水系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)方面做了大量工作。

田戎回憶，近年來濟南采取了很多強力措施，只是沒有出現(xiàn)海綿城市的概念。海綿城市建設(shè)雖然不是為了防洪抗洪，也不能對抗百年不遇的暴雨襲擊，但這是一種全新的城市發(fā)展理念。

“以前的思路是讓雨水盡快排走，提出的口號是防洪而不是迎洪。防洪是把雨水當作災難，迎洪是把雨水當作資源。海綿城市理念引入后，就是要求通過海綿體的修建把雨水盡可能留下、再利用。所以，以前修路用鋼筋混凝土，現(xiàn)在很多路會用透水鋪裝；以前園林綠地是凸起來的，現(xiàn)在會讓它凹下去?！碧锶终f。

濟南的案例，不過是快速城市化下日漸“堅硬”的中國城市的一個縮影。而解決之道，在于城市發(fā)展理念的根本性轉(zhuǎn)變。

16城探路

《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》提出將70%的降雨就地消納和利用的建設(shè)目標，圍繞這一目標設(shè)定的時間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求。

這也是中央對試點城市考核的主要指標。但在實際建設(shè)中，不少城市自我加碼，提出了更高的徑流總量控制率目標。去年，上述指導意見甫一發(fā)布，山東就提出全省徑流總量控制率75%的目標，同時，到2020年城市建成區(qū)25%的面積達到目標要求，兩項關(guān)鍵指標均高于全國設(shè)定值。據(jù)此，濟南在申報海綿城市試點時，提出了試點區(qū)域年徑流總量目標控制率不低于75%的目標。

中國城市科學研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任徐振強對首批試點城市所做的調(diào)研顯示，遷安、鎮(zhèn)江、嘉興、鶴壁等城市均主動提高了徑流控制率目標，最高甚至為80%。

第一批試點城市肩負著探路的使命。一方面，它們要在3年時間內(nèi)完成試點區(qū)域內(nèi)的海綿體建設(shè)項目，最終實現(xiàn)徑流控制率等關(guān)鍵指標達標。

《民生周刊》記者了解到，圍繞透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設(shè)施、屋頂綠化等措施，各試點城市的建設(shè)項目推進順利。其中，濟南的建設(shè)項目共43個大項、124個小項，大項目開工率已達79%，投資完成率為42%，建設(shè)進度排在全國前列。

另一方面，試點城市必須總結(jié)出一套可推廣的經(jīng)驗，這方面也初見成效。住建部副部長陸克華去年表示，首批16座試點城市計劃3年內(nèi)投資865億元，建設(shè)面積450多平方公里，在此基礎(chǔ)上推出一批可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

“作為西北地區(qū)唯一一座示范城市，西咸新區(qū)肩負著西北地區(qū)干旱、半干旱區(qū)域城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史責任?！标兾魇∥飨绦聟^(qū)海綿城市技術(shù)中心主任鄧朝顯說，西咸新區(qū)提倡城市發(fā)展應根據(jù)原有山水格局、生態(tài)空間形成點狀布局的生態(tài)體系，在試點建設(shè)中較技術(shù)指南增加了中央雨洪系統(tǒng)。

而在安徽，徽州的民間水利系統(tǒng)則給了城市規(guī)劃者不少啟發(fā)。安徽省海綿城市建設(shè)研究中心主任衛(wèi)超說，安徽古村落的水系規(guī)劃就因地制宜地考慮了自然地形地貌，這也是海綿城市的理念?！拔覀冋陂_展研究，希望將其理念、方式與現(xiàn)在的城市建設(shè)有機結(jié)合，創(chuàng)造出具有地方特色的城市建設(shè)模式?！?/p>

但海綿城市作為一種新理念，無論地方還是中央，目前都在摸著石頭過河。多位受訪者表示，中央頂層設(shè)計對一些考核指標的界定不甚清晰，如試點區(qū)域建成區(qū)與非建成區(qū)如何考核，PPP模式比例也是試點近一年后才確定。在實際操作層面，基礎(chǔ)研究的薄弱、專業(yè)人才的短缺以及施工企業(yè)分布不均等，都可能成為海綿城市建設(shè)的短板。

萬億投資空間

“現(xiàn)在都在談去產(chǎn)能，但在住建領(lǐng)域存在三大剛性產(chǎn)能。一是海綿城市建設(shè)，涉及投資金額達1.8萬～2萬億元；二是智慧城市建設(shè)，投資金額可達2.3萬～4.1萬億元；三是城市更新（棚戶區(qū)改造），投資金額為2.5萬億元以上?！毙煺駨姳硎?。

業(yè)內(nèi)普遍認為，海綿城市建設(shè)是一項有著萬億投資空間的巨大工程，這首先表現(xiàn)在中央財政給予試點城市的億元專項補助。另外，其所撬動的更大規(guī)模社會資本投資亦不容小覷。

財政部發(fā)布的《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》明確，中央財政對海綿城市建設(shè)試點給予專項資金補助，共分三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。

目前，在首批試點城市，兩年的中央財政專項資金已經(jīng)到位。

根據(jù)測算，海綿試點城市建設(shè)投資為每平方公里1.5億元到2億元，一座城市的投資總額在幾十億至幾百億元之間。

“濟南建設(shè)海綿城市的投資額為75.94億元，每平方公里為1.92億元，這一投資強度應該是較為科學合理的?！碧锶终f。

相比之下，西咸新區(qū)的投資強度要小些，“我們的試點面積是22平方公里，總投資27億元，平均每平方公里1.2億元。建設(shè)工程以滲透為主，因此投資強度比較低。”鄧朝顯說。

值得注意的是，如此巨額投資的籌資渠道不再是單一的政府撥款，而是轉(zhuǎn)向社會多渠道籌資?！蛾P(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》提出，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導作用，加大政策支持力度，營造優(yōu)良發(fā)展環(huán)境，主動推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。

中央還制定了獎勵機制。《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》專門規(guī)定，試點城市對采用PPP模式達到一定比例的，將按補助基數(shù)獎勵10%。

這無疑激發(fā)了社會資本參與海綿城市建設(shè)的積極性?！睹裆芸酚浾吡私猓簧僭圏c城市建設(shè)資金來源主要有3個模式：PPP模式、基金模式和財政直接撥款。其中，后兩種模式集中在園林、水利、市政等基礎(chǔ)性建設(shè)領(lǐng)域，占比均不大；PPP模式則成為海綿城市建設(shè)資金的主導模式。

“對濟南來說，海綿城市建設(shè)資金完全不成問題，目前PPP模式所占比例已經(jīng)接近70%。去年，濟南還在全國率先推出了《濟南市市政公用行業(yè)PPP模式項目管理辦法》，對PPP項目的全過程管理做了明確規(guī)定?！碧锶终f。